Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 20 / 3615
Uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2023 in de zaak tussen
1.Coöperatie Mobilisation for the Environment U.A., gevestigd te Nijmegen,
2. Vereniging Leefmilieugevestigd te Nijmegen,
3. [eisers sub 3], wonend te [woonplaats] ,
4. [eiser sub 4]wonend te [woonplaats] ,
5. [eisers sub 4], wonend te [woonplaats] ,
6. [eiser sub 6]wonend te [woonplaats] ,
7. [eiser sub 7]wonend te [woonplaats] ,
8. [eiser sub 8]wonend te [woonplaats] ,
9. [eisers sub 9], wonend te [woonplaats] ,
eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 12 november 2020 (hierna: het bestreden besluit of de natuurvergunning) heeft verweerder aan [vergunninghoudster] (hierna: vergunninghoudster) een vergunning verleend als bedoeld in artikel 2.7, tweede lid, van de Wet natuurbescherming (hierna: de Wnb) voor het exploiteren en wijzigen van een varkenshouderij.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. V. Wösten, rechtsbijstandverlener te Den Haag.
Vergunninghoudster heeft gebruik gemaakt van de gelegenheid om als partij aan het geding deel te nemen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 2 maart 2023, waar eisers, vertegenwoordigd door hun gemachtigde, en verweerder, vertegenwoordigd door [naam 1] , [naam 2] en [naam 3] , zijn verschenen. Voor vergunninghoudster zijn [naam 4] en [naam 5] verschenen, bijgestaan door mr. F.K. van den Akker, advocaat te Eindhoven.
Overwegingen
Uitgangssituatie
1. Vergunninghoudster exploiteert een varkenshouderij aan de [adres] te [woonplaats] . Daarvoor is op 10 december 2015 een vergunning op grond van artikel 16/19d, eerste lid, van de Natuurbeschermingswet 1998 verleend voor het houden van 572 vleesvarkens in stal 1 met stalsysteem D 3.2.1 en 1980 vleesvarkens in stal 2 met stalsysteem D 3.2.15.4, en een totale ammoniakemissie van 3.465 kg per jaar.
1.1.
Op 21 februari 2019 heeft verweerder van vergunninghoudster een aanvraag ontvangen waarmee vergunning wordt gevraagd voor het exploiteren en wijzigen van de varkenshouderij waarbij 550 vleesvarkens worden gehuisvest in stal 1 met stalsysteem D 3.2.1 en 1980 vleesvarkens in stal 2 met stalsysteem D 3.2.15.4 (met een totale ammoniakemissie van 3.366 kg per jaar), alsmede voor met de varkenshouderij samenhangende emissiebronnen in verband met laden/lossen, wegverkeer, vrachtverkeer, CV-ketel en -installatie (met een ammoniakemissie van 138,16 kg per jaar). De wijziging ten opzichte van de in 2015 vergunde situatie is gelegen in een wijziging van de bouw van de stal 2, die een kwartslag is gedraaid en op een andere plek in het bouwvlak wordt gebouwd, om een nabijgelegen steenuilenverblijf te ontzien. Daarnaast zijn de transportbewegingen, anders dan in de vergunning van 10 december 2015, in de bestreden vergunning opgenomen. Verder is het aantal dieren in stal 1 verminderd.
Beroepsgronden
2. In beroep hebben eisers aangevoerd dat aan de vergunningverlening geen passende beoordeling ten grondslag is gelegd. Verder is aangevoerd dat verweerder niet had mogen uitgaan van een emissiereductie van 85% van de toegepaste combiluchtwasser BWL 2009.12. Eisers hebben ook gesteld dat informatie over het veevoer ontbreekt en dat de emissies vanwege bedrijfstransport onjuist zijn beoordeeld. Verder hebben eisers aangevoerd dat de gestelde voorschriften onvoldoende zijn voor handhaving van de vergunde deposities. Ter zitting hebben eisers nog een beroep gedaan op het arrest van het Hof van Justitie van de Europese Unie (hierna: het Hof) van 10 november 2022 [1] over een Deense zaak, waarin het Hof in een préjudiciële procedure over een natuurvergunning heeft geoordeeld dat bij een voortzetting van een project een herbeoordeling ook dient te voldoen aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
Ontvankelijkheid
3. Ambtshalve ziet de rechtbank zich geplaatst voor beantwoording van de vraag of eisers een rechtstreeks belang hebben bij het bestreden besluit en op die grond kunnen worden ontvangen in hun beroep. Nu deze vraag voor in elk geval een aantal van hen bevestigend dient te worden beantwoord en eisers gezamenlijk één beroepschrift hebben ingediend, ziet de rechtbank geen aanleiding om het beroep, voor zover ingesteld door een deel van de eisers, niet-ontvankelijk te verklaren.
