ECLI:NL:RBLIM:2022:4598

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: ROE 20/2334

uitspraak van de meervoudige kamer van 16 juni 2022 in de zaak tussen

[Naam 1] , te [plaatsnaam 1] , eiser

(gemachtigde: mr. J.C.C. Leemans),

de Minister van Volksgezondheid, Welzijn en Sport, als rechtsopvolger van de Minister van Medische Zorg, verweerder

(gemachtigden: mr. O.K.N. Kumar, mr. E.E. Schaaken en D. Hoogeveen).

Als derde-partijen hebben aan het geding deelgenomen:
[naam 2] en [naam 3] ,huisartsen, gevestigd te [plaatsnaam 2]

(gemachtigde: mr. M.E.F. Bots).

Procesverloop

Bij besluit van 22 augustus 2019 (het primaire besluit 1) heeft verweerder aan [naam 2] (huisarts en derde-partij) een (hoofd)vergunning als bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Geneesmiddelenwet (Gnw) verleend voor het bereiden en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten van de praktijk gevestigd aan het [adres 1] te [plaatsnaam 2] . Het gebied waarvoor deze vergunning wordt verleend, is gemarkeerd op de bij de vergunning gevoegde kaart en betreft de woonkern [plaatsnaam 2] .

Bij besluit van gelijke datum (het primaire besluit 2) heeft verweerder aan [naam 3] (huisarts en derde partij) een (associatie)vergunning als bedoeld in artikel 61, elfde lid, van de Gnw verleend voor het bereiden en het ter hand stellen van geneesmiddelen aan patiënten, die hij behandelt in de praktijk die hij gezamenlijk voert met [naam 2] voornoemd. De vergunning heeft betrekking op hetzelfde gebied als waarop de aan [naam 2] verleende vergunning ziet.

Eiser heeft tegen de primaire besluiten bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 23 juli 2020 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten niet-ontvankelijk verklaard.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De derde-partijen hebben zich gesteld als belanghebbende.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het beroep is behandeld ter zitting van 15 maart 2022. Eiser is verschenen bij zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens de derde-partijen is verschenen hun gemachtigde en mr. S. Snelder, kantoorgenoot van hun gemachtigde. Tevens is derde-partij [naam 3] verschenen.

Op de zitting is eveneens het beroep met zaaknummer ROE 20/2340 behandeld. Na de zitting zijn beide zaken gesplitst en wordt in iedere zaak afzonderlijk uitspraak gedaan.

Overwegingen

Relevante feiten en omstandigheden

1. De derde-partijen zijn huisartsen te [plaatsnaam 2] . Op 22 februari 2019 hebben de derde-partijen (wijzigings)aanvragen voor een vergunning ingediend op grond van artikel 61, tiende en elfde lid, van de Gnw voor het gebied – kort gezegd – de woonkern [plaatsnaam 2] .

Bij de primaire besluiten zijn deze vergunningen verleend. Verweerder stelt daarbij voorop dat bepalend bij de beoordeling van een aanvraag van een hoofdvergunning het afstandscriterium is dat is opgenomen in artikel 61, tiende lid, van de Gnw. Bij de toepassing van het afstandscriterium is slechts één apotheek van belang die, gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg, het dichtst bij de grens van het aangevraagde gebied ligt, aldus verweerder. In de onderhavige procedure is bij de aanvraag van de derde-partijen gebleken dat er twee apotheken, te weten de apotheek van [plaatsnaam 3] en van [plaatsnaam 4] - [plaatsnaam 5] , op dezelfde afstand van het aangevraagde gebied liggen. Volgens verweerder is de afstand gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg, tussen de voordeur van de meest dicht bij het aangevraagde gebied gevestigde apotheker (in dit geval de apotheek aan de [adres 2] te [plaatsnaam 3] of de apotheek [plaatsnaam 4] - [plaatsnaam 5] ) , en de voordeur van de woning van de in dat gebied meest dicht bij die apotheek wonende potentiële klant ( [straatnaam] [*] te [plaatsnaam 2] respectievelijk [straatnaam] [*] ), 4,6 kilometer. Als de afstand meer dan 4,5 kilometer bedraagt, wordt – zoals is bepaald in artikel 61, tiende lid, van de Gnw – een vergunning verleend. Verweerder stelt zich dan ook op het standpunt dat hij gehouden is de vergunning voor het aangevraagde gebied te verlenen. Ten aanzien van de ingediende zienswijze van eiser heeft verweerder aangegeven dat hij niet is aangeschreven als mogelijk belanghebbende apotheker, omdat zijn apotheek op een afstand van 25,9 kilometer van het aangevraagde gebied ligt. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de veerpontverbinding [plaatsnaam 2] - [plaatsnaam 6] niet onder het begrip “voor het gemotoriseerd verkeer bestemde weg” valt.

