ECLI:NL:RBLIM:2020:9100

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB 19/2715

uitspraak van de enkelvoudige kamer van 20 november 2020 in de zaak tussen

[eiser] , te [woonplaats] , eiser

(gemachtigde: mr. O. Smits),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder.

Procesverloop

Op 14 augustus 2017 heeft verweerder een aanvraag om een omgevingsvergunning ingediend voor de activiteit bouwen, ten behoeve van het verbouwen van twee panden aan de [adres 1] en [adres 2] te [plaats] tot zes appartementen en het aldaar aanleggen van een in- en uitrit (uitweg).

Bij besluit van 13 juni 2018 (primaire besluit) heeft verweerder de omgevingsvergunning geweigerd.

Bij brief van 18 juni 2018 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning op de aanvraag.

De rechtbank heeft op 29 mei 2019 uitspraak gedaan op het beroep en hetgeen eiser in dit beroep tegen het besluit van 13 juni 2018 heeft aangevoerd aan verweerder doorgezonden ter behandeling als bezwaarschrift.

Bij besluit van 23 augustus 2019 (bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser primair niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft het bezwaar subsidiair ongegrond geacht en het primaire besluit gehandhaafd.

Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft verweer gevoerd.

Eiser heeft repliek ingediend en verweerder heeft dupliek ingediend.

Partijen hebben desgevraagd verklaard geen gebruik te willen maken van hun recht ter zitting te worden gehoord. De rechtbank heeft het onderzoek in de zaak op 8 september 2020 gesloten.

Overwegingen

Feiten en omstandigheden

1. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden.

1.1.

Verweerder heeft naar aanleiding van de door eiser ingediende aanvraag een onderzoek als bedoeld in artikel 3 van de Wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (Wet bibob) uitgevoerd.

1.2.

Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen omdat er, gelet op een advies van het Landelijk Bureau Bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur (LBB), een ernstig gevaar bestaat dat de aangevraagde vergunning mede zal worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder a, van de Wet bibob, en om strafbare feiten te plegen, als bedoeld in artikel 3, eerste lid, onder b, van de Wet bibob.

1.3.

Bij brief van 18 juni 2018 heeft eiser beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning op de aanvraag (beroep behandeld onder zaaknummer AWB 18/1397). De rechtbank heeft eiser bij brief van 11 juli 2018 medegedeeld dat het beroep van rechtswege ook was gericht tegen het primaire besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hadden, en dat de rechtbank hierover nog een definitieve beslissing zou nemen.

1.4.

De rechtbank heeft op 29 mei 2019 (ECLI:NL:RBLIM:2019:4965) uitspraak gedaan op het beroep tegen het niet bekend maken van een van rechtswege verleende omgevingsvergunning en daarbij geoordeeld dat het primaire besluit niet in het beroep kon worden meegenomen. De rechtbank heeft tevens bepaald dat hetgeen eiser tegen het primaire besluit had aangevoerd ter behandeling als bezwaarschrift aan verweerder diende te worden doorgezonden.

1.5.

Bij het bestreden besluit heeft verweerder beslist op het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit. Verweerder heeft primair het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Subsidiair heeft verweerder het bezwaar ongegrond geacht en het besluit tot weigering van de omgevingsvergunning gehandhaafd.

1.6.

Eiser kan zich met hetgeen verweerder primair en subsidiair op het bezwaar heeft beslist niet verenigen.

De ontvankelijkheid van het bezwaar

2. Volgens eiser moet het beroepschrift dat op 18 juni 2018 is ingediend tevens als bezwaarschrift tegen het primaire besluit worden aangemerkt. Het bezwaar tegen het primaire besluit is daarom tijdig ingediend. Als dit niet zo was, dan had verweerder, nu uit het beroepschrift bleek dat eiser het niet eens was met het primaire besluit, hem in de gelegenheid moeten stellen een bezwaarschrift in te dienen dat aan de eisen van artikel 6:5, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voldoet, maar dat is niet gebeurd. Voor het geval het beroepschrift niet tevens als bezwaarschrift kan worden aangemerkt, voert eiser aan dat sprake is van een verschoonbare termijnoverschrijding. Door de brief van de rechtbank van 11 juli 2018 is bij eiser namelijk het vertrouwen gewekt dat het primaire besluit in het beroep zou worden meegenomen en hij geen afzonderlijk bezwaar hoefde te maken. De rechtbank heeft eiser gelegenheid gegeven nadere gronden in te dienen en eiser heeft hier bij brief van 15 oktober 2018 gebruik van gemaakt.

3. Verweerder stelt zich op het standpunt dat het beroepschrift van 18 juni 2018 niet is gericht tegen het primaire besluit maar tegen het niet tijdig bekend maken van een omgevingsvergunning van rechtswege. Pas met de brief van 15 oktober 2018, dus na afloop van de bezwaartermijn, heeft eiser kenbaar gemaakt dat hij het niet eens was met het primaire besluit. De termijnoverschrijding acht verweerder niet verschoonbaar omdat eiser het risico heeft genomen dat de rechtbank terug zou komen van haar aanvankelijke beslissing om het primaire besluit in het beroep mee te menen, hetgeen ook is gebeurd. Nu eiser over een professionele gemachtigde beschikte, dient dit risico voor zijn rekening te komen.

4. De rechtbank overweegt als volgt.

4.1.

Verweerder heeft het primaire besluit genomen op 13 juni 2018 en op dezelfde dag op de juiste wijze bekend gemaakt. Onder het primaire besluit is de bezwarenclausule op de juiste wijze opgenomen en ook uit de Awb volgt dat tegen dit besluit bezwaar openstaat. De rechtbank stelt vast dat eiser heeft nagelaten binnen de bezwaartermijn, zes weken na bekendmaking van het primaire besluit, bij verweerder een bezwaarschrift in te dienen. Eiser heeft ook na afloop van de bezwaartermijn geen bezwaarschrift ingediend bij verweerder. Wel heeft eiser op 18 juni 2018, binnen de bezwaartermijn, beroep ingesteld tegen het niet tijdig bekend maken van de positieve beschikking op zijn aanvraag om omgevingsvergunning, waarvan eiser stelde dat daarvan van rechtswege sprake was. Bij dat beroepschrift was ook de ontwerp-beschikking tot weigering van de omgevingsvergunning gevoegd. De rechtbank neemt aan dat het primaire besluit en dit beroepschrift elkaar in zoverre gekruist hebben (dat wil zeggen dat de gemachtigde van eiser het primaire besluit pas na verzending van zijn beroepschrift heeft ontvangen).

4.2.

Op 11 juli 2018 heeft de griffier van de rechtbank aan eiser een brief gestuurd met daarin de volgende tekst:

“
Verweerder heeft een nieuw besluit genomen op 13 juni 2018. Het beroep is van rechtswege ook gericht tegen dit nieuwe besluit van verweerder van 13 juni 2018, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben. De rechter die het beroep behandelt zal hierover op de zitting of in de uitspraak een definitieve beslissing nemen. Ik stel u in de gelegenheid om aanvullende gronden in te dienen. De procedure tegen beide besluiten wordt voortgezet onder het hiervoor genoemde zaaknummer.”

