Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: ROE 22/583
uitspraak van de voorzieningenrechter van 4 april 2022 in de zaak tussen
[Naam 1] en [naam 2], te [plaatsnaam], verzoekers
(gemachtigde: mr. M. van Hoorne),
en
De minister van infrastructuur en waterstaat, verweerder
(gemachtigden: A.R. Ellinor en mr. L.C. Koster- van ’t Hof)
Procesverloop
Met het besluit van 16 februari 2022 (het bestreden besluit) heeft verweerder het verzoek van verzoekers om verlenging van de begunstigingstermijn van de aan hen opgelegde last onder dwangsom, afgewezen.
Verzoekers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Zij hebben de voorzieningenrechter op 8 maart 2022 verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 29 maart 2022 op zitting behandeld. Daarbij was [Naam 1] aanwezig, met de gemachtigde van verzoekers. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
Inleiding
1. Verzoekers zijn (mede-)eigenaren en vertegenwoordigers van de eenmanszaak [bedrijfsnaam], gevestigd in [plaatsnaam]. Verzoekers exploiteren een pleziervaartbedrijf en hotelboot, gevestigd aan de [adres] te [plaatsnaam].
2. Bij besluit van 7 oktober 2021 heeft verweerder verzoekers onder oplegging van een last onder dwangsom van € 9000,- per week, met een maximum van € 54.000,-, gelast om de overtreding van artikel 6.2, eerste lid van de Waterwet in samenhang met artikel 3.4, eerste lid van het Activiteitenbesluit milieubeheer te beëindigen en beëindigd te houden, door het stoppen met het lozen van huishoudelijk afvalwater, afkomstig van de hotelboot, in het oppervlaktewater van de rivier de Maas (het dwangsombesluit). Bij het dwangsombesluit heeft verweerder een begunstigingstermijn gesteld tot 6 april 2022. Tegen het dwangsombesluit hebben verzoekers geen bezwaar gemaakt, zodat dit besluit onherroepelijk is geworden.
3. Op 29 november 2021 hebben verzoekers verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn met een half jaar, vanwege de omstandigheid dat verzoekers niet de financiële middelen hebben om de kosten van de aanpassingen te voldoen, die nodig zijn om de last te kunnen uitvoeren. Verweerder heeft dit verzoek afgewezen bij het bestreden besluit.
Juridisch kader
4. Ingevolge artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), voor zover hier van belang, kan het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd op verzoek van de overtreder de looptijd ervan opschorten voor een bepaalde termijn ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen.
5. Daarnaast is het (in het algemeen) mogelijk de begunstigingstermijn, die in een last onder dwangsom is opgenomen ingevolge artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb, te wijzigen en deze daarbij te verlengen.
6. Zoals volgt uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), [1] hoeft een bestuursorgaan bij de beoordeling van een verzoek tot (opschorting of) verlenging van de begunstigingstermijn niet opnieuw de belangenafweging te verrichten die ten grondslag ligt aan het genomen dwangsombesluit en de lengte van de daaraan verbonden begunstigingstermijn. Het bestuursorgaan kan zich bij de beoordeling van een verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn beperken tot het in aanmerking nemen van de omstandigheden en belangen die verband houden met de door de overtreder gestelde onmogelijkheid om aan zijn verplichtingen te voldoen.
7. Bij zijn beslissing om al dan niet uitstel te verlenen door het opschorten of verlengen van de begunstigingstermijn, heeft verweerder beleidsruimte. Daaruit vloeit voort dat de voorzieningenrechter de invulling van die bevoegdheid door verweerder terughoudend moet toetsen, in die zin dat de voorzieningenrechter beoordeelt of verweerder in redelijkheid tot zijn besluit heeft kunnen komen. Of de voorzieningenrechter ook zelf tot de gemaakte keuze zou komen is daarbij niet doorslaggevend omdat de voorzieningenrechter de beleidsruimte van het bestuursorgaan moet respecteren.
Standpunten partijen
8. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat de aan verzoekers in het dwangsombesluit gegunde termijn van zes maanden redelijk wordt geacht. Verzoekers zijn voorafgaande aan de last, vanaf 21 april 2021, al op de hoogte gebracht van het bestaan van de overtreding. Verweerder heeft verder gesteld dat het niet gewenst is om vanwege het annuleren van boekingen de termijn verlengen, omdat het voldoen aan de last dan wordt gekoppeld aan een onzekere toekomstige omstandigheid. Er is volgens verweerder namelijk onvoldoende zicht op of verzoekers binnen door hen verzochte termijn van een half jaar wel aan de last kunnen voldoen. Ook verwijst verweerder naar de beginselplicht tot handhaving en het belang van het milieu en de waterkwaliteit.