2. Tegen de primaire besluiten is door eiser bezwaar gemaakt. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de bezwaren van eiser niet-ontvankelijk verklaard, omdat hij geen belanghebbende is.

3. Eiser heeft zich met het bestreden besluit niet kunnen verenigen en heeft hiertegen beroep ingesteld. De rechtbank bespreekt hierna de door eiser aangevoerde beroepsgronden.

4. De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.

Wettelijk kader

5. Voor de beoordeling van deze zaak gaat de rechtbank uit van het wettelijk kader zoals opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak. Deze bijlage maakt deel uit van de uitspraak.

Procesbelang in beroep

6. Bij brief van 4 maart 2022 hebben de derde-partijen vraagtekens geplaatst bij eisers procesbelang in deze procedure. Uit een overgelegde screenprint van de website van de apotheek [plaatsnaam 1] en uittreksels van de Kamer van Koophandel blijkt volgens de derde-partijen dat eiser geen betrokkenheid meer heeft bij de apotheek en deze heeft overgedragen.

7. De rechtbank overweegt op grond van vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State^[1](de Afdeling) dat alleen dan tot inhoudelijke beoordeling van een ingediend beroep tegen een besluit van een bestuursorgaan wordt overgegaan, indien de indiener daarbij een actueel en reëel belang heeft.

8. De rechtbank overweegt dat er onvoldoende aanknopingspunten zijn voor het oordeel dat eiser geen procesbelang meer heeft bij het onderhavige beroep. Ter zitting is door eiser voldoende aangetoond dat hij nog betrokken is bij de apotheek in [plaatsnaam 1] en in het Register van gevestigde apothekers is geregistreerd als beherend apotheker, maar wat daar verder ook van zij, naar het oordeel van de rechtbank is in eisers geval het procesbelang reeds gelegen in de mogelijkheid van een vergoeding van zijn proceskosten in bezwaar indien het beroep gegrond wordt verklaard.

Inhoudelijke beoordeling

Belanghebbendheid

9. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat eiser niet als belanghebbende kan worden aangemerkt, omdat zijn apotheek op een aanzienlijke afstand (25,9 kilometer) van het aangevraagde gebied ligt. Volgens verweerder is dan ook van een rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken belang geen sprake. In het verweerschrift heeft verweerder zijn standpunt dat eiser niet als belanghebbende kan worden aangemerkt nader aangevuld. Volgens verweerder is eiser weliswaar actief in hetzelfde marktsegment (eiser en de derde-partijen bereiden en stellen geneesmiddelen ter hand), maar bevindt eiser zich niet in hetzelfde verzorgingsgebied als de derde-partijen. De afstand tussen de apotheek van eiser en het aangevraagde gebied is naar de mening van verweerder te groot om te spreken van hetzelfde verzorgingsgebied. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de verbinding van het veer bij de berekening van de afstand tussen de eerste potentiële patiënt in het door de derde-partijen gevraagde gebied en de apotheek van eiser niet kan worden meegenomen. Volgens verweerder valt het veer niet onder het begrip “weg”, zoals bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Gnw.