Aan verweerder heeft de rechtbank op dezelfde datum een brief gestuurd met de volgende tekst:

“
Het beroep wordt voorlopig beschouwd als ook gericht tegen uw nieuwe besluit van 13 juni 2018. De rechter die het beroep behandelt zal hierover op de zitting of in de uitspraak een definitieve beslissing nemen. De procedure tegen beide besluiten wordt voortgezet onder het hiervoor genoemde zaaknummer.”

Eiser heeft vervolgens, na verleend uitstel door de rechtbank, op 15 oktober 2018 aanvullende gronden ingediend die betrekking hebben op het primaire besluit.

4.3.

In de uitspraak van deze rechtbank van 29 mei 2019, over het beroep tegen het niet tijdig bekend maken van een beschikking van rechtswege, heeft de rechtbank het volgende overwogen en besloten:

“
11. De rechtbank heeft bij brief van 11 juli 2018 aan partijen medegedeeld dat het beroep voorlopig wordt beschouwd als tevens gericht tegen het besluit van 13 juni 2018 en dat de rechter die het beroep behandelt hierover nog een definitieve beslissing zal nemen. De rechtbank beslist thans hierover het volgende.

12. Eiser heeft aangevoerd dat in dit beroep door de rechtbank tevens een oordeel zou moeten worden gegeven over het besluit van 13 juni 2018. Eiser heeft in dit verband verwezen naar artikel 6:20 van de Awb. Op grond van het derde lid van dat artikel dient, indien beroep is ingesteld tegen het niet tijdig nemen van een besluit, het alsnog genomen (reëel) besluit in beginsel in dat beroep te worden meegenomen. Deze situatie doet zich naar het oordeel van de rechtbank reeds hierom niet voor omdat in dit geval het reële besluit de bekendmaking van een van rechtswege verleende vergunning zou zijn, maar het besluit van 13 juni 2018 niet de bekendmaking van een van rechtswege verleende vergunning behelst. Dat besluit kan daarom niet op grond van artikel 6:20 van de Awb in dit beroep worden meegenomen. Bovendien heeft verweerder te kennen gegeven van mening te zijn dat de rechtmatigheid van het besluit van 13 juni 2018 nog in een bezwaarprocedure beoordeeld moet worden. Gelet hierop kan het besluit van 13 juni 2018 ook niet langs de weg van een rechtstreeks beroep als bedoeld in artikel 7.1a van de Awb in dit beroep worden meegenomen. De rechtbank ziet wel aanleiding om hetgeen eiser in dit beroep tegen het besluit van 13 juni 2018 heeft aangevoerd met toepassing van artikel 6:15, tweede lid, van de Awb ter behandeling als bezwaarschrift door te zenden aan verweerder.”

De rechtbank heeft vervolgens het beroepschrift en het aanvullende beroepschrift doorgezonden aan verweerder ter behandeling als bezwaarschrift.

4.4.

De rechtbank staat voor beantwoording van de vraag of eiser tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit en zo nee, of de termijnoverschrijding verschoonbaar is. Niet in geschil is dat de aanvullende beroepsgronden van 15 oktober 2018 kunnen worden aangemerkt als bezwaar tegen het primaire besluit. Evenmin in geschil is dat de aanvullende gronden buiten de bezwaartermijn zijn ingediend.

4.5.

De rechtbank stelt vast dat het beroepschrift van 18 juni 2018 geen gronden bevat tegen het besluit 13 juni 2018 en ook niet is gericht tegen dat besluit. Uit dit beroepschrift blijkt dat eiser uitgaat van een positieve beschikking op zijn aanvraag, waaruit volgt dat eiser het niet eens is met een besluit waarin zijn aanvraag wordt geweigerd. Dat oordeel wordt versterkt door het feit dat eiser de ontwerp-beschikking tot weigering van zijn aanvraag bij dit beroepschrift heeft gevoegd. Dat is echter onvoldoende om het beroepschrift (impliciet) te beschouwen als bezwaarschrift gericht tegen het primaire besluit. Het beroepschrift is immers, blijkens de bewoordingen daarvan, enkel gericht tegen het niet tijdig bekend maken van een gestelde omgevingsvergunning van rechtswege. De rechtbank ziet geen aanknopingspunten voor het oordeel dat een beroepschrift tegen het niet bekendmaken van een gesteld fictief positief besluit op een aanvraag eveneens moet worden aangemerkt als bezwaarschrift tegen een negatief besluit op diezelfde aanvraag. Zoals de rechtbank reeds expliciet heeft geoordeeld in de uitspraak van 29 mei 2019 is ook geen sprake van de situatie als bedoeld in artikel 6:20 van de Awb, evenmin als, zoals impliciet uit deze uitspraak moet worden afgeleid, van de situatie als bedoeld in artikel 6:19 van de Awb.

4.6.

Het voorgaande betekent dat het beroepschrift niet (tevens) als bezwaarschrift tegen het primaire besluit kan worden aangemerkt. Anders dan eiser meent, is daarom geen sprake van een bezwaarschrift waaraan het gebrek kleeft dat het geen gronden bevat (artikel 6:5, eerste lid, onder d, van de Awb) en waarbij de indiener de gelegenheid had moeten worden geboden dit gebrek te herstellen. Om van een bezwaarschrift zonder gronden te kunnen spreken, zal immers wel duidelijk moeten zijn dat het een bezwaarschrift of stuk betreft dat zich richt tegen, in dit geval, het primaire besluit. Dat is hier niet het geval omdat, zoals hiervoor overwogen, het stuk enkel (in de vorm van een beroepschrift) is gericht tegen het niet bekendmaken van een gesteld positief besluit op de aanvraag.

Het feit dat de rechtbank met het aanvullend beroepschrift ook het initiële beroepschrift heeft doorgestuurd aan verweerder maakt het voorgaande niet anders. Dit zegt immers niets over de ontvankelijkheid daarvan als bezwaarschrift. Primair dient verweerder zich daarover een oordeel te vormen en pas daarna, als tegen dat oordeel beroep wordt ingediend, kan de rechtbank dit oordeel toetsen. Artikel 6:15, eerste lid, van de Awb laat niet de ruimte om een bezwaarschrift eerst op ontvankelijkheid te toetsen alvorens dit wordt doorgezonden.

4.7.

De rechtbank concludeert op basis van het voorgaande dat eiser niet tijdig bezwaar heeft gemaakt tegen het primaire besluit. Het eerste geschrift dat zich richt tegen het primaire besluit is het (ter behandeling als bezwaarschrift aan verweerder doorgezonden) aanvullend beroep van 15 oktober 2018. Dit stuk is ruim na afloop van de bezwarentermijn bij de rechtbank ingediend (artikel 6:15, derde lid, van de Awb) en dus te laat.

4.8.

Over de vraag of niet-ontvankelijkverklaring achterwege moet blijven omdat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat eiser in verzuim is geweest, overweegt de rechtbank het volgende.