9. Verzoekers zijn het niet eens met dit besluit en hebben daartegen daarom bezwaar gemaakt en aan de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen. Verzoekers hebben aan het verzoek het volgende ten grondslag gelegd.
9.1.
Volgens verzoekers is het voor hen onmogelijk om de last uit te voeren, vanwege het ontbreken van de benodigde financiële middelen. Als gevolg van de annulering van boekingen, mede door corona-maatregelen, kunnen verzoekers niet (tijdig) de investeringen doen die nodig zijn om aan de last te kunnen voldoen. Verzoekers moeten een bedrag van circa € 30.000,- betalen voor aansluiting op de riolering en hebben ter onderbouwing van dat bedrag een offerte overgelegd. Verzoekers hebben ter zitting aangevoerd dat zij over een half jaar wel de benodigde financiële middelen zullen hebben vanwege nieuwe boekingen en hebben ter onderbouwing daarvan boekingsgegevens overgelegd.
9.2.
Ook voeren verzoekers aan dat het bedrijf (c.q. de ligplaats) mogelijk verkocht zal worden en dat de kandidaat-koper de ligplaats wil gebruiken met een vervangend schip dat aan de regels voldoet, zodat na verkoop de overtreding zal worden beëindigd.
9.3.
Uit kort voor de zitting overgelegde stukken blijkt dat verzoekers aan verweerder hebben medegedeeld dat zij verwachten dat de boot voor opvang van Oekraïense vluchtelingen zal worden gebruikt (naar alle waarschijnlijkheid vanaf ongeveer 20 maart 2022) en dat daarover een overleg met de gemeente heeft plaatsgevonden en (financiële) afspraken zijn gemaakt.
Uitgangspunten voor de beoordeling
10. De voorzieningenrechter stelt vast dat de rechtmatigheid van het dwangsombesluit niet ter discussie staat, nu daartegen geen bezwaar is gemaakt en dit besluit onherroepelijk is. Verweerder heeft in dit besluit een termijn van zes maanden, tot 6 april 2022, gegeven om aan de last te voldoen en deze termijn is momenteel nog (net) niet verstreken. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter volgt uit de last duidelijk wat van verzoekers wordt verwacht om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen.
11. In deze zaak ligt enkel het besluit tot afwijzing van het verzoek om verlenging dan wel opschorting van de begunstigingstermijn ter beoordeling voor. De voorzieningenrechter laat in het midden welke variant (opschorting of verlenging) door verzoekers is aangevraagd en op welke variant het besluit van verweerder ziet, nu in beide gevallen het resultaat van toewijzing van het verzoek zou zijn dat de begunstigingstermijn op een later moment eindigt. Ook is in beide gevallen vereist dat verzoekers de (bijzondere) omstandigheden stellen en onderbouwen op basis waarvan het gerechtvaardigd is dat de overtreding langer voortduurt en dat een latere uiterste datum voor beëindiging van de overtreding geldt dan op grond van de onherroepelijke last onder dwangsom. De voorzieningenrechter zal hierna steeds de term “verlengen” gebruiken.
12. Nu bij het bestreden besluit de verlenging van de begunstigingstermijn is geweigerd en schorsing van een dergelijke weigering geen betekenis heeft voor de werking van het onherroepelijke dwangsombesluit en de daaraan verbonden begunstigingstermijn, komt het verzoek om voorlopige voorziening erop neer dat aan de voorzieningenrechter wordt verzocht om een voorziening te treffen ten aanzien van een reeds onherroepelijk besluit, namelijk het dwangsombesluit en de daarin opgenomen begunstigingstermijn.
13. Het oordeel van de voorzieningenrechter is een voorlopig oordeel dat de rechtbank in een eventuele beroepszaak niet bindt.
Het oordeel van de voorzieningenrechter
14. De voorzieningenrechter moet beoordelen of, mede gelet op voormelde uitgangspunten, het bezwaar tegen de afwijzing van het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn een redelijke kans van slagen heeft. De voorzieningenrechter is van oordeel dat dit niet het geval is en overweegt daartoe als volgt..