10. Anders dan verweerder is de rechtbank van oordeel dat niet bij voorbaat gezegd kan worden dat eiser geen belanghebbende is bij het onderhavige geding. Een concurrent kan onder omstandigheden als belanghebbende worden aangemerkt bij een besluit waarbij een andere ondernemer tot dezelfde markt wordt toegelaten. Een dergelijk concurrentiebelang is rechtstreeks bij het bestreden besluit betrokken wanneer het belang van de concurrent als feitelijk gevolg van het bestreden besluit wordt getroffen. Dit kan enkel aan de orde zijn indien en voor zover de betreffende ondernemer in hetzelfde marktsegment werkzaam is binnen hetzelfde verzorgingsgebied. Niet in geschil is dat eiser en derde-partijen – na toekenning aan derde-partijen van de in artikel 61 tiende Pro lid, van de Gnw verleende vergunningen – actief zijn in hetzelfde marktsegment. In potentie zou de woonkern [plaatsnaam 2] , waarvoor de vergunningen in geding zijn afgegeven, een deel van het verzorgingsgebied van eisers apotheek in [plaatsnaam 1] kunnen zijn, gelet op de korte afstand tussen [plaatsnaam 2] en [plaatsnaam 1] als gebruik wordt gemaakt van het daar aanwezige veerpont over de Maas. Dit betekent dat verweerder eiser ten onrechte niet heeft ontvangen in zijn bezwaar. Het beroep van eiser is dan ook gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. Uit oogpunt van finale geschilbeslechting zal de rechtbank bekijken of het mogelijk is om zelf in de zaak te voorzien.

Veerverbinding

11. Eiser heeft betoogd dat bij de toepassing van het afstandscriterium het veer [plaatsnaam 2] - [plaatsnaam 6] als een “voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg” in de zin van artikel 61, tiende lid, van de Gnw moet worden aangemerkt. Eiser heeft in dit verband aangevoerd dat uit de wetsgeschiedenis van de Gnw blijkt dat het bij het begrip “weg” gaat om een normale logische verbinding. Het begrip “weg” sluit in het normaal taalgebruik aan bij het begrip “route, verbinding, doorgang”. Het veer is naar de mening van eiser een normale verbinding. Volgens eiser is het veerpont (functioneel) minimaal gelijkwaardig aan een weg of een brug. Aansluiting zoeken bij de Wegenverkeerswet 1994 (Wvw 1994) en de Wegenwet voor het begrip “weg”, zoals verweerder heeft gedaan, is volgens eiser alleen mogelijk als daar in de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de Gnw naar zou worden verwezen, hetgeen echter niet het geval is. Verweerder heeft naar de mening van eiser ten onrechte het veer buiten toepassing gelaten bij de toetsing aan het afstandscriterium. Indien de verbinding via het veer in aanmerking wordt genomen, bedraagt de afstand tussen zijn apotheek in [plaatsnaam 1] en de eerste potentiële patiënt volgens eiser minder dan 3,5 kilometer en hadden de aanvragen voor een vergunning ex artikel 61, tiende en elfde lid, van de Gnw afgewezen moeten worden.

12. De rechtbank ziet zich in deze zaak gesteld voor de beantwoording van de vraag of de veerverbinding [plaatsnaam 2] - [plaatsnaam 6] als een “voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg” aangemerkt moet worden. De rechtbank beantwoordt deze vraag ontkennend en overweegt daartoe als volgt.

13. Het gaat hier om de uitleg van het begrip “voor het gemotoriseerd verkeer bestemde weg”, zoals bedoeld in artikel 61, tiende lid, van de Gnw. Wat verstaan moet worden onder een “weg” is niet in de Gnw gedefinieerd. Uit de wetsgeschiedenis bij de totstandkoming van de Gnw^[2]blijkt dat het bij het toepassen van het afstandscriterium de afstand moet worden gerekend van deur tot deur over de openbare weg. De Afdeling heeft verder in de uitspraak van 29 oktober 2014^[3]onder verwijzing naar de hiervoor genoemde parlementaire geschiedenis overwogen dat: “
Het zinsdeel, dat de afstand dient te worden bepaald over de openbare weg, dient ter omschrijving van de wijze waarop dient te worden gemeten en de route die daarbij dient te worden gevolgd. Het meten van de afstand hemelsbreed of over een niet openbare weg is daarmee uitgesloten”. De rechtbank merkt voorts op dat deze rechtbank eerder in deze kwestie bij uitspraak van 14 maart 2018 voor het begrip “weg” aansluiting heeft gezocht bij de algemene wetgeving, zijnde de Wegenverkeerswet. Daarin is het begrip “wegen” omschreven als: “
alle voor het openbaar verkeer openstaande wegen of paden met inbegrip van de daarin liggende bruggen en duikers en tot die wegen behorende paden en bermen of zijkanten”. De rechtbank heeft in deze uitspraak overwogen dat een rivier daar niet onder valt.