4.9.

In de brief van de griffie van rechtbank van 11 juli 2018, welke datum is gelegen binnen de bezwarentermijn van het primaire besluit en door eiser ook binnen de bezwaartermijn is ontvangen, is aan eiser medegedeeld dat het beroep
van rechtswegeook
isgericht tegen het primaire besluit. Anders dan in de brief aan verweerder is niet aangegeven dat het beroep
voorlopig wordt beschouwdook te zijn gericht tegen het primaire besluit. Hoewel vervolgens wordt aangegeven dat de rechter hierover een definitieve beslissing zal nemen, constateert de rechtbank dat de brief door de daarin gebruikte bewoordingen, bij eiser de indruk heeft kunnen wekken dat de griffie mededeling doet van een vaststaande of vastgestelde situatie, namelijk een situatie die van rechtswege zo is. Daarbij kan onduidelijkheid bestaan over de vraag waarover de rechter een definitieve beslissing zal nemen, omdat dit ook (enkel) kan zien op de verwoorde uitzondering over het belang van partijen. De rechtbank oordeelt dat eiser in redelijkerwijs heeft mogen concluderen dat hij een belang heeft bij het primaire besluit en het (gestelde van rechtswege) daartegen gericht zijn van het beroep. Gezien de inhoud van de brief aan eiser en de gelegenheid die daarbij is gegeven om nadere gronden in te dienen, welke eiser vervolgens binnen de in een latere brief gestelde en daarna nog uitgestelde termijn heeft ingediend, kan eiser naar het oordeel van de rechtbank voorts niet verweten worden dat hij pas op 15 oktober 2018 inhoudelijke gronden tegen het primaire besluit naar voren heeft gebracht. Eiser mag in dit verband uitgaan van de aanvullende termijn die hij van de rechtbank heeft gekregen.

4.10.

Het voorgaande betekent dat redelijkerwijs niet kan worden geoordeeld dat eiser in verzuim is geweest door, in vertrouwen op de mededeling van de griffie van de rechtbank dat zijn beroep van rechtswege tevens is gericht tegen het primaire besluit, geen bezwaarschrift in te dienen tegen dat besluit. De brief met later ingediende gronden dient in dit verband als een verschoonbaar te laat ingediend bezwaarschrift te worden aangemerkt.

4.11.

De conclusie is dat verweerder het bezwaar ten onrechte niet-ontvankelijk heeft geacht. Het beroep is reeds daarom gegrond.

Primair en subsidiair standpunt in het bestreden besluit

5. De rechtbank stelt vast dat verweerder in het bestreden besluit het volgende heeft aangegeven onder het kopje ‘Besluit’:

“
Wij hebben besloten uw bezwaar primair niet-ontvankelijk te verklaren omdat u niet tijdig bezwaar heeft gemaakt. Subsidiair achten wij uw bezwaar ongegrond (…).”

Het bestreden besluit lijkt aldus zowel een niet-ontvankelijkverklaring als een ongegrondverklaring te behelzen, waarbij de keuze van het bestuursorgaan primair op het niet inhoudelijk behandelen van het bezwaar is gevallen, gevolgd door een inhoudelijke behandeling van het bezwaar. Hoewel het bestreden besluit feitelijk dus een inhoudelijk standpunt over het bezwaar bevat en een ongegrondverklaring op basis van dat inhoudelijke standpunt, gaat de rechtbank gezien de formulering van het dictum van het besluit, ervan uit dat de inhoudelijke overwegingen ten overvloede dienen.

6. Het voorgaande betekent dat het bestreden besluit geacht moet worden de niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar in te houden en dus gelet op de onder 4.11 getrokken conclusie voor vernietiging in aanmerking komt. Dat betekent dat verweerder een nieuw besluit zal moeten nemen.

7. Vanuit oogpunt van finale geschilbeslechting gaat de rechtbank hierna in op de overige beroepsgronden en op hetgeen verweerder in het bestreden besluit (subsidiair) als inhoudelijk standpunt heeft ingenomen en hetgeen in verweer, repliek en dupliek is gesteld. De rechtbank kan niet zelf in de zaak voorzien omdat verweerder, mede op basis van de navolgende overwegingen, een inhoudelijk besluit zal moeten nemen. Evenmin kan er aanleiding zijn voor het in stand laten van de rechtsgevolgen van het bestreden besluit, nu dit de niet-ontvankelijkheid van het bezwaar behelst en deze niet-ontvankelijkheid rechtens onjuist is.

Consequenties van het pas na afloop van de beroepstermijn indienen van beroepsgronden tegen een van beide besluitonderdelen.

8. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de weigering van de omgevings-vergunning voor het realiseren van de uitweg onherroepelijk vaststaat omdat eiser geen beroep heeft ingesteld tegen het onderdeel van het bestreden besluit over het weigeren van een vergunning voor het realiseren van een uitweg, nu dat besluitonderdeel niet is bestreden. Door daar niet tijdig beroep tegen in te stellen staat de weigering van de gehele omgevingsvergunning, ook wat betreft de activiteit bouwen, rechtens vast. Eiser heeft immers één aanvraag om omgevingsvergunning ingediend en heeft niet op grond van artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) verzocht om de omgevingsvergunning in twee fasen te verlenen. Verweerder heeft voor dit standpunt verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 23 mei 2028 (ECLI:NL:RVS:2018:1672).

9. De rechtbank overweegt als volgt.

9.1.

Het standpunt van verweerder impliceert dat een splitsing wordt aangebracht tussen de verschillende activiteiten waarop de weigering ziet c.q. de verschillende besluitonderdelen van de weigering. Verweerder stelt zich immers op het standpunt dat (binnen de beroepstermijn) enkel beroep is ingesteld tegen een van beide besluitonderdelen en dat het andere besluitonderdeel daardoor onherroepelijk is geworden. Dat leidt volgens verweerder, dan weer vanuit de redenering dat sprake is van één ondeelbaar besluit, tot de conclusie dat het besluit in zijn geheel onherroepelijk is geworden. De rechtbank kan dit standpunt zoals geformuleerd door verweerder niet volgen. Tegen een omgevingsvergunning en ook tegen de weigering daarvan staat beroep open. Niet vereist is dat, om het in rechte vaststaan van een besluit te voorkomen, tegen elk besluitonderdeel separaat beroep wordt ingesteld. Een (ondeelbare) omgevingsvergunning kan niet in delen onherroepelijk worden. De uitspraak waarnaar verweerder verwijst geeft juist aan dat wanneer één aanvraag om een omgevingsvergunning is gedaan voor verschillende activiteiten, de vergunning uitsluitend in zijn geheel kan worden verleend of geweigerd. Dat impliceert naar het oordeel van de rechtbank dat wanneer beroep wordt ingediend tegen de weigering van een omgevingsvergunning, dat beroep – zolang daarop geen uitspraak is gedaan – voorkomt dat de weigering (als geheel, dus voor alle besluitonderdelen) onherroepelijk wordt, ongeacht de inhoud van dat beroepschrift c.q. de vraag tegen welke besluitonderdelen de beroepsgronden zich richten. Dat de binnen de beroepstermijn ingediende gronden slechts zien op een van beide aangevraagde activiteiten – wat daar overigens ook van zij; de rechtbank gaat daar hierna nader op in – betekent dus niet dat een deel van de weigering en daarmee de gehele weigering onherroepelijk is geworden.