Relativiteit
4. In artikel 8:69a van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) is bepaald dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt indien de geschonden rechtsnorm kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich er op beroept.
4.1.
De bepalingen van de Wnb over de beoordeling van plannen, projecten of andere handelingen, die gevolgen kunnen hebben voor een Natura 2000-gebied, strekken ter bescherming van het behoud van de natuurwaarden in deze gebieden. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) volgt dat de individuele belangen van burgers die in of in de onmiddellijke nabijheid van een Natura 2000-gebied wonen bij het behoud van een goede kwaliteit van hun leefomgeving, zo verweven kunnen zijn met het algemene belang dat de Wnb beoogt te beschermen, dat niet kan worden geoordeeld dat de betrokken normen van de Wnb kennelijk niet strekken tot bescherming van hun belangen. Aan eisers 1 en 2 kan het relativiteitsvereiste zoals neergelegd in artikel 8:69a van de Awb, niet worden tegengeworpen. Omdat de rechtbank daarom toekomt aan de inhoudelijke beoordeling van alle beroepsgronden van het beroep laat zij in het midden of het relativiteitsvereiste wel aan de andere eisers kan worden tegengeworpen.
Beroep op het arrest van het Hof van 10 november 2022
5. Verweerder is bij de bestreden vergunningverlening uitgegaan van de in 2015 vergunde situatie als referentie en heeft zich op het standpunt gesteld dat de aangevraagde situatie niet voorziet in een toename van stikstofdepositie op een voor stikstof gevoelig habitattype in een Natura 2000-gebied. Eisers hebben ter zitting onder verwijzing naar het hiervoor genoemde arrest van het Hof betoogd dat de nieuwe aanvraag met toepassing van de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn ook opnieuw passend beoordeeld moet worden. Eisers zijn van mening dat, vanwege dit arrest van het Hof, de in 2015 verleende vergunning niet als referentie dient te worden genomen omdat er sprake is van een nieuwe stal en dus van een feitelijk nieuwe emissiebron in een omgeving met overbelaste voor stikstof gevoelige waarden.
6. Het Hof heeft in de aan de orde zijnde Deense zaak geoordeeld dat voortzetting, onder ongewijzigde voorwaarden, van de exploitatie van een installatie die reeds in de projectfase is vergund, in beginsel niet hoeft te worden onderworpen aan de in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn neergelegde beoordelingsverplichting. Wanneer echter de aan de afgifte van de vergunning in kwestie voorafgaande beoordeling enkel betrekking had op de gevolgen van het project afzonderlijk – zonder dat in aanmerking werd genomen dat dit project bestond naast andere projecten – en die vergunning de voortzetting van die exploitatie bovendien afhankelijk stelt van de voorwaarde dat een nieuwe vergunning wordt verkregen waarin het nationale recht voorziet, moet aan de afgifte van deze nieuwe vergunning een nieuwe beoordeling voorafgaan die voldoet aan de vereisten van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn.
7. De rechtbank stelt vast dat de natuurvergunning die op 10 december 2015 aan vergunninghoudster is verleend, tot stand is gekomen na een passende beoordeling en dat de door verweerder op 21 februari 2019 ontvangen aanvraag ziet op een, vanuit natuurbeschermingsbelangen, zeer geringe wijziging van de inrichting van vergunninghoudster ten opzichte van de in 2015 vergunde situatie. Daarom hoeft, in lijn met het oordeel van het Hof, de voortzetting in beginsel niet opnieuw te worden onderworpen aan de in artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn neergelegde beoordelingsverplichting. Voor afwijking van dat uitgangspunt ziet de rechtbank in de onderhavige situatie namelijk geen aanleiding. Niet gesteld of gebleken is dat de in 2015 verleende vergunning gebrekkig tot stand is gekomen of gebrekkig is, zodat niet meer mag worden uitgegaan van de daarbij vergunde situatie. De draaiing van de stal resulteert naar het oordeel van de rechtbank in dit verband niet in een gewijzigd project. Evenmin is sprake van de voorwaarde van een verplichte periodieke herbeoordeling, zoals in de Deense zaak aan de orde was. Anders dan eisers leest de rechtbank in het arrest van het Hof niet een ongeclausuleerde plicht om bij elke aanvraag opnieuw een volledige passende beoordeling te maken.
7.1.
De rechtbank is concluderend van oordeel dat het arrest van het Hof niet in de weg staat aan het aannemen van de in 2015 vergunde situatie als referentie. Evenmin biedt het gestelde door eisers aanleiding om in de onderhavige zaak nadere préjudiciële vragen te stellen over de uitleg van artikel 6, derde lid, van de Habitatrichtlijn. Het betoog van eisers slaagt dus niet.
