ECLI:NL:RBLIM:2021:357 - Rechtbank Limburg - Vernietiging omgevingsvergunning wegens motiveringsgebrek...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummer: AWB 20/1155

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 januari 2021 in de zaak tussen

[naam 1] en [naam 2] ,

[naam 3]en
[naam 4],

[naam 5]en
[naam 6],

[naam 7]en
[naam 8],

[naam 9]en
[naam 10],

(hierna gezamenlijk te noemen: eisers),

(gemachtigde: mr. J.H.D. Elings),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Venlo, verweerder

(gemachtigde: J.M.G. Vincken).

Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen:
Stichting Koraal(hierna: de vergunninghoudster)

(gemachtigden: M.E.T.N. Neilen en N.C.A. Seegers).

Procesverloop

Bij besluit van 8 november 2019 (hierna: het primaire besluit) heeft verweerder aan de vergunninghoudster een omgevingsvergunning verleend voor het veranderen van een kantoorgebouw aan de Oranjestraat 20 in Venlo (hierna: het kantoorgebouw) in zorgappartementen.

Bij besluit van 19 maart 2020 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De gronden van beroep zijn ingediend op 28 mei 2020 en aangevuld op 4 december 2020.

Verweerder heeft de op de zaak betrekking hebbende stukken verstrekt en een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 17 december 2020.

Van de zijde van eisers is [naam 3] verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. De vergunninghoudster heeft zich laten vertegenwoordigen door haar gemachtigden.

Overwegingen

Waar gaat deze zaak over?

1. Het gaat in deze zaak om de omgevingsvergunning die verweerder aan de vergunningshoudster heeft verleend om het kantoorgebouw deels te veranderen in zorgappartementen. Eisers wonen in de buurt van het kantoorgebouw en zijn het er niet mee eens dat verweerder deze omgevingsvergunning heeft verleend. Zij wijzen erop dat de vergunninghoudster had toegezegd hier eerst overleg met hen over te voeren en dat dit niet is gebeurd. Zij vrezen voor overlast en zijn van mening dat onvoldoende is gemotiveerd dat/waarom de gevraagde vergunning kan worden verleend. Deze uitspraak gaat over de vraag of verweerder de omgevingsvergunning heeft mogen verlenen.

Wat ging aan dit beroep vooraf?

2. De vergunninghoudster exploiteert aan de Oranjestraat in Venlo een aantal begeleidingslocaties voor jongeren, gezamenlijk aangeduid als “Gastenhof”. Gastenhof is gevestigd op de huisnummers Oranjestraat 20 (het kantoorgebouw), 22, 24, 26 en 28. In de gebouwen wordt behandeling, zorg en ondersteuning gegeven aan jongeren van 4 tot 21 jaar met een licht verstandelijke beperking, gecombineerd met complexe gedrags- of psychiatrische problemen. Ook wordt op de locatie opvang, begeleiding, behandeling en ambulante begeleiding van dak- en thuisloze jongeren in de leeftijd tot 26 jaar geboden. De locaties aan de Oranjestraat 22, 24, 26 en 28 bieden plaats voor ongeveer 36 bewoners.

2.1.

Op 5 september 2019 heeft de vergunninghoudster bij verweerder een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het kantoorgebouw. In de aanvraag is vermeld dat in de nieuwe situatie een deel van de begane grond van het pand als kantoorgebouw zal worden aangehouden en dat in het overige deel van het pand zes zorgappartementen worden gerealiseerd. De zes appartementen bestaan uit een of twee kamers zonder eigen voorzieningen. Alleen appartement 3 heeft een keukenblok.

2.2.

Het kantoorgebouw is gelegen binnen het bestemmingsplan Venlo-Oost, vastgesteld op 23 mei 2012 (hierna: het bestemmingsplan). Op de gronden waarop het kantoorgebouw is gelegen, rust de enkelbestemming “Wonen” en de dubbelbestemming “Wonen - Archeologie”.

3. Bij het primaire besluit heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat het (ver)bouwen van het kantoorgebouw een activiteit is als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo). Ook is het een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, te weten: het gebruiken van het pand in afwijking van het bestemmingsplan. In het pand zullen namelijk

zes personen gaan wonen. Dit is in strijd met artikel 19.1, aanhef en onder a, van het bestemmingsplan dat bepaalt dat ter plaatse kamerbewoning tot maximaal vier personen per pand is toegestaan. Verweerder heeft de afwijking van het bestemmingsplan vergund met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a en onder 2° in samenhang met artikel 4, aanhef en onder 9, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht. Volgens verweerder is het verbouwen van het kantoorgebouw niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening, omdat dit niet leidt tot een onevenredige aantasting van de kwaliteit van de woon- en leefomgeving ter plaatse.

4. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen het primaire besluit. Zij hebben hierin – kort samengevat – aangevoerd dat (in) de omgevingsvergunning:

in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel;

in strijd is met (artikel 2.3.3, eerste en tweede lid van) de Geconsolideerde versie Omgevingsverordening Limburg 2014;

in strijd is met (artikel 2.4.2 van) de Geconsolideerde versie Omgevingsvisie POL 2014;

niet (kenbaar) is getoetst aan de Regionale Structuurvisie Wonen Noord-Limburg;

niet (kenbaar) is getoetst aan de Woonvisie Venlo;

onzorgvuldig is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd op het punt dat de verleende omgevingsvergunning niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening;

wat betreft het milieuaspect “geluid” niet (kenbaar) is getoetst aan de VNG-publicatie “Bedrijven en Milieuzonering”;

niet (kenbaar) is getoetst of aan de parkeernormen wordt voldaan;

niet wordt verwezen naar het Paraplubestemmingsplan kamerbewoning dat ten tijde van het indienen van het bezwaar nog niet ter inzage was gelegd en waarin is opgenomen dat toestemming voor kamerbewoning wordt teruggebracht van vier naar twee onzelfstandige wooneenheden.

5. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het door eisers gemaakte bezwaar tegen het primaire besluit ongegrond verklaard. Verweerder heeft overwogen dat de bezwaren voortkomen uit het ongenoegen van de omwonenden dat zij zonder communicatie vanuit de vergunninghoudster geconfronteerd werden met de aangevraagde omgevingsvergunning. De omwonenden stellen in rechtsonzekerheid te verkeren, omdat niet uitgesloten kan worden dat het aantal bewoners van de Gastenhof zal worden uitgebreid én de zorgappartementen op een later moment door andere doelgroepen (bijvoorbeeld arbeidsmigranten of studenten) bewoond kunnen gaan worden. Volgens verweerder is daarvan geen sprake en wijst de aanvraag daar ook niet op. Om onduidelijkheid hierover te voorkomen, verbindt verweerder een voorschrift aan de vergunning, te weten:
“Het aantal bewoners van de Gastenhof, locatie Oranjestraat in Venlo, bedraagt maximaal 36 cliënten van het orthopedagogisch behandelcentrum, verdeeld over de groepswoningen en de zorgappartementen.”

6. Eisers zijn het niet eens met het bestreden besluit en hebben daartegen beroep ingesteld. Op hetgeen zij in dit verband hebben aangevoerd, wordt hierna inhoudelijk ingegaan.

Wat is het oordeel van de rechtbank?

Heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ten onrechte ongegrond verklaard?

7. Eisers betogen dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 7:11 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb). In het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit ten onrechte ongegrond verklaard. Verweerder heeft het primaire besluit immers gewijzigd door een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden dat rechtsgevolgen heeft. Daarnaast is het bestreden besluit volgens eisers in strijd met artikel 7:15 van Pro de Awb. Verweerder heeft eiser ten onrechte geen vergoeding toegekend voor de kosten die zij in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken.

8. Verweerder stelt daar tegenover dat hij door het verbinden van het voorschrift aan de omgevingsvergunning enkel de motivering van het besluit heeft aangepast. Om die reden heeft verweerder het bezwaar van eisers tegen het primaire besluit in het bestreden besluit terecht ongegrond verklaard.

9. De rechtbank overweegt als volgt.

Artikel 7:11, tweede lid, van de Awb bepaalt dat voor zover de heroverweging daartoe aanleiding geeft, het bestuursorgaan het bestreden besluit herroept en voor zover nodig in plaats daarvan een nieuw besluit neemt.

Artikel 7:15, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de kosten die de belanghebbende in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs heeft moeten maken, door het bestuursorgaan uitsluitend worden vergoed op verzoek van de belanghebbende voorzover het bestreden besluit wordt herroepen wegens aan het bestuursorgaan te wijten onrechtmatigheid.

9.1.