(Financiële) onmogelijkheid om aan de last te voldoen?
15. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verzoekers niet aannemelijk hebben gemaakt dat het voor hen (vanwege bijzondere omstandigheden) onmogelijk is om aan de opgelegde last te voldoen. Verzoekers hebben niet aannemelijk gemaakt dat zij niet in staat zijn om binnen de begunstigingstermijn het lozen van het huishoudelijk afvalwater te beëindigen en beëindigd te houden, ofwel door het treffen van maatregelen (zoals alsnog aansluiten op de riolering of door andere voorzieningen te treffen) ofwel door het beëindigen van het betreffende gebruik dat leidt tot de lozingen.
16. Ten aanzien van de financiële situatie hebben verzoekers een verklaring overgelegd van een accountant van een administratiekantoor, gedateerd 8 februari 2022, waarin op basis van een financieel overzicht van schulden wordt verklaard dat er hoge schulden zijn en dat er geen gelden zijn om investeringen te doen. Daarnaast hebben verzoekers aangevoerd dat er financiële problemen zijn als gevolg van de coronamaatregelen. Ter onderbouwing van de investeringen die volgens verzoekers gedaan moeten worden om aan de last te voldoen, hebben verzoekers een offerte overgelegd waaruit blijkt dat het realiseren van een vaste rioolaansluiting € 29.450,- kost.
17. Hoewel de voorzieningenrechter de door verzoekers gestelde financiële problemen, mede als gevolg van de coronamaatregelen, aannemelijk acht, is dit naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende om aan te nemen dat het voor verzoekers onmogelijk is om binnen de begunstigingstermijn aan de last te voldoen en om bijzondere omstandigheden aan te nemen die maken dat verweerder de begunstigingstermijn moet verlengen. Daartoe overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
17.1.
Het dwangsombesluit dateert van 7 oktober 2021 en op dat moment had voor verzoekers ook voorzienbaar kunnen en moeten zijn dat zich binnen de bij die last gestelde begunstigingstermijn een situatie zou kunnen voordoen met beperkingen voor hun bedrijf als gevolg van coronamaatregelen. Desondanks hebben verzoekers er destijds (zoals ter zitting is gebleken bewust) voor gekozen geen bezwaar te maken, kennelijk omdat zij ervan uitgingen dat zij binnen de gestelde termijn aan de last zouden kunnen voldoen, ondanks de coronacrisis die toen al enige tijd gaande was.
17.2.
Verzoekers hebben (slechts) één offerte overgelegd van de volgens hen te maken kosten. Verzoekers hebben kennelijk geen andere opties onderzocht om aan de last te voldoen, zoals andere, minder kostbare voorzieningen dan een vaste rioolaansluiting of zoals het staken van het gebruik (gedurende de termijn van de verzochte verlenging) dat leidt tot de lozingen. In dit verband is van belang, zoals ook ter zitting is gebleken, dat de boot voor ongeveer de helft al is aangesloten op de riolering en dat de last dus tot gevolg heeft dat “slechts” de helft van de boot niet meer zou kunnen worden gebruikt als het treffen van andere maatregelen (zoals aansluiting op de riolering van deze helft van de boot, al dan niet deels via de al bestaande rioolaansluiting) financieel niet mogelijk is. Uit het schuldenoverzicht blijkt weliswaar dat nu geen grote investeringen kunnen worden gedaan, maar daaruit blijkt niet dat het gebruik dat de lozingen op de Maas veroorzaakt (dus het gebruik van de helft van de boot), niet gestaakt kan worden totdat de investeringen wel kunnen worden bekostigd. Dat een en ander leidt tot financiële problemen en ertoe zou kunnen leiden dat boekingen worden geannuleerd, is een (ondernemers)risico dat voor rekening van verzoekers komt. De voorzieningenrechter is ook niet gebleken dat het gedurende een half jaar na het einde van de begunstigingstermijn slechts voor de helft gebruiken van de boot (als andere opties niet mogelijk zouden zijn) zodanig onevenredig is voor verzoekers, dat om die reden verweerder het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn niet heeft kunnen afwijzen. De omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft, ten laste van de overtreder, is geen grond voor het oordeel dat dit optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen, dat het bestuursorgaan daarvan om die reden behoorde af te zien. [2]
17.3.