Wettelijk kader
8. Voor de (verdere) beoordeling van het beroep is het volgende wettelijk kader relevant.
9.Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidde tot 1 januari 2020:
“Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten projecten te realiseren of andere handelingen te verrichten die gelet op de instandhoudingsdoelstellingen voor een Natura 2000-gebied de kwaliteit van de natuurlijke habitats of de habitats van soorten in dat gebied kunnen verslechteren of een significant verstorend effect kunnen hebben op de soorten waarvoor dat gebied is aangewezen.”
Artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb luidt vanaf 1 januari 2020:
“
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura-2000 gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.”
Het is verboden zonder vergunning van gedeputeerde staten een project te realiseren dat niet direct verband houdt met of nodig is voor het beheer van een Natura-2000 gebied, maar afzonderlijk of in combinatie met andere plannen of projecten significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied.”
9.1.
Dit betekent dat er sinds 1 januari 2020 alleen nog een vergunningplicht bestaat voor projecten die significante gevolgen kunnen hebben. De vergunningplicht voor projecten die enige maar geen significante gevolgen kunnen hebben (= de verslechteringsvergunning) is vervallen. Er is niet voorzien in overgangsrecht.
Aangevraagde nieuwe situatie en natuurvergunningplicht
10. De rechtbank stelt vast dat de wijziging in de bedrijfsvoering die vergunninghoudster heeft aangevraagd, leidt tot een lagere ammoniakemissie op bedrijfsniveau op jaarbasis van 99 kg per jaar doordat er 22 vleesvarkens minder worden gehouden. Uit de overgelegde AERIUS-berekeningen blijkt dat de draaiing van de stal ten opzichte van de eerder vergunde positie geen meetbaar effect heeft op de stikstofemissie. De voor de gedraaide stal in aanmerking genomen luchtwasser is dezelfde als vergund in 2015 en de wijziging in locatie is meegenomen in de AERIUS-berekening, die als gezegd geen meetbaar effect te zien geeft voor de stikstofemissie. Voor de berekening van de emissies is uitgegaan van de factoren die zijn opgenomen in bijlage 1 bij de van toepassing zijnde Regeling ammoniak en veehouderij. Niet gebleken is dat die emissiefactoren voor de diercategorie vleesvarkens niet overeenstemmen met de beschikbare wetenschappelijke inzichten of dat zich daarin ten opzichte van de in 2015 vergunde situatie wezenlijke ontwikkelingen hebben voorgedaan. De door eisers uitgesproken twijfel is daarvoor onvoldoende. Voor de vergunde luchtwasser is 85% emissiereductie in aanmerking genomen en ook dat is niet anders dan in de eerder vergunde situatie in 2015. Ook overigens is niet gebleken dat dit percentage, als aan alle randvoorwaarden is voldaan, niet haalbaar is. Niet gebleken is dat vergunninghoudster sinds de eerdere vergunningverlening een wijziging in de soort veevoer heeft doorgevoerd, zodat ook daardoor geen wijziging van de ammoniakemissie aannemelijk is. Voor zover het betreft de emissies van bedrijfstransporten (en andere bronnen die niet dierplaatsgerelateerd zijn) is evenmin sprake van een wijziging ten opzichte van de eerder vergunde situatie. Er is in het bestreden besluit echter wel, anders dan in de vergunning van 10 december 2015, hiervoor expliciet een bepaalde emissie opgenomen. Onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 18 november 2020 [2] stelt de rechtbank vast dat ook in de oude vergunning impliciet de emissies van bedrijfstransporten geacht moeten worden te zijn vergund. In zoverre is er dan ook evenmin sprake van een toename van emissies.
10.1.
Het voorgaande betekent dat de aangevraagde bedrijfswijziging geen significante gevolgen kan hebben voor een Natura 2000-gebied: er is immers geen sprake van een toename in stikstofdepositie ten opzichte van de onherroepelijke vergunning van 10 december 2015. Daarom bestaat er dan ook op grond van het sinds 1 januari 2020 geldende artikel 2.7, tweede lid, van de Wnb geen vergunningplicht voor de aangevraagde wijziging. Verweerder heeft daarom in strijd met de wettelijke systematiek een natuurvergunning verleend. De rechtbank ziet hierin aanleiding het beroep op ambtshalve gronden gegrond te verklaren en het bestreden besluit te vernietigen. De rechtbank gaat daarom voorbij aan de overige, door dit oordeel niet meer van belang zijnde beroepsgronden. Eisers krijgen door de gegrondverklaring van hun beroep en vernietiging van het bestreden besluit formeel gelijk, maar materieel komt het oordeel erop neer dat geen natuurvergunning nodig was en dat de aangevraagde activiteiten dus zonder natuurvergunning mogen worden uitgevoerd.