9.2.

De rechtbank kan het standpunt van verweerder wel volgen voor zover daarmee bedoeld wordt dat wanneer de conclusie moet worden getrokken dat de omgevingsvergunning wat betreft de activiteit ‘uitwegen’ terecht is geweigerd, heeft te gelden dat de omgevingsvergunning in zijn geheel, voor alle aangevraagde activiteiten, terecht is geweigerd, nu de omgevingsvergunning en dus ook de weigering daarvan immers niet kunnen worden gesplitst en de gevraagde omgevingsvergunning uitsluitend in zijn geheel kan worden verleend of geweigerd.

De conclusie dat de omgevingsvergunning wat betreft de activiteit ‘uitwegen’ terecht is geweigerd, kan echter naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer volgen uit het feit of het standpunt dat pas bij repliek (en dus niet binnen de beroepstermijn en de gegeven termijn voor het aanvullen van de beroepsgronden) gronden zijn ingediend specifiek tegen dat besluitonderdeel. Daartoe overweegt de rechtbank ten eerste het volgende. Verweerder heeft in het bestreden besluit de weigering voor de omgevingsvergunning wat betreft de uitweg primair gebaseerd op het standpunt dat de omgevingsvergunning voor de activiteit ‘bouwen’ terecht is geweigerd en dat dit met zich meebrengt dat de omgevingsvergunning in zijn geheel, dus ook wat betreft het realiseren van een uitweg, moet worden geweigerd. Door zijn beroepsgronden tegen de weigering wat betreft het bouwen, bestrijdt eiser impliciet ook dit standpunt. De inhoudelijke overwegingen over de uitwegvergunning in het bestreden

besluit heeft verweerder gepresenteerd (slechts) als overwegingen ten overvloede. Daarnaast overweegt de rechtbank dat de Afdeling in de uitspraak van 3 juni 2015 (ECLI:NL:RVS:2015:1722) heeft overwogen dat gelet op het belang van een efficiënte geschilbeslechting, alsmede de rechtszekerheid van de andere belanghebbenden, in het licht van de goede procesorde in een procedure tegen besluiten waarbij veel uiteenlopende belangen zijn betrokken, zoals een bestemmingsplan of andere besluiten op het gebied van het omgevingsrecht, niet kan worden aanvaard dat de omvang van het geschil na afloop van de beroepstermijn of de gegeven termijn voor het aanvullen van de gronden wordt uitgebreid door het aanvechten van een nieuw besluitonderdeel. De Afdeling heeft hierbij onder meer gewezen op de omvang en complexiteit van het geschil in dergelijke zaken, de doelmatige voortgang van het rechterlijk onderzoek en het feit dat bij dergelijke zaken vaak veel belanghebbenden zijn betrokken. De Afdeling heeft dit standpunt herhaald in de uitspraak van 8 augustus 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:2656). De rechtbank is van oordeel dat onderhavige weigering geen besluit is waarbij veel uiteenlopende belangen en veel belanghebbenden zijn betrokken en dat geen sprake is van een dusdanig complex geschil dat de gronden tegen het besluitonderdeel over het uitwegen daarbij vanuit oogpunt van goede procesorde niet meer kunnen worden betrokken. De rechtbank ziet niet in dat de rechtszekerheid of de belangen van eventuele andere belanghebbenden hierdoor in dit geval worden geschaad. De rechtbank oordeelt dat er ook anderszins in dit geval geen redenen zijn om aan te nemen dat de goede procesorde zich verzet tegen het pas bij repliek inbrengen van inhoudelijke gronden over de activiteit ‘uitwegen’, te meer omdat verweerder daarop bij dupliek heeft kunnen reageren.

9.3.

Gelet op het voorgaande gaat de rechtbank hierna, mede vanuit oogpunt van finale geschilbeslechting, in op zowel de gronden tegen de weigering voor zover deze ziet op de activiteit ‘bouwen’ als de in repliek ingebrachte gronden tegen de weigering voor zover deze ziet op de activiteit ‘uitwegen’. Omdat deze overwegingen leidend zijn voor het nog door verweerder te nemen besluit, gaat de rechtbank hierbij uit van een ex nunc-toets.

De activiteit bouwen

10. Over weigering van de omgevingsvergunning wat betreft de activiteit ‘bouwen’ overweegt de rechtbank het volgende.

10.1.

De rechtbank gaat uit van het volgende juridische kader.

10.1.1.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

Ingevolge artikel 2:20, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, kan het bevoegd gezag, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, de omgevingsvergunning in andere gevallen dan bedoeld in artikel 2.10, slechts weigeren in het geval en onder de voorwaarden bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob, met dien verstande dat voor de toepassing van artikel 3 van die wet, voor zover het deze wet betreft, onder betrokkene mede wordt verstaan degene die op grond van feiten en omstandigheden redelijkerwijs met de aanvrager van de omgevingsvergunning gelijk kan worden gesteld.

Ingevolge artikel 2:20, tweede lid, van de Wabo, kan voordat toepassing wordt gegeven aan het eerste lid, het LBB om een advies als bedoeld in artikel 9 van de Wet bibob worden gevraagd.

10.1.2.

Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Wet bibob kunnen bestuursorganen, voor zover zij bij of krachtens de wet daartoe de bevoegdheid hebben gekregen, weigeren een aangevraagde beschikking te geven dan wel een gegeven beschikking intrekken, indien ernstig gevaar bestaat dat de beschikking mede zal worden gebruikt om:

uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten, (a-grond) of

strafbare feiten te plegen (b-grond).

Ingevolge het derde lid wordt, voorzover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, aanhef en onderdeel b, betreft, de mate van het gevaar vastgesteld op basis van:

a. feiten en omstandigheden die erop wijzen of redelijkerwijs doen vermoeden dat de betrokkene in relatie staat tot strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met activiteiten waarvoor de beschikking wordt aangevraagd dan wel is gegeven

b. ingeval van vermoeden de ernst daarvan

c. de aard van de relatie en

d. het aantal van de gepleegde strafbare feiten.

Ingevolge het vierde lid staat de betrokkene in relatie tot strafbare feiten als bedoeld in het tweede en derde lid, indien:

hij deze strafbare feiten zelf heeft begaan,

hij direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over of vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan een rechtspersoon in de zin van artikel 51 van het Wetboek van Strafrecht die deze strafbare feiten heeft begaan, of

een ander deze strafbare feiten heeft gepleegd en deze persoon direct of indirect leiding geeft dan wel heeft gegeven aan, zeggenschap heeft dan wel heeft gehad over, vermogen verschaft dan wel heeft verschaft aan betrokkene, of in een zakelijk samenwerkingsverband tot hem staat of heeft gestaan.