14. De rechtbank stelt vervolgens vast – anders dan eiser in beroep heeft aangevoerd – dat verweerder bij het bepalen wat onder een “openbare weg” dient te worden verstaan niet alleen aansluiting heeft gezocht bij de Wvw 1994, maar ook bij de Wegenwet. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder, nu het begrip “weg” in de Gnw niet is gedefinieerd, terecht aangehaakt bij voornoemde wetgeving. In het kader van de rechtszekerheid dient naar het oordeel van de rechtbank het begrip “openbare weg” in alle wet- en regelgeving (dus ook in de Gnw) op gelijke wijze te worden geïnterpreteerd.

15. De rechtbank is – evenals verweerder – van oordeel dat een veerverbinding geen (openbare) weg is en ook niet gelijk kan worden gesteld met een verbinding via een weg. Het veer is een schip en naar het oordeel van de rechtbank geen stukje (openbare) weg tussen twee oevers. Naar het oordeel van de rechtbank ligt een weg op een strook grond, die naar normaal spraakgebruik als zodanig wordt aangeduid. In de Wvw 1994 en de Wegenwet is verder uitdrukkelijk bepaald dat een brug ook onder het begrip “weg” valt, maar een veerverbinding is niet expliciet in deze wetten genoemd als weg. Er is dus met betrekking tot een veerverbinding geen sprake van een weg als bedoeld in de Wvw 1994 en de Wegenwet. Het standpunt van eiser dat de veerverbinding tussen [plaatsnaam 2] - [plaatsnaam 6] onderdeel is van de relevante route waarover het afstandscriterium moet worden toegepast, gaat dan ook niet op, omdat een veer niet kan worden aangemerkt als een onderdeel van de (openbare) weg. Ook het gegeven dat de wegen naar het veer toe niet zijn aangeduid als doodlopende wegen en het veer geschikt is voor gemotoriseerd verkeer, maakt niet dat het veer (over de Maas) bestempeld moet worden als een “voor het gemotoriseerd verkeer bestemde weg”. Dat er, zoals eiser stelt, onderscheid moet worden gemaakt tussen verschillende soorten veerdiensten in Nederland en de veerdienst tussen [plaatsnaam 2] en [plaatsnaam 6] bereikbaarheid garandeert, acht de rechtbank niet relevant. Een vergelijking met een ophaalbrug gaat evenmin op, nu een brug – zoals hier boven reeds vermeld – als weg is gekwalificeerd in de Wvw 1994 en de Wegenwet. De overgelegde stukken van Rijkswaterstaat over de betreffende veerverbinding en alle andere informatie over het veer [plaatsnaam 2] - [plaatsnaam 6] heeft verweerder terecht niet meegenomen bij zijn beoordeling in het bestreden besluit.

16. Een goede openbaarvervoervoorziening vanuit het aangevraagde gebied naar de apotheek of het feit dat de apotheek een bezorgdienst heeft, zijn omstandigheden die verweerder niet heeft hoeven meenemen in zijn beoordeling. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat deze factoren pas een rol spelen wanneer de afstand tussen de meest dichtbij het aangevraagde gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij de apotheek wonende potentiële patiënt meer dan 3,5 kilometer maar minder dan 4.5 kilometer bedraagt. Nu het afstandscriterium niet over het veer berekend kan worden, omdat dit geen (openbare) weg is, bedraagt de afstand van het aangevraagde gebied naar de apotheek in [plaatsnaam 1] 25,9 kilometer, zodat een goede openbaarvervoersvoorziening en een bezorgdienst geen factoren zijn, waar rekening mee moet worden gehouden bij een vergunningaanvraag. Bij een afstand van minstens 4,5 kilometer is verweerder namelijk gehouden een vergunning te verlenen.