Overschrijding redelijke termijn
11. Vergunninghoudster heeft ter zitting haar frustratie geuit over de lange duur van de procedure, wat de rechtbank op grond van artikel 8:69, tweede lid, van de Awb opvat als een verzoek om vergoeding van schade als gevolg van overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank ziet geen grond om ambtshalve aan te nemen dat ook eisers een dergelijk verzoek hebben gedaan.
12. Gelet op het tijdsverloop in deze procedure dient de rechtbank daarom te beoordelen of de redelijke termijn als bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (hierna: het EVRM), is overschreden en of aan vergunninghoudster een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend (vergelijk de uitspraak van de Afdeling van 10 februari 2010 [3] ). In dat kader wordt het volgende overwogen.
12.1.
De vraag of de zaak binnen een redelijke termijn is behandeld, moet worden beantwoord aan de hand van de omstandigheden van het geval. Daarbij zijn van betekenis de ingewikkeldheid van de zaak, de wijze waarop de zaak door het bestuursorgaan en de rechter is behandeld, het processuele gedrag van betrokkene gedurende de hele procesgang en de aard van de maatregel en het daardoor getroffen belang van betrokkene. Bij de beoordeling van de redelijke termijn dient de duur van de procedure als geheel in aanmerking te worden genomen.
12.2.
Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2011 [4] vangt de in artikel 6, eerste lid, van het EVRM bedoelde termijn bij besluiten die – zoals in deze zaak – zijn voorbereid met de uniforme openbare voorbereidingsprocedure van afdeling 3.4 van de Awb aan bij het instellen van beroep tegen het desbetreffende besluit. Uit deze uitspraak volgt voorts dat een totale lengte van de procedure van ten hoogste twee jaar redelijk is in zaken waarin het geschil aanvangt met het instellen van beroep tegen een besluit in de zin van de Awb.
12.3.
Een geschil over burgerlijke rechten en verplichtingen als bedoeld in artikel 6 van Pro het EVRM is ook aan de orde voor de eigenaar van een perceel die in een procedure inzake een op dat perceel betrekking hebbende vergunning wordt betrokken. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling van 1 februari 2017 [5] kan de eigenaar in die hoedanigheid ook aanspraak maken op vergoeding van schade wegens overschrijding van de redelijke termijn. De rechtbank veronderstelt dat vergunninghoudster spanning en frustratie heeft ondervonden door de (te) lange duur van de procedure en zal haar hiervoor een schadevergoeding toekennen.
12.4.
Sinds het instellen van het beroep op 30 december 2020 zijn ten tijde van deze uitspraak meer dan twee jaar verstreken, zodat de redelijke termijn is overschreden. De rechtbank is van oordeel dat er geen omstandigheden zijn op grond waarvan in het licht van de onder 12.1 genoemde criteria deze overschrijding gerechtvaardigd is te achten. Dit betekent dat de procedure bijna tien maanden te lang heeft geduurd. Uitgaande van een uit de jurisprudentie af te leiden vergoeding van € 500,- per half jaar dat de redelijke termijn is overschreden, waarbij het totaal van de overschrijding naar boven wordt afgerond, bedraagt het aan vergunninghoudster toe te kennen bedrag aan schadevergoeding derhalve € 1.000,-.
12.5.
Omdat de overschrijding van de redelijke termijn aan de rechtbank is toe te rekenen, zal de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot het betalen van de schadevergoeding worden veroordeeld. Gelet op het beleid ter zake [6] en de Regeling voortzetting mandaat, volmacht en machtiging Ministerie van Justitie en Veiligheid [7] , behoeft de Staat in dit geval niet in de procedure te worden betrokken.
Conclusie
13. Het beroep is (niet omdat de beroepsgronden slagen, maar omdat er geen vergunningplicht is) gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. Zij voorziet zelf in de zaak, wijst de aanvraag van vergunninghoudster van 21 februari 2019 af omdat de gevraagde vergunning niet nodig is en dus ook niet verleend kan worden en bepaalt dat haar uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit.
Vergoeding griffierecht en proceskosten
14. Omdat het beroep gegrond is, dient verweerder aan eisers het griffierecht te vergoeden.
14.1.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.674,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 837,- en wegingsfactor 1).
14.2.
Daarnaast heeft vergunninghoudster op een schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn.
Beslissing
De rechtbank:
I. verklaart het beroep gegrond;
II. vernietigt het bestreden besluit;
III. wijst de aanvraag van vergunninghoudster van 21 februari 2019 af;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
V. draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 354,- aan eisers te vergoeden;
V. veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.674,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eisers;
VI. veroordeelt de Staat der Nederlanden (de minister van Justitie en Veiligheid) tot betaling van een schadevergoeding van € 1.000,- aan vergunninghoudster.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, mr. G.J. Krens en mr. A. Snijders, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 20 oktober 2023.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 20 oktober 2023
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.