Ingevolge het vijfde lid vindt de weigering dan wel intrekking, bedoeld in het eerste lid, slechts plaats, indien deze evenredig is met:

de mate van het gevaar en

voor zover het ernstig gevaar als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b, betreft, de ernst van de strafbare feiten.

10.2.

Aan de weigering van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen heeft verweerder een advies van het LBB van 20 april 2018 ten grondslag gelegd. Op grond van dat advies heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat ernstig gevaar bestond dat de omgevingsvergunning mede zou worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten (de a-grond) dan wel om strafbare feiten te plegen (de b-grond).

10.3.

Verweerder heeft in het bestreden besluit aangenomen dat de omgevingsvergunning mede zou kunnen worden gebruikt om uit gepleegde strafbare feiten verkregen of te verkrijgen, op geld waardeerbare voordelen te benutten en de weigering mede gebaseerd op de a-grond. In zijn verweerschrift heeft verweerder medegedeeld dat uit navraag is gebleken dat op 4 juli 2019, derhalve voordat het bestreden besluit is genomen, de strafrechter een ontnemingsvordering heeft toegewezen, zodat vanaf die datum geen sprake meer is van het kunnen benutten van uit strafbare feiten verkregen op geld waardeerbare voordelen. Eiser heeft naar aanleiding hiervan in zijn repliek op het verweerschrift medegedeeld dat partijen alleen nog verdeeld zijn over de vraag of de weigering op de b-grond stand kan houden. De rechtbank oordeelt gelet op het voorgaande dat de subsidiaire overwegingen in het bestreden besluit, bezien naar de huidige stand van zaken, ten onrechte mede zijn gebaseerd op de a-grond.

10.4.

Eiser heeft aangevoerd dat verweerder in strijd met de Beleidsregel voor de toepassing van de wet bevordering integriteitsbeoordelingen door het openbaar bestuur Heerlen 2017 (beleidsregel) heeft gehandeld omdat, gelet op de Beleidsregel, in dit geval geen bibobtoets had mogen worden opgestart. Op grond van de beleidsregel is voor een bibobtoets namelijk nodig dat er informatie is om te vermoeden dat bij de aanvraag sprake is van een ernstige mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob. Volgens eiser was er geen, althans onvoldoende aanleiding om dit te vermoeden. De rechtbank Limburg heeft in haar uitspraak van 17 mei 2018 in zaak AWB 17/3176 geoordeeld dat de aanwezige vermoedens onvoldoende waren om aan te nemen dat valsheid in geschrift en/of oplichting had plaatsgevonden. Verweerder heeft desondanks in de onderhavige zaak dezelfde vermoedens ten grondslag gelegd aan zijn aanvraag om een bibobadvies.

10.5.

Volgens verweerder is niet in strijd met de Beleidsregel gehandeld. Op grond van artikel 2, tweede lid, van de Beleidsregel is een van de voorwaarden voor een volledige bibobtoets dat op basis van eigen ambtelijke informatie in welke vorm dan ook dan wel op basis van informatie van een of meerdere partners binnen het samenwerkingsverband RIEC, er aanwijzingen zijn die het vermoeden rechtvaardigen dat sprake is van een ernstige mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob. Uit de informatie die verweerder had, onder andere over ambtelijke corruptie en onduidelijkheden inzake de financieringsstructuur, heeft verweerder aanleiding gezien om te vermoeden dat sprake is van een ernstig mate van gevaar als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob.

10.6.

De rechtbank stelt vast dat op grond van de Beleidsregel een vermoeden voldoende is en dat niet nodig is dat aannemelijk is dat er ernstig gevaar bestaat. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder op grond van de voornoemde beschikbare informatie terecht aanleiding gezien om te vermoeden dat sprake was van ernstig gevaar.

10.7.

Volgens vast jurisprudentie van de Afdeling mag een bestuursorgaan, gelet op de deskundigheid van het LBB, in beginsel van diens advies uitgaan (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 maart 2013, ECLI:NL:RVS:2013:BZ7505). Dit neemt niet weg dat verweerder zich ervan moet vergewissen dat het aan het advies ten grondslag liggende onderzoek naar de feiten op zorgvuldige wijze is verricht en dat de feiten de conclusies kunnen dragen. Dat is bijvoorbeeld niet het geval indien de feiten voor de conclusies te weinig of te weinig directe aanwijzingen bieden of omdat ze in verschillende richtingen wijzen, onderling tegenstrijdig zijn of niet stroken met hetgeen overigens bekend is.

10.8.

Eiser is op 4 juli 2019 veroordeeld voor een aantal strafbare feiten, te weten twee keer valsheid in geschrift, een keer oplichting en een keer medeplegen van valsheid in geschrift. Volgens eiser zijn dit geen strafbare feiten die zijn gepleegd bij activiteiten die overeenkomen of samenhangen met verbouwactiviteiten waarvoor hij de omgevingsvergunning heeft aangevraagd, zoals bedoeld in artikel 3, derde lid, onder a, van de Wet bibob. Het plegen van voormelde feiten hing niet samen met bouwwerkzaamheden. Eiser heeft deze feiten met name gepleegd in zijn rechtspositie als gemeenteambtenaar. Hij kan ze in de toekomst ook niet meer plegen omdat hij de panden zelf wil gaan verbouwen. Feiten die eiser heeft gepleegd maar die niet bewezen zijn verklaard mogen volgens eiser, gelet op de in acht te nemen onschuldpresumptie, niet bij de beoordeling van het ernstige gevaar worden meegenomen. Bovendien kunnen enkele van deze feiten niet meer worden gepleegd en zijn ze onvoldoende om een ernstig gevaar te kunnen aannemen. Zo is het illegaal verwijderen van asbest niet meer mogelijk omdat het pand geen asbest meer bevat.

10.9.

Verweerder baseert zich op de door eiser gepleegde feiten die het LBB in zijn advies heeft vermeld. Deze zijn ontleend aan de justitiële registraties ten tijde van het advies. Verweerder stelt zich op het standpunt dat ook de strafbare feiten die in het strafvonnis van 4 juli 2019 niet bewezen zijn verklaard, moeten worden meegenomen, dus niet alleen de in het vonnis als feiten 1, 3, 4 en 5 aangeduide valsheid in geschriften en oplichting maar ook de in dat vonnis als feiten 2, 6 en 7 aangeduide oplichtingen. De strafrechter heeft ten aanzien van deze feiten onder meer het volgende overwogen:

Over feit 2:

“
De gemeente lijkt in dit geval niet te hebben betaald in de veronderstelling dat betaald werd voor verrichte werkzaamheden. Een poging tot oplichting is niet subsidiair ten laste gelegd. De verdachte zal daarom van dit feit worden vrijgesproken.”

Over feit 6:

“
In deze zaak zitten haken en ogen aan de vertaling van de strafbare feiten die uit het procesdossier blijken (..) De omschrijving van de strafbare feiten bevat taalkundige onjuistheden (..).