17. Gezien het voorgaande, is de rechtbank van oordeel dat verweerder bij de toetsing aan het afstandscriterium het veer terecht buiten toepassing heeft gelaten. Nu de afstand niet over de route over de rivier berekend kan worden, is de afstand vanaf het aangevraagde gebied naar de apotheek in [plaatsnaam 1] 25,9 kilometer. Niet in geschil is dat de afstand van – kort gezegd – de woning naar de apotheek [plaatsnaam 3] of de apotheek [plaatsnaam 4] - [plaatsnaam 5] , zoals overwogen onder rechtsoverweging 1, 4,6 kilometer bedraagt en daarmee dus meer bedraagt dan 4,5 kilometer. Het voorgaande betekent dat verweerder op grond van artikel 61, tiende en elfde lid, van de Gnw dan ook gehouden was vergunning te verlenen en dan ook terecht aan de derde-partijen vergunning heeft verleend voor de bereiding en verstrekking van geneesmiddelen aan hun patiënten.

Conclusie

18. Onder verwijzing naar rechtsoverweging 10, overweegt de rechtbank dat het beroep van eiser gegrond is en het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank zal zelf in de zaak voorzien en doen hetgeen verweerder had moeten doen, in die zin dat het bezwaar tegen de primaire besluiten ten aanzien van eiser ongegrond wordt verklaard.

19. Gelet op de gegrondverklaring van het beroep dient verweerder aan eiser het betaalde griffierecht te vergoeden.

20. De rechtbank zal voorts verweerder veroordelen in de door eiser in bezwaar en beroep gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 2.570,00 (één punt voor het indienen van het bezwaarschrift en één punt voor de hoorzitting in bezwaar, met een waarde per punt van € 541,00; één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting, met een waarde per punt van € 759,00, met een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- verklaart het bezwaar van eiser tegen de primaire besluiten ongegrond en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,00 aan eiser te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 2.570,00.

Deze uitspraak is gedaan door mr. D.J.E. Hamers-Aerts (voorzitter), en mr. N.J.J. Derks-Voncken en mr. E.W.M. Heyman, leden, in aanwezigheid van mr. D.H.J. Laeven, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 juni 2022

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 16 juni 2022

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.

Bijlage wettelijk kader

Geneesmiddelenwet (Gnw)

In artikel 61 van Pro de Gnw is het volgende – voor zover hier van belang – bepaald:

1. Onverminderd hetgeen elders in deze wet is bepaald, is het eenieder verboden UR-geneesmiddelen of UA-geneesmiddelen te koop aan te bieden, te verkopen of ter hand te stellen, met uitzondering van:

a. apothekers die hun beroep in een apotheek uitoefenen;

b. huisartsen die in het bezit zijn van een vergunning als bedoeld in het tiende of elfde lid;

(…)

10. Onze Minister verleent desgevraagd aan een huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent in een aaneengesloten gebied, een vergunning tot het bereiden en het ter hand stellen van UR- of UA-geneesmiddelen aan patiënten van zijn praktijk, indien de afstand tussen de meest dichtbij dat gebied gevestigde apotheker en de in dat gebied meest dichtbij die apotheek wonende potentiële patiënt ten minste 4,5 kilometer is gemeten over de voor het gemotoriseerde verkeer bestemde weg. Indien de in de eerste volzin bedoelde afstand minder dan 4,5 kilometer is, maar meer dan 3,5 kilometer, verleent Onze Minister de vergunning indien dit in het belang is van de geneesmiddelenvoorziening.

11. Onze Minister verleent aan de huisarts die de geneeskundige praktijk uitoefent gezamenlijk met een huisarts aan wie een vergunning als bedoeld in het tiende lid is verleend, desgevraagd, een vergunning om UR- of UA-geneesmiddelen ten behoeve van de patiënten die hij behandelt, te bereiden en aan hen ter hand te stellen in de apotheek van de huisarts met wie hij de praktijk uitoefent.

(…)

Algemene wet bestuursrecht (Awb)

In artikel 1:2, van de Awb is het volgende – voor zover hier van belang – bepaald:

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Vergunningen apotheekhoudende artsen terecht verleend ondanks veerverbinding nabijheid