De rechtbank stelt vast dat bij het bestreden besluit een heroverweging heeft plaatsgevonden. Verweerder heeft onderkend dat uit het primaire besluit onvoldoende duidelijk blijkt dat het uitgangspunt is dat in de te realiseren (zorg)appartementen maximaal 36 cliënten van Gasthof worden gehuisvest om hen voor te bereiden op zelfstandig wonen. Verweerder heeft daarom als voorschrift aan de omgevingsvergunning verbonden dat: “
Het aantal bewoners van de Gastenhof, locatie Oranjestraat te Venlo, […] maximaal 36 cliënten [bedraagt] van het orthopedagogisch behandelcentrum, verdeeld over de groepswoningen en de zorgappartementen.”Zoals de Afdeling bestuursrecht van de Raad van State (hierna: de Afdeling) in de uitspraak van 27 april 2005 (ECLI:NL:RVS:2005:AT3749) heeft overwogen, vindt herroeping van een in bezwaar bestreden besluit plaats, indien een tegen dat besluit gemaakt ontvankelijk bezwaar na heroverweging leidt tot intrekking of wijziging van het besluit. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval de heroverweging in bezwaar heeft geleid tot een aanvulling van de motivering van het besluit, maar dat geen sprake is van een intrekking of wijziging van het besluit. Immers, de beslissing tot het verlenen van de omgevingsvergunning is bij de beslissing op bezwaar gehandhaafd. Om die reden is evenmin aanleiding voor een proceskostenveroordeling in bezwaar. De beroepsgrond kan dan ook niet slagen.

Is het bestreden besluit in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel?

10. Eisers betogen dat het bestreden besluit in strijd is met het rechtszekerheidsbeginsel en daarom moet worden vernietigd. In dit verband voeren zij aan dat door het verbinden van het voorschrift aan de omgevingsvergunning de eerdere onzekerheden niet (geheel) zijn weggenomen. Het voorschrift had volgens eisers zo geformuleerd moeten worden dat uitsluitend 36 bewoners in de onzelfstandige woonruimten gehuisvest mogen worden over de vijf panden van Gastenhof aan de Oranjestraat. Voorts mogen uitsluitend bewoners gehuisvest worden aan wie ter plaatse zorg wordt verleend door de vergunninghoudster. Andere vormen van bewoning of zorgen mogen niet worden toegestaan.

11. Verweerder stelt daar tegenover dat de omgevingsvergunning is verleend voor (zorg)appartementen die een relatie hebben met Gastenhof. Het kantoorgebouw van Gastenhof wordt immers geschikt gemaakt voor kamerbewoning. In die kamer komen enkel cliënten van Gastenhof te wonen en het totale aantal cliënten mag niet toenemen. Het gebruik als kamerbewoning door studenten en/of arbeidsmigranten is op grond van de verleende omgevingsvergunning uitgesloten, aldus verweerder.

12. De rechtbank overweegt als volgt. Het rechtszekerheidsbeginsel is één van de beginselen van algemeen behoorlijk bestuur dat inhoudt dat de burger erop mag vertrouwen dan wel de zekerheid heeft dat zijn rechten worden geëerbiedigd. Naar het oordeel van de rechtbank is de omgevingsvergunning niet in strijd met het rechtszekerheidsbeginsel. Daaraan is immers het voorschrift verbonden dat inhoudt dat de zorgappartementen uitsluitend gebruikt mogen worden door cliënten van Gastenhof en dat het totale aantal cliënten van Gastenhof niet mag toenemen. De stelling van eisers dat niet uitgesloten kan worden dat de zorgappartementen (in de toekomst) gebruikt gaan worden door andere doelgroepen (bijvoorbeeld arbeidsmigranten of studenten) en/of dat het aantal bewoners van Gastenhof wordt uitgebreid, is een onzekere toekomstige gebeurtenis. De omgevingsvergunning die thans is verleend, ziet daar niet op.

Is verweerder in het bestreden besluit op alle bezwaargronden ingegaan?

13. Eisers betogen dat verweerder in het bestreden besluit niet op alle bezwaargronden is ingegaan. Het bestreden besluit is daarom in strijd met artikel 7:11 van Pro de Awb en verweerder heeft in strijd met het motiveringsbeginsel gehandeld als neergelegd in de artikelen 3:46 en 3:47 van de Awb. Dit betekent volgens eisers dat het bestreden besluit moet worden vernietigd.