De rechtbank moet, nu de officier van justitie niet tot wijziging van de tenlastelegging is overgegaan, beoordelen of door de verdachte gepleegde strafbare feiten, uitgaande van de tenlastelegging, (..), bewezenverklaard kunnen worden De onder feit 6 in de tenlastelegging opgenomen feitelijke onjuistheden lenen zich, mede gelet op de overige taalkundige onjuistheden, niet (ook nog) voor verbeterde lezing. Dit betekent dat de verdachte van het onder 6 ten laste gelegde moet worden vrijgesproken.”

Over feit 7:

“
Niettegenstaande de bekentenis van de verdachte dat hij valse huurovereenkomsten heeft ingediend bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland om in aanmerking te komen voor een subsidie op grond van de STEP, moet verdachte worden vrijgesproken gezien de wijze waarop het feitelijk handelen van de verdachte in de tenlastelegging is omschreven.”

Verweerder vindt dat daarnaast het illegaal verwijderen van asbest waaraan eiser zich schuldig heeft gemaakt als strafbaar feit moet worden meegenomen.

Verweerder neemt daarbij het standpunt is dat niet alleen feiten die door de strafrechter bewezen zijn verklaard als strafbare feiten als bedoeld in artikel 3 van de Wet bibob kunnen worden aangemerkt. Vereist is slechts dat aannemelijk is dat het strafbaar feit is gepleegd en dat een ernstig vermoeden bestaat dat de vergunninghouder of aanvrager in relatie staat tot dat strafbaar feit. Alle voormelde feiten staan volgens verweerder in relatie tot de activiteit bouwen waarvoor eiser omgevingsvergunning heeft gevraagd. Feit 7 heeft bovendien een relatie met de door eiser voorgenomen verhuur van de appartementen die hij wil realiseren.

10.10.

De rechtbank overweegt dat een bestuursorgaan bij de toepassing van de Wet bibob bevoegd is op grond van de hem ter beschikking staande informatie zelfstandig te beoordelen of zich een van de in artikel 3 van die wet neergelegde gronden voordoet waarop een vergunning kan worden geweigerd. Die beoordeling staat los van een eventueel oordeel van de strafrechter over de vraag of een verdachte zich schuldig heeft gemaakt aan een hem ten laste gelegd strafbaar feit. Het kan gaan om strafbare feiten waarvan niet in rechte is vastgesteld dat en door wie zij zijn gepleegd. De rechtbank verwijst naar de uitspraken van de Afdeling van 27 maart 2013 (ECLI:NL:RVS:2013:BZ7505) en 27 september 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:2586). Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat ook de hiervoor als feit 2, feit 6 en feit 7 aangeduide strafbare feiten, maar ook het door eiser illegaal verwijderen en afvoeren van asbest, welk feit eiser niet heeft ontkend, in beginsel bij de toepassing van artikel 3 van de Wet bibob mogen worden betrokken.

10.11.

De vraag is vervolgens of en in hoeverre kan worden gezegd dat deze feiten zijn gepleegd in het kader van activiteiten die overeenkomen of samenhangen met de verbouwactiviteiten van de panden. Volgens de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019, (ECLI:NL:RVS:2019:2450) valt hierbij onder meer te denken aan de financiering van de bouwactiviteiten, die faciliterend kan zijn voor het plegen van overtredingen. Daarnaast is, volgens deze uitspraak, niet uitgesloten dat ook strafbare feiten die al dan niet vermoedelijk zijn gepleegd bij of vanwege eerdere bouwactiviteiten, zoals overtredingen van de wetgeving inzake bouw, arbeidsomstandigheden en milieu, daarbij worden betrokken.

10.12.

Eiser heeft aangevoerd dat op grond van het vijfde lid van artikel 3 van de Wet bibob evenredigheid moet bestaan tussen de weigering en de mate van gevaar en ernst van de strafbare feiten. Dit betekent dat de gepleegde feiten ernstig zijn en/of structureel of stelselmatig. Het aantal keren dat eiser valsheid en geschrift en oplichting heeft gepleegd moet volgens hem worden genuanceerd. Het zijn in feite maar twee feiten want ze kwamen voort uit een en dezelfde frauduleuze gedraging. Op grond van dit aantal is niet te concluderen dat er ernstig gevaar bestaat. Ook was geen sprake van het structureel of stelselmatig plegen van strafbare feiten. Eiser heeft zich buiten de periode dat de feiten werden gepleegd (26 mei tot 15 november 2016) altijd als modelburger gedragen. Hij is tot deze feiten gekomen nadat hij plotseling zijn baan en daarmee financiële zekerheid voor de toekomst verloor. Uit zijn gehele carrière en levensloop blijkt dat de pleegperiode een uitzonderlijke periode in zijn leven was. Er zijn sindsdien al ruim vier jaar verstreken en eiser heeft zijn leven inmiddels gebeterd. Verweerder heeft ten onrechte geconcludeerd dat er een ernstig gevaar is dat er in verband met de verbouwactiviteiten weer strafbare feiten door eiser zullen worden gepleegd. De gevolgen van de weigering voor eiser zijn onevenredig in verhouding tot het algemeen belang om te voorkomen dat de overheid ongewild betrokken raakt bij het faciliteren van criminele activiteiten.

10.13.

Verweerder stelt zich op het standpunt dat, op grond van het aantal strafbare feiten dat eiser heeft gepleegd, het feit dat eiser na uitdiensttreding bij de gemeente de oplichtingspraktijken stelselmatig heeft voortgezet en omdat de feiten nog niet zo lang geleden hebben plaatsgevonden, het belang bij het realiseren van zijn bouwplan niet opweegt tegen het belang om te voorkomen dat met de omgevingsvergunning criminele activiteiten worden gefaciliteerd en het belang van bescherming van de concurrentiepositie van bonafide ondernemers. Verweerder tekent daarbij aan dat ten tijde van het primaire besluit slechts anderhalf jaar was verstreken sinds het plegen van de strafbare feiten.

10.14.

De rechtbank acht de omstandigheden waaronder eiser de fraude kon plegen een belangrijke factor bij het inschatten van het risico dat hij bij de verbouwactiviteiten weer tot het plegen van strafbare feiten zal overgaan. Eiser is nu geen gemeenteambtenaar meer en verkeert niet meer in een positie die vergelijkbaar is met die als gemeenteambtenaar waarbij hij door misbruik van zijn functie geldelijke voordeel voor zichzelf kan behalen. Uit het strafvonnis van 4 juli 2019 blijkt echter dat eiser ook na zijn uitdiensttreding de betreffende praktijken heeft voortgezet, met gebruik van een bevriende ambtenaar die nog altijd werkzaam was op dezelfde afdeling als waar eiser werkte. De rechtbank is niet bekend in hoeverre deze of een vergelijkbare situatie nu nog bestaat. Uit het strafvonnis blijkt dat sprake was van stelselmatige fraude in de ten laste gelegde pleegperiode (voor de bewezenverklaarde feiten tezamen: mei tot en met november 2016). Naar het oordeel van de rechtbank is dit, gelet op voornoemde omstandigheden, voldoende om een structureel, stelselmatig en repeterend karakter van de overtredingen aan te nemen die in beginsel een weigering op grond van de Wet bibob rechtvaardigde op het moment van het bestreden besluit. De rechtbank verwijst wat betreft het tijdsverloop sinds de strafrechtelijke veroordeling c.q. de ten laste gelegde pleegperiode naar de uitspraken van de Afdeling van 6 februari 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:350) en 20 juli 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2024). Het voorgaande neemt niet weg dat wanneer verweerder in een nieuw besluit opnieuw de Wet bibob als weigeringsgrond hanteert, verweerder zal moeten motiveren waarom de strafbare feiten uit het verleden nog steeds voldoende zijn om die weigering te dragen.