De gestelde kosten, wat er ook zij van de noodzaak daarvan gelet op mogelijke andere manieren om aan de last te voldoen, hadden bovendien bij verzoekers ten tijde van het opleggen van de last onder dwangsom en de daaraan verbonden bezwarentermijn al bekend kunnen zijn. Het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn komt in dit verband, zeker zonder nadere onderbouwing dat sprake is van omstandigheden die verzoekers gedurende de bezwaartermijn tegen de last onder dwangsom niet hadden kunnen en hoeven kunnen voorzien, over als het (verkapt) alsnog ter discussie willen stellen van de onherroepelijke last onder dwangsom. Daarvoor zou alleen onder zeer bijzondere omstandigheden aanleiding kunnen zijn. In dit verband is ook relevant dat aan het handhavend optreden (algemene) belangen ten grondslag liggen die verweerder beoogt te behartigen, namelijk bescherming van de waterkwaliteit van de Maas, welke belangen zich niet zonder meer verdragen met een verlenging van de oorspronkelijke begunstigingstermijn van een half jaar. Tussen partijen is niet in geschil dat verzoekers de Waterwet en het Activiteitenbesluit Milieubeheer overtreden door ongereinigd afvalwater op de Maas te lozen en niet in geschil is dus dat verlenging van de begunstigingstermijn deze belangen schaadt.
18. Gelet op voorgaande ziet de voorzieningenrechter in de gestelde financiële onmogelijkheid geen aanleiding om bestreden besluit onrechtmatig te achten of anderszins op basis van een belangenafweging een voorlopige voorziening te treffen.
Verwachting dat na afloop van de begunstigingstermijn alsnog aan de last zal worden voldaan
19. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder in de door verzoekers gestelde verwachting dat de overtreding binnen een bepaalde termijn na afloop van de begunstigingstermijn alsnog zal worden beëindigd, niet ten onrechte geen reden gezien om een verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijn in te willigen. Ter zitting hebben verzoekers met boekingsgegevens laten zien dat er nu boekingen zijn voor het komende half jaar tot een bedrag van circa € 43.000 en verzoekers hebben gesteld dat dit bedrag (door verwachte boekingen) nog kan verdubbelen. Hierdoor verwachten verzoekers dat zij binnen een half jaar alsnog over voldoende financiële middelen zullen beschikken om de kosten te kunnen dragen voor het realiseren van een volledige aansluiting op de riolering. Daarnaast hebben verzoekers de verwachting geuit dat de ligplaats zal worden verkocht aan een derde-partij met een vervangend schip, waardoor de nieuwe eigenaar alsnog de overtreding zal beëindigen. De voorzieningenrechter oordeelt hierover als volgt.
19.1.
Dat binnen de gevraagde verlengde begunstigingstermijn de overtreding wel kan worden beëindigd, al dan niet vanwege de verwachte financiële middelen, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter worden gezien als een minimumvoorwaarde om de begunstigingstermijn te verlengen. Als dat niet aannemelijk zou zijn, zou er immers hoe dan ook geen aanleiding zijn voor een verlenging van de begunstigingstermijn van het onherroepelijke dwangsombesluit. Dit is echter onvoldoende om een onmogelijkheid voor verzoeker aan te nemen om aan de last onder dwangsom te voldoen of om bijzondere omstandigheden aan te nemen op basis waarvan wijziging van de begunstigingstermijn geboden is. De ter zitting overgelegde boekingsgegevens, die de stelling onderbouwen dat binnen een half jaar financiële middelen beschikbaar komen, kunnen verzoekers daarom niet baten, omdat daarmee slechts aannemelijk wordt gemaakt dat aan bovengenoemde minimumvoorwaarde wordt voldaan om de begunstigingstermijn te kunnen verlengen. Dat geldt ook voor de stelling dat de boot waarschijnlijk gebruikt zal gaan worden voor de opvang van vluchtelingen, voor zover met deze stelling eveneens beoogd is te onderbouwen dat financiële middelen beschikbaar zullen komen.
19.2.