14. Verweerder heeft ter zitting naar voren gebracht dat hij er vanuit ging dat de bezwaren van eisers voornamelijk voortkomen uit de veronderstelling dat het aantal bewoners van de Gastenhof zal worden uitgebreid en de zorgappartementen (in de toekomst) ook door andere doelgroepen dan cliënten van de Koraalgroep zouden kunnen worden gebruikt. Verweerder verkeerde in de veronderstelling dat hij de bezwaren van eisers (grotendeels) had weggenomen door een voorschrift aan de omgevingsvergunning te verbinden. Om die reden is verweerder niet ingegaan op de overige bezwaren.

15. De rechtbank overweegt dat verweerder in het bestreden besluit enkel is ingegaan op de bezwaargrond van eisers, die hierboven onder punt 4., onder a. is vermeld. Op de overige bezwaargronden (vermeld onder punt 4., onder b. tot en met i.) is verweerder niet ingegaan. Naar het oordeel van de rechtbank bevat het bestreden besluit daarom een motiveringsgebrek.

16. De volgende vraag die de rechtbank moet beantwoorden, is of dit motiveringsgebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb gepasseerd mag worden. Hiertoe overweegt de rechtbank als volgt.

17. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) is volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 6:22 van Pro de Awb (Kamerstukken II 2009/10, 32 450, nr. 3, blz. 14) niet de aard van het geschonden voorschrift beslissend voor de beantwoording van de vraag of een gebrek in een besluit kan worden gepasseerd, maar uitsluitend het antwoord op de vraag of door de schending iemand is benadeeld. Toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb is mogelijk indien aannemelijk is dat de belanghebbende door het gebrek in het bestreden besluit niet is benadeeld. Een gebrek dat herstel behoeft, leent zich in beginsel niet voor toepassing van deze bepaling. In gevallen waarin van het bestuursorgaan een bepaalde actie is vereist om het gebrek weg te nemen, kan er immers niet zonder meer van worden uitgegaan dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld. Alleen indien evident is dat belanghebbenden door het gebrek niet zijn benadeeld, kan bij het bestaan van een dergelijk gebrek toepassing worden gegeven aan artikel 6:22 van Pro de Awb (zie de uitspraken van de Afdeling van 27 maart 2019, ECLI:NL:RVS:2019:921 en 29 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1159).

18. De rechtbank is van oordeel dat het geconstateerde gebrek in dit geval niet met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb kan worden gepasseerd. In het bestreden besluit is in het geheel niet ingegaan op de onder 4., onder b. tot en met i., opgesomde bezwaargronden. Dat verweerder dacht dat hij met het toevoegen van een voorschrift aan de vergunning aan alle bezwaren tegemoet was gekomen, maakt dit niet anders. Bovendien zien de (resterende) bezwaargronden op andere punten. Daarmee is niet evident dat eisers niet zijn benadeeld door het motiveringsgebrek. Dit gebrek dient derhalve in een nader te nemen besluit te worden hersteld, waarin verweerder op deze bezwaargronden van eisers moet ingaan.

Wat is de conclusie?

19. Gelet op het vorenstaande, is het bestreden besluit in strijd met de artikel 3:2 en Pro 3:46 van de Awb en dient dit te worden vernietigd. Het beroep is derhalve gegrond.

20. De rechtbank acht het vanwege de aard van het geconstateerde gebrek niet opportuun de overige beroepsgronden te bespreken. De rechtbank ziet hierin bovendien aanleiding niet zelf in de zaak te voorzien, maar verweerder te gelasten een nieuw besluit op bezwaar te nemen, met inachtneming van deze uitspraak. Dit houdt concreet in dat verweerder in het te nemen besluit op bezwaar moet ingaan op alle (overige) bezwaargronden die onder 4., onder b. tot en met i., staan opgesomd.

21. Omdat de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit gegrond verklaart, dient verweerder het door eisers betaalde griffierecht te vergoeden.

22. De rechtbank ziet aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Deze kosten zijn op voet van het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht vastgesteld op € 1.068,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en

1. punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 534,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 178,- aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers tot een bedrag van € 1.068,-.

Deze uitspraak is gedaan door mr. J.M.E. Kessels, rechter, in aanwezigheid van

mr. J.W.J. Reuvers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op

15 januari 2021.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op: 15 januari 2021

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.