10.15.

Hetgeen onder 10.14 is overwogen, betreft de samenhang in tijd tussen de strafbare feiten en het bestreden besluit. Over de inhoudelijke samenhang oordeelt de rechtbank dat verweerder het standpunt dat de bouw toekomstige strafbare feiten (vergelijkbaar met de strafbare feiten waarvoor eiser veroordeeld is of waarvan hij verdacht werd) zal faciliteren, onvoldoende heeft gemotiveerd. Hoewel er een zekere samenhang bestaat, kan naar het oordeel van de rechtbank op basis van de door verweerder gegeven motivering niet zonder meer worden geconcludeerd dat er ernstig gevaar bestaat dat de omgevingsvergunning (c.q. de zes appartementen die de omgevingsvergunning mogelijk maakt) mede zal worden gebruikt om strafbare feiten te plegen en dat verweerder door het verlenen van de omgevingsvergunning criminele activiteiten zal faciliteren (vergelijk
Kamerstukken II1999/2000, 26 883, nr. 3, p. 2 en de uitspraken van de Afdeling van 10 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1218 en 11 april 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1207). Uit verweerders conclusie dat eiser vanuit zijn positie als ambtenaar, en later met behulp van een andere ambtenaar, frauduleuze handelingen heeft verricht (valsheid in geschrift en oplichting) volgt immers niet zonder meer dat de bouw van zes appartementen op frauduleuze wijze zal geschieden en/of dat deze appartementen het begaan van nieuwe strafbare feiten zullen faciliteren. Het verband tussen de aard van de aan de motivering ten grondslag gelegde strafbare feiten en de omgevingsvergunning is onvoldoende gemotiveerd.

Wat betreft de vrees voor handelen in strijd met het Bouwbesluit oordeelt de rechtbank dat het enkele feit dat eiser in het verleden (eenmalig) in strijd heeft gehandeld met het Bouwbesluit, onvoldoende is om op basis van de Wet bibob de huidige omgevingsvergunningaanvraag te weigeren. De rechtbank verwijst naar de uitspraak van de Afdeling van 17 juli 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:2450).

10.16.

Het voorgaande betekent dat het standpunt van verweerder dat de weigering kan worden gebaseerd op de b-grond van artikel 3 van de Wet bibob naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd is. De op dit onderdeel door verweerder gegeven motivering is onvoldoende dragend voor het standpunt dat de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen om deze reden geweigerd had kunnen worden.

De activiteit realiseren van een uitweg

11. Over weigering van de omgevingsvergunning wat betreft de activiteit ‘realiseren van een uitweg’ overweegt de rechtbank het volgende.

11.1.

Verweerder heeft de gehele omgevingsvergunning (dus inclusief de activiteit ‘realiseren van een uitweg’geweigerd omdat geen vergunning voor de activiteit bouwen kon worden verleend. Verweerder heeft daar ten overvloede aan toegevoegd dat de uitwegvergunning ook inhoudelijk niet kon worden verleend. Er is namelijk niet voldaan aan de in de Beleidsregels Inritvergunningen vermelde voorwaarden dat er vanuit de inrit voldoende zicht moet zijn op het wegvak en vanaf de weg voldoende zicht moet zijn op de inrit. Deze voorwaarden geven invulling aan het weigeringscriterium “bruikbaarheid van de weg of het doelmatig en veilig gebruik daarvan” als bedoeld in de Algemeen Plaatselijke Verordening Heerlen 2012 (APV).

11.2.

Eiser heeft aangevoerd dat de beleidsregels niet van toepassing zijn omdat deze uitgaan van een vergunning op grond van de APV in plaats van de Wabo. Ook betwist eiser dat sprake is van een onveilige situatie. Verweerder heeft niet gereageerd op eisers verzoek aan te geven hoe hij wel aan de veiligheidsvoorschriften kon voldoen. Potentiële kopers van het pand die na het bestreden besluit informeerden of een inrit mogelijk is, is wel de mogelijk gegeven een inrit te realiseren. Verweerder handelt daardoor in strijd met het gelijkheidsbeginsel.

11.3.

Op grond van artikel 2.2, onder e, van de Wabo is het verboden een uitweg te maken voor zover daarvoor op grond van een gemeentelijke verordening een vergunning is vereist. De APV is in dit geval gemeentelijke verordening die voor het maken van een uitweg een vergunning noodzakelijk maakt. Eiser kan dan ook niet worden gevolgd in zijn stelling dat een omgevingsvergunning is aangevraagd en geen vergunning op grond van de APV.

In artikel 2:12, eerste lid, van de APV staat dat de vergunning kan worden geweigerd in het belang van de bruikbaarheid van de weg of het doelmatig en veilig gebruik daarvan, ter bescherming van het uiterlijk aanzien van de omgeving of ter bescherming van groenvoorzieningen in de gemeente. De Beleidsregels Inritvergunningen, vastgesteld door verweerder op 23 januari 2007 en bekendgemaakt op 7 februari 2007, bevatten het beleid van verweerder bij de toepassing van de in de APV vermelde weigeringsgronden voor een uitwegvergunning. Dat er na vaststelling van deze beleidsregels een nieuwe versie van de APV is vastgesteld doet niet af aan de toepasbaarheid van deze beleidsregels nu de APV wat betreft de weigeringsgronden voor de uitwegvergunning inhoudelijk niet is gewijzigd ten opzichte van de versie die gold ten tijde van de vaststelling van de beleidsregels. Verweerder heeft deze beleidsregels naar het oordeel van de rechtbank dus terecht toegepast. Op grond van artikel 4:84 van de Awb is verweerder gehouden te handelen overeenkomstig dit beleid tenzij dit voor in dit geval eiser onevenredig zou zijn wegens bijzondere omstandigheden. Gelet op de beleidsruimte die verweerder heeft, toetst de rechtbank de toepassing van dit beleid inhoudelijk terughoudend.

11.4.