Verder overweegt de voorzieningenrechter dat met de enkele verwachting van verzoekers dat de ligplaats zal worden verkocht aan een derde-partij – los van de vraag hoe dit geplaatst moet worden in relatie tot de stellingen over boekingen voor het komende half jaar en de opvang van vluchtelingen – niet aannemelijk is gemaakt dat op korte termijn alsnog aan de last zal worden voldaan. De door verzoekers gestelde verkoop is op geen enkele wijze onderbouwd en ook ter zitting is dit niet concreet gemaakt. Ter zitting hebben verzoekers enkel aangegeven dat er onderhandelingen over de ligplaats lopen, dat een nieuwe eigenaar met de gemeente in gesprek is en nieuw schip zou willen plaatsen. Dit is naar het oordeel van de voorzieningenrechter onvoldoende om aan te nemen dat 1) de overtreding niet binnen begunstigingstermijn kan worden beëindigd en 2) de overtreding wel binnen korte termijn na afloop begunstigingstermijn zal worden beëindigd waardoor het onevenredig zou kunnen zijn om strikt vast te houden aan de gestelde begunstigingstermijn.
Heeft verweerder in redelijkheid kunnen weigeren de begunstigingstermijn te verlengen?
20. De voorzieningenrechter is tot slot van oordeel dat verzoekers geen andere omstandigheden hebben aangevoerd die verweerder aanleiding hadden moeten geven om de begunstigingstermijn te verlengen. Ten aanzien van de door verzoekers geuite verwachting dat de boot voor opvang van Oekraïense vluchtelingen zal worden gebruikt, is de voorzieningenrechter namelijk van oordeel dat deze verwachting door verzoekers onvoldoende is onderbouwd of geconcretiseerd. Ter zitting is gebleken dat verweerder navraag heeft gedaan bij de gemeente en dat daaruit naar voren is gekomen dat er geen concrete afspraken zijn gemaakt. Ook is daaruit gebleken dat een eerder aanbod hierover door de gemeente niet is aanvaard. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter levert daarom ook dit geen bijzondere omstandigheid op, die maakt dat verweerder het verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn niet heeft mogen afwijzen.
Conclusie
21. Gelet op het voorgaande, komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat verweerder in redelijkheid heeft kunnen weigeren de begunstigingstermijn te verlengen.
22. Gelet op de datum van behandeling ter zitting en de datum van deze uitspraak ziet de voorzieningenrechter wel aanleiding om verzoekers enig respijt te gunnen ten aanzien van de begunstigingstermijn die afloopt op 6 april 2022, omdat de afwijzing van het verzoek anders zou betekenen dat verzoekers (die tot de datum van onderhavige uitspraak nog in afwachting zijn van de uitkomst van hun verzoek om voorlopige voorziening) vrijwel met onmiddellijke ingang dwangsommen zouden verbeuren. Enkel ter voorkoming daarvan, treft de voorzieningenrechter de voorlopige voorziening dat het verzoek om opschorting of verlenging van de begunstigingstermijn geacht moet worden te zijn toegewezen voor de periode vanaf 6 april 2022 (het oorspronkelijke einde van de begunstigingstermijn) tot vier weken na de datum van deze uitspraak. Daarbij neemt de voorzieningenrechter aan dat verondersteld mag worden dat deze korte verlenging de belangen die verweerder behartigt niet onevenredig zal schaden, gelet op het tijdsverloop dat al heeft plaatsgevonden sinds het waarschijnlijke begin van de overtredingen (volgens verzoekers in ieder geval ongeveer 15 jaar geleden) en het tijdsverloop sinds de controle van 11 maart 2021 waarbij de overtreding is geconstateerd, in combinatie met de relatief ruime begunstigingstermijn van zes maanden die verweerder heeft gesteld.
23. Het staat partijen uiteraard vrij om in die periode van vier weken in minnelijk overleg met elkaar te treden, waarbij verzoekers kunnen proberen alsnog aan hun bewijslast te voldoen om bijzondere omstandigheden aannemelijk te maken op basis waarvan verweerder bewogen zou kunnen worden de begunstigingstermijn alsnog, al dan niet voor een korte periode, te verlengen.
24. Voor het overige wordt het verzoek om voorlopige voorziening afgewezen. Voor een proceskostenveroordeling bestaat, gelet op hetgeen onder 22 is geconcludeerd, geen aanleiding.
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening in zoverre toe dat het verzoek om opschorting of verlenging van de begunstigingstermijn geacht moet worden te zijn toegewezen voor de periode vanaf 6 april 2022 tot vier weken na de datum van deze uitspraak;
- wijst het verzoek om voorlopige voorziening voor het overige af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. N.A.M. Bergmans, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op: 4 april 2022.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 4 april 2022e
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.