Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 19 / 1681
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 oktober 2020 in de zaak tussen
[eiseres] , eiseres,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Heerlen, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 17 december 2018 (hierna: handhavingsbesluit 1) – voor zover hier van belang – heeft verweerder onder oplegging van een last onder dwangsom eiseres gelast uiterlijk 3 januari 2019 alle voorzieningen die in ruimte B van de loods aan [adres 1] in [plaats 1] (hierna: de loods) aanwezig zijn om deze ruimte als bar te gebruiken, te verwijderen en verwijderd te houden.
Bij besluit van 21 december 2018 (hierna: handhavingsbesluit 2) heeft verweerder de aan eiseres opgelegde last onder dwangsom aangepast, in die zin dat alle voorzieningen die in ruimte B van de loods aanwezig zijn om deze ruimte als bar te gebruiken moeten worden verwijderd en verwijderd moeten blijven, met uitzondering van de keuken die zich in deze ruimte bevindt.
Bij besluit van 9 mei 2019 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de hoogte van de bij handhavingsbesluit 1 vastgestelde dwangsom niet-ontvankelijk verklaard en het bezwaar tegen dit besluit voor het overige ongegrond verklaard. Voorts heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen handhavingsbesluit 2 niet-ontvankelijk verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. B.J.J. Schins, advocaat te Heerlen, die bij brief van 11 juni 2019 de beroepsgronden heeft ingediend.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden.
Bij brief van 1 februari 2020 heeft mr. J.C.H. Pronk, advocaat te Apeldoorn, zich als opvolgend gemachtigde van eiseres gesteld.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 23 september 2020, waar eiseres, vertegenwoordigd door [naam firmant 1] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. J.A.L. Devoi en mr. S.S. de Jonge-Ashraf, beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.
Overwegingen
Inleiding
1. Het gaat in deze zaak om het besluit van verweerder om aan eiseres een last onder dwangsom op te leggen die betrekking heeft op de loods. Verweerder heeft deze last aan eiseres opgelegd, omdat het gebruik van (een deel van) de loods als bar in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. Met het opleggen van de last heeft verweerder eiseres verplicht alle voorzieningen die in dat deel (ruimte B) van de loods aanwezig zijn om die ruimte als bar te gebruiken, te verwijderen en verwijderd te houden. Eiseres is het er niet mee eens dat verweerder haar een last onder dwangsom heeft opgelegd. Het meest verstrekkende argument van eiseres is dat het gebruik van de loods als bar niet in strijd is met het bestemmingsplan, omdat in de loods geen horeca-activiteiten werden ontplooid.
Feiten en procesverloop
2. De rechtbank gaat bij de beoordeling uit van de volgende, door partijen niet betwiste feiten en omstandigheden. Het pand [adres 1] te [plaats 1] is eigendom van [naam bv] , waarvan [naam bestuurder] de enige bestuurder is. Eiseres staat niet ingeschreven op het adres [adres 1] in [plaats 1] , maar op het adres [adres 2] in [plaats 2] . Op dit adres staan ook de firmanten van eiseres, [naam firmant 1] (hierna: [naam firmant 1] ) en [naam firmant 2] , ingeschreven. De loods valt binnen het bestemmingsplan “Bedrijventerrein Hoensbroek-Zuid” (hierna: het bestemmingsplan) en op de gronden waarop de loods is gelegen rust de bestemming “Bedrijfsdoeleinden B”.
3. Op 4 december 2018 heeft verweerder, samen met de politie en de belastingdienst, een controle in het kader van de toezicht op de milieuwetgeving uitgevoerd in de loods. Deze loods maakt onderdeel uit van het bedrijfsverzamelgebouw aan [adres 1] in [plaats 1] waarin in totaal 19 units/loodsen zijn gevestigd. Het gebouw bestaat uit diverse ruimtes. Op de begane grond is een werkplaatsloods, een horecagelegenheid, een opslag-/verkeersruimte en een gang naar de bovenverdieping aanwezig. De bovenverdieping is niet bezocht, omdat de politie daar henneptoppen en -stekken aantrof. [naam firmant 1] vertelde de milieutoezichthouder dat hij bloemen en planten verhuurt, voedingsstoffen voor planten produceert en aanhangwagens verhuurt aan derden. Voor het produceren van deze voedingsstoffen zijn binnen de loods gevaarlijke stoffen opgeslagen (in een ruimte die door verweerder als “ruimte A” is aangeduid). In de loods is een bar/kroeg gemaakt die een zeer professionele uitstraling heeft (door verweerder aangeduid als “ruimte B”). Deze bar is via drie zijden te bereiken. De eerste ingang is via de voorzijde van het bedrijfspand (roldeur) waarbij rechts van de betreffende verkeersruimte naar de productiehal een grote schuifdeur is gerealiseerd die vervolgens toegang geeft tot de bar. De tweede ingang is via een afgesloten deur van de verkeersruimte (inpandig gelegen). Deze in- en uitgang geeft ook toegang tot de toiletvoorziening die centraal binnen het bedrijfsverzamelgebouw ligt. De derde ingang is eveneens via de voorzijde van het bedrijfspand, die door middel van een gang naar de bovenverdieping leidt. In deze gang werden tijdens de controle vijf fusten en kratten met (fris)drank aangetroffen. In het rapport dat van de controle is gemaakt, staat verder vermeld dat aan een kant van ruimte B een keukenblok met een frituur staat opgesteld en aan de overzijde een (professionele) bar met een aansluiting voor vaten bier. Achter de bar staat een kast met daarin zeker 75 flessen sterke drank. Ook staan er grote bakken met nootjes. Midden in de ruimte staat een biljarttafel en er stonden een aantal statafels met krukken. Ook staat in deze ruimte een fruitautomaat en een flipperkast en midden in deze ruimte hangt een spiegelbol en staat een danspaal. [naam firmant 1] heeft aangegeven dat hij eens per maand met wat vrienden een feestje houdt in deze ruimte.
4. Bij handhavingsbesluit 1 heeft verweerder – voor zover hier van belang – een last onder dwangsom opgelegd ter zake ruimte B van de loods. Hieraan heeft hij ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), omdat het gebruik van (een deel van) de loods als bar in strijd is met het bestemmingsplan. Er is volgens verweerder geen zicht op legalisatie van de illegale situatie en deze moet worden beëindigd. Hij heeft daarom een last onder dwangsom opgelegd die inhoudt dat eiseres uiterlijk 3 januari 2019 alle voorzieningen die in ruimte B van de loods aanwezig zijn om deze ruimte als bar te gebruiken, moet verwijderen en verwijderd moet houden. Dit houdt in dat eiseres alle geluids- en lichtapparatuur, alle speel- en spelautomaten, alle inventaris, zoals keuken, bar, tap en danspaal én alle dranken, vaten en bederfelijke waar moet afvoeren. Indien eiseres niet, niet volledig of niet tijdig aan de last voldoet, verbeurt zij (ineens) een dwangsom van € 25.000,-.
5. Eiseres heeft verweerder in de e-mail van 21 december 2018 laten weten dat het keukenblok bij de ingang links eigendom is van [naam bestuurder] en onderdeel uitmaakt van deze ruimte. Dit was aanleiding voor verweerder om, bij handhavingsbesluit 2, de in handhavingsbesluit 1 opgelegde last onder dwangsom aan te passen voor zover deze betrekking heeft op het verwijderen en verwijderd houden van de keuken uit ruimte B in de loods. Eiseres wordt niet langer gelast deze keuken uit deze ruimte te verwijderen en verwijderd te houden. Voor het overige heeft verweerder de last onder dwangsom gehandhaafd.
6. Eiseres heeft op 2 januari 2019 bezwaar gemaakt tegen handhavingsbesluiten. Naar aanleiding van het bezwaar heeft op 7 maart 2019 een hoorzitting plaatsgevonden.
7. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar, voor zover dat gericht is tegen de hoogte van de bij handhavingsbesluit 1 vastgestelde dwangsom, niet-ontvankelijk verklaard. De reden hiervoor is dat eiseres vóór afloop van de begunstigingstermijn gehoor heeft gegeven aan de last onder dwangsom, waardoor zij geen dwangsom heeft verbeurd. Dit maakt dat eiseres geen procesbelang (meer) heeft bij de beoordeling van het bezwaar voor zover dat gericht is tegen de hoogte van de dwangsom. Voor het overige heeft verweerder het bezwaar tegen handhavingsbesluit 1 ongegrond verklaard. Hieraan heeft verweerder – kort gezegd – ten grondslag gelegd dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat ruimte B van de loods in strijd met het bestemmingsplan als bar werd gebruikt. Eiseres is ook aan te merken als overtreder van dit artikel, nu zij – met uitzondering van de keuken – niet heeft bewezen geen eigenaar te zijn van de in deze ruimte aangetroffen voorwerpen. Eiseres heeft bovendien zelf uitvoering gegeven aan de last onder dwangsom. Dit betekent volgens verweerder dat hij bevoegd is tot handhaving over te gaan. In beginsel moet hij ook van deze bevoegdheid gebruikmaken, tenzij sprake is van bijzondere omstandigheden op grond waarvan hij had moeten afzien van handhavend optreden. Van dergelijke omstandigheden is volgens verweerder niet gebleken. Tot slot heeft verweerder het bezwaar tegen handhavingsbesluit 2 niet-ontvankelijk verklaard. De reden daarvoor is dat verweerder de bij handhavingsbesluit 1 opgelegde last onder dwangsom heeft aangepast naar aanleiding van de opmerking van de toenmalig gemachtigde van eiseres dat de keuken in ruimte B geen eigendom is van eiseres en zij deze daarom niet mag verwijderen, in die zin dat niet langer wordt gelast dat de keuken in deze ruimte wordt verwijderd en verwijderd worden gehouden. Met handhavingsbesluit 2 is verweerder dan ook tegemoet gekomen aan de bezwaren van eiseres, waardoor zij volgens verweerder onvoldoende belang heeft bij de beoordeling van haar bezwaar tegen dit besluit.
8. In deze zaak moet de rechtbank aan de hand van wat in beroep door eiseres is aangevoerd beoordelen of verweerder terecht de last onder dwangsom heeft opgelegd. Op hetgeen eiseres in dit verband heeft aangevoerd, wordt hierna inhoudelijk ingegaan.
Heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen de handhavingsbesluiten ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard?
9. Eiseres betoogt – zo begrijpt de rechtbank – dat verweerder haar bezwaar, voor zover dat gericht is tegen de hoogte van de bij handhavingsbesluit 1 vastgestelde dwangsom én haar bezwaar tegen handhavingsbesluit 2 ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Verweerder heeft volgens eiseres aan het niet-ontvankelijk verklaren van (dit deel van) de handhavingsbesluiten ten onrechte ten grondslag gelegd dat zij geen belang zou hebben. Eiseres heeft namelijk schade geleden door het handelen van verweerder, bestaande uit de kosten van het verwijderen van roerende en onroerende zaken, van het verwijderen van bederfelijke waar, transportkosten en bestede tijd.
10. Artikel 6:6 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), voor zover hier van belang, bepaalt dat het bezwaar niet-ontvankelijk kan worden verklaard indien niet is voldaan aan artikel 6:5 of aan enig ander bij de wet gesteld vereiste voor het in behandeling nemen van het bezwaar.
Artikel 6:19, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, bepaalt dat het bezwaar van rechtswege mede betrekking heeft op een besluit tot intrekking, wijziging of vervanging van het bestreden besluit, tenzij partijen daarbij onvoldoende belang hebben.
10.1.
Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen handhavingsbesluit 2 terecht niet-ontvankelijk verklaard. Verweerder heeft zich in dit opzicht terecht op het standpunt gesteld dat hij met dit besluit tegemoet is gekomen aan het bezwaar voor zover dat betrekking had op de keuken in ruimte B en dat eiseres om die reden onvoldoende belang heeft bij de beoordeling van dat bezwaar. In handhavingsbesluit 2 heeft verweerder de aan eiseres opgelegde last onder bestuursdwang immers aangepast naar aanleiding van de opmerking dat de keuken in ruimte B van de loods geen eigendom van eiseres is en besloten dat de keuken buiten deze last valt. Voor het overige bevat handhavingsbesluit 2 geen wijzigingen ten opzichte van handhavingsbesluit 1 en heeft eerstgenoemd besluit in zoverre geen rechtsgevolgen.
10.2.
Wat betreft het niet-ontvankelijk verklaren van het bezwaar van eiseres tegen handhavingsbesluit 1, voor zover dat gericht is tegen de hoogte van de bij dit besluit vastgestelde dwangsom, overweegt de rechtbank dat artikel 6:6 van de Awb betrekking heeft op de ontvankelijkheid van het bezwaar als geheel en niet op de mogelijkheid tot het niet-ontvankelijk verklaren van bezwaargronden. Voor dit oordeel vindt de rechtbank steun in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 15 juni 2005, ECLI:NL:RVS:2005:AT7442. Verweerder heeft het bezwaar van eiseres, voor zover het gericht is tegen de hoogte van de bij handhavingsbesluit 1 vastgestelde dwangsom, daarom ten onrechte en in strijd met artikel 6:6 van de Awb niet-ontvankelijk verklaard. Nu verweerder in het bestreden besluit echter inhoudelijk is ingegaan op alle bezwaargronden die tegen handhavingsbesluit 1 zijn gericht – ook voor zover het bezwaar ziet op de hoogte van deze dwangsom – ziet de rechtbank aanleiding dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van de Awb te passeren.
Is verweerder bevoegd om handhavend op te treden?
11. De rechtbank dient allereerst vast te stellen of sprake is van overtreding van de door verweerder genoemde wettelijke bepalingen, op grond waarvan hij bevoegd is ter zake handhavend op te treden. Bij de beantwoording van deze vraag is het volgende wettelijk kader van belang.
12. Artikel 5:1, eerste lid, van de Awb bepaalt dat in deze wet onder overtreding wordt verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk
voorschrift.
Artikel 5:1, tweede lid, van de Awb bepaalt dat onder overtreder wordt verstaan: degene die de overtreding pleegt of medepleegt.
Artikel 5:31d van de Awb bepaalt dat onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende:
een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en
de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
Artikel 5:32, eerste lid, van de Awb bepaalt dat een bestuursorgaan dat bevoegd is een last onder bestuursdwang op te leggen, in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom kan opleggen.
Artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de last onder dwangsom de te nemen herstelmaatregelen omschrijft.
Artikel 5:32a, tweede lid, van de Awb bepaalt dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, een termijn wordt gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.
Artikel 5:32b, eerste lid, van de Awb bepaalt dat het bestuursorgaan de dwangsom vaststelt op hetzij een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last.
Artikel 5:32b, derde lid, van de Awb bepaalt dat de bedragen in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom.
Artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet bepaalt dat het gemeentebestuur bevoegd is tot het opleggen van een last onder bestuursdwang.
Artikel 125, tweede lid, van de Gemeentewet bepaalt dat de bevoegdheid tot oplegging van een last onder bestuursdwang wordt uitgevoerd door het college, indien de last dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, voor zover hier van belang, bepaalt dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
13. Eiseres betwist dat het gebruik van de loods als bar in strijd is met (de regels van) het bestemmingsplan omdat zij geen horeca-activiteiten heeft ontplooid in (ruimte B van) de loods. In dit verband wijst zij op een aantal contra-indicaties.
14. De rechtbank overweegt dat de loods op een bedrijventerrein in Hoensbroek is gelegen. Artikel 9, eerste lid, van de bestemmingsplanregels bepaalt dat de op de plankaart als “Bedrijfsdoeleinden B” aangegeven gronden bestemd zijn voor “bedrijfsdoeleinden ten behoeve van bedrijvigheid in milieucategorie 2 t/m 4 zoals aangegeven in de als bijlage opgenomen Staat van Bedrijfsactiviteiten”. De rechtbank stelt vast dat het gebruik van de loods als bar niet een van de bedrijfsdoeleinden is die zijn opgenomen in de Staat van Bedrijfsactiviteiten. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat (ruimte B van) de loods als gebruik was als bar. In dit opzicht heeft verweerder terecht gewezen op de feitelijke situatie zoals deze op 4 december 2018 in ruimte B van de loods werd aangetroffen. Toen werden daar namelijk een tapkast/toog met een tapinstallatie waarop (lege) glazen stonden aangetroffen, (naar schatting) 75 flessen sterke drank in of op een kast achter de bar, een biljarttafel, drie dartborden, een fruitautomaat, een flipperkast, grote bakken met nootjes en een aantal statafels (gemaakt van een soort olievaten met daarop het logo van Jack Daniels) met krukken. In het midden van ruimte B hing een spiegelbol aan het plafond en was een danspaal aanwezig. In de gang naar de bovenverdieping stonden vijf fusten en meerdere kratjes/kratten met (lege) flessen (fris)drank. Eiseres heeft daar tegenover gesteld dat in ruimte B van de loods geen horeca-activiteiten werden ontplooid en dat om die reden geen sprake is van het gebruik van deze ruimte als bar. In dit verband heeft zij erop gewezen dat aan de buitenkant van de loods niet te zien is dat daarin een bar is gevestigd, dat op diverse plaatsen in de loods en op de flipperkasten de aanduiding “privé” is aangebracht, dat geen kassa aanwezig was en dat de speelautomaten zonder inworp van een muntje te bespelen waren en geen geld bevatten. Ook heeft eiseres erop gewezen dat slechts één toilet in de loods aanwezig is, dat dit 50 meter verwijderd is van ruimte B en dat de niet is aangeduid waar het toilet zich bevindt.