In de beleidsregels staat in hoofdstuk 3 over het criterium ‘veilig en doelmatig gebruik van de weg’ dat dit een zwaarwegend criterium is. Als een inrit naar verwachting een negatief effect zal hebben op de veiligheid, zal deze steeds geweigerd kunnen worden. Als voorbeelden worden genoemd inritten op drukke en/of onoverzichtelijke wegen, nabij of op kruisingen of een zebrapad of inritten op een weg die onderdeel uitmaakt van de hoofdwegenstructuur of die een gebiedsontsluitingsweg is. Ook wordt gewezen op de doorstroming van het verkeer op hoofdwegen. Na deze algemene tekst volgen in de beleidsregels in een omkaderd tekstblok uitgangspunten a tot en met e. De rechtbank stelt vast dat dit meer concrete uitgangspunten zijn die deels op dezelfde aspecten zien die in de algemene tekst zijn verwoord (zoals de afstand tot een kruispunt) en deels op andere aspecten (zoals inritten in bochten en het aantal inritten en de maximale breedte daarvan). De rechtbank is daarom van oordeel dat de gehele tekst van hoofdstuk 3 betrokken kan worden bij de beoordeling of een inrit voldoet aan het beleid. Onder punt a in het omkaderde tekstblok staat dat men vanuit de inrit voldoende zicht moet hebben op het te betreden wegvak en dat men vanuit de weg tevens zicht moet hebben op de inrit. Dit wordt (met de tekst “Daarom zijn de volgende uitgangspunten gekozen:”) geconcretiseerd door regels over inritten in of nabij bochten en kruispunten en tegenover zijstraten. Met dezelfde redenering als hiervoor ten aanzien van de algemene tekst en de uitgangspunten in de omkaderde tekst, gaat de rechtbank ervan uit dat deze concretisering niet beperkend bedoeld is ten aanzien van de algemene uitgangspunten over het zicht vanuit de inrit op de weg en vanuit de weg op de inrit.

11.5.

Eiser heeft betwist dat sprake is van en onveilige situatie, maar de rechtbank ziet onvoldoende aanleiding verweerder niet te volgen in zijn toelichting van zijn standpunt in het bestreden besluit (als overwegingen ten overvloede). Verweerder heeft aangegeven dat geconstateerd is dat bij het uitrijden van de zeer smalle uitrit met een breedte van 223 cm, er minimale zichthoeken zijn richting het trottoir. Daarnaast hebben voetgangers op het trottoir minimaal zich op uitrijdende auto’s, aldus verweerder. Verweerder concludeert op basis hiervan dat de geplande inrit een negatief effect heeft op het veilig en doelmatig gebruik van de weg. Eiser heeft tegenover deze toelichting, met de enkele stelling dat de inrit gelet op een gemiddelde autobreedte van 180 cm voldoende breed is, niet aannemelijk gemaakt dat er vanuit de inrit voldoende zicht bestaat op de weg en andersom vanuit de weg op uitrijdende auto’s vanaf de inrit.

11.6.

Eisers beroep op het gelijkheidsbeginsel, over een andere locatie waar wel een inrit is toegestaan, gaat niet op omdat eiser onvoldoende heeft aangetoond dat sprake is van gelijke gevallen, terwijl verweerder heeft aangegeven dat deze inrit al aanwezig was voor inwerkingtreding van de beleidsregels en dat bovendien het bestaan van een andere onveilige inrit niet maakt dat medewerking moet worden verleend aan het creëren van een nieuwe onveilige situatie. Voor zover eiser stelt dat aan potentiële kopers van het pand van eiser is medegedeeld dat, onder bepaalde voorwaarden, wel een uitwegvergunning kan worden verleend, overweegt de rechtbank dat dit niet ziet op de aangevraagde inrit (op de aangevraagde locatie en met de aangevraagde afmetingen) maar meer in het algemeen gaat over de vraag of ter plaatse een inrit gerealiseerd kan worden en onder welke voorwaarden dit kan.

11.7.

Dat eiser de inrit wil aanpassen teneinde wel een veilige inrit te bewerkstelligen, doet niet af aan de conclusie over de aangevraagde inrit. Het was aan eiser zelf om eventueel vooroverleg over een in te dienen aanvraag te initiëren en de aanvraag af te stemmen op de vereisten om voor verlening in aanmerking te komen. Over de vraag in hoeverre met een andere situering of afmetingen van de inrit of met andere maatregelen (zoals spiegels) – oftewel: op basis van een andere aanvraag – wel een uitwegvergunning kan worden verleend, kan de rechtbank in deze procedure niet oordelen.

Het bestreden besluit heeft betrekking op de door eiser ingediende aanvraag voor een omgevingsvergunning. Niet gebleken is dat eiser deze aanvraag wat betreft de te realiseren uitweg heeft gewijzigd. Er is geen aanleiding te oordelen dat de uitweg zoals aangevraagd, gelet op het negatief effect op een veilig en doelmatig gebruik van de weg, in redelijkheid niet kon worden geweigerd.

11.8.

Verweerder heeft gelet op het voorgaande de vergunning voor het maken van de uitweg in redelijkheid mogen weigeren.

11.9.

Nu verweerder de uitwegvergunning in redelijkheid heeft mogen weigeren, heeft verweerder (in het primaire besluit) ook de door eiser ingediende aanvraag om omgevingsvergunning mogen weigeren. De rechtbank verwijst in dit verband naar de eerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 23 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1672) en naar hetgeen de rechtbank onder 9.2 heeft overwogen. De rechtbank stelt in dit verband vast dat van een verzoek van de aanvrager als bedoeld in artikel 2.21 van de Wabo niet is gebleken en dat aanvrager niet heeft gekozen voor het aanvragen van deelvergunningen.

Conclusie

12. Zoals de rechtbank onder 5 en 6 heeft geconcludeerd, is het beroep gegrond en komt het bestreden besluit, inhoudende een niet-ontvankelijkverklaring van het bezwaar, voor vernietiging in aanmerking. Verweerder moet een nieuw besluit nemen met inachtneming van deze uitspraak van de rechtbank. Partijen dienen in dit verband alert te zijn op de zogenoemde Brummen-leer (zie de uitspraken van de Afdeling van 6 augustus 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AI0801 en 12 februari 2020, ECLI:NL:RVS:2020:426).

13. Eiser heeft de rechtbank verzocht verweerder te veroordelen tot vergoeding van schade die hij stelt te hebben geleden als gevolg van de weigering van de omgevingsvergunning. Omdat de rechtbank concludeert dat verweerder de aangevraagde omgevingsvergunning heeft mogen weigeren, is er geen aanleiding verweerder te veroordelen tot schadevergoeding.

14. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. De rechtbank veroordeelt verweerder ook in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 787,50 (1 punt voor het indienen van een beroepschrift en 0,5 punt voor het indienen van repliek met een waarde per punt van € 525,- en een wegingsfactor 1).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
draagt verweerder op een nieuw besluit op het bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
draagt verweerder op het betaalede griffierecht van € 174,- aan eiser te vergoeden;
veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 787,50.

Deze uitspraak is gedaan door mr. A. Snijders, rechter, in aanwezigheid van mr. A.G.P.M. Zweipfenning, griffier
.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 november 2020

rechter

de griffier is verhinderd deze uitspraak te ondertekenen.

Afschrift verzonden aan partijen op: 20 november 2020

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.