14.1.
De rechtbank volgt eiseres in zoverre in haar betoog dat de hiervoor genoemde omstandigheden als contra-indicatie kunnen worden aangemerkt voor het ontplooien van horeca-activiteiten in (ruimte B van) de loods. Daarmee is echter nog niet komen vast te staan dat ruimte B van de loods niet als bar werd gebruikt. Voor zover eiseres heeft betoogd dat slechts kan worden gesproken van (het gebruik van) een bar als vanuit die ruimte horeca-activiteiten worden ontplooid, slaagt dit betoog niet.
14.2.
Voor zover eiseres betoogt dat de bar is aan te merken als de kantine van (het bedrijf van) eiseres, slaagt dat betoog niet. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat uit een uittreksel uit het Handelsregister blijkt dat maar drie personen werkzaam zijn in het bedrijf en dat het gelet daarop en op de aard van (het bedrijf van) eiseres – winkel in bloemen en planten, zaden en tuinbenodigdheden én dienstverlening voor vervoer over land – niet aannemelijk is dat de bar dienst deed als bedrijfskantine van (het bedrijf van) eiseres. Voorts acht verweerder terecht niet aannemelijk dat de bar werd gebruikt door klanten van eiseres waarin zij tijdens dan wel na het werk konden ontspannen. In dit opzicht heeft verweerder terecht gewezen op de (professioneel ogende) inrichting van de bar. Voor zover eiseres betoogt dat de aangetroffen hoeveelheid drank een incidentele hoeveelheid is en dat die hoeveelheid er bijvoorbeeld staat als er een borrel is georganiseerd, slaagt dit betoog evenmin. Verweerder heeft zich in dit opzicht terecht op het standpunt gesteld dat het houden van feesten (in de loods) – onbestreden – ook in strijd is met het bestemmingsplan. Evenmin slaagt het betoog van eiseres dat het legitiem is dat zij in het kader van haar bedrijfsuitoefening met zakenrelaties gebruikmaakt van de voorzieningen van haar bedrijf en dat zij in de bar klanten ontving. Verweerder heeft zich in dat opzicht terecht op het standpunt gesteld dat het onaannemelijk is dat in de branches waarin eiseres werkzaam is, klanten worden ontvangen, dan wel onderhouden en vermaakt in een bar-achtige omgeving.
15. Naar het oordeel van de rechtbank was verweerder dan ook bevoegd op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo handhavend op te treden. Nu vaststaat dat verweerder bevoegd was handhavend op te treden vanwege het in strijd met het bestemmingsplan gebruiken van de loods, slaagt reeds hierom het betoog van eiseres niet dat verweerder heeft gehandeld in strijd met het verbod op détournement de pouvoir. Tevens is eiseres terecht als overtreder als bedoeld in artikel 5:1, tweede lid, van de Awb van het hiervoor genoemde artikel van de Wabo aangemerkt. Eiseres heeft namelijk niet – bijvoorbeeld door middel van over leggen van een bewijs van eigendom – aangetoond dat zij juridisch en/of feitelijk niet in staat was de last onder dwangsom uit te voeren. Bovendien staat vast dat eiseres vóór afloop van de begunstigingstermijn uitvoering heeft gegeven aan de last onder dwangsom.
Had verweerder van handhavend optreden moeten afzien?
16. De rechtbank stelt voorop dat gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moet maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd dit niet te doen. Dit kan zich voordien indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
16.1.
Zoals door de Afdeling bij herhaling is overwogen (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 27 februari 2019, ECLI:NL:RVS:2019:626), volstaat voor het oordeel dat geen concreet zicht op legalisatie bestaat, in beginsel het enkele feit dat het college niet bereid is gebruik te maken van zijn bevoegdheid om een omgevingsvergunning voor het afwijken van het bestemmingsplan te verlenen. Een besluit tot weigering gebruik te maken van deze bevoegdheid is als zodanig in de handhavingsprocedure niet aan de orde, zodat de rechterlijke toetsing ter zake zeer terughoudend is.
16.2.
In dit geval heeft verweerder in het bestreden besluit overwogen dat geen sprake is van concreet zicht op legalisatie, omdat hij niet bereid is medewerking te verlenen aan de geconstateerde strijdigheid. Daarbij heeft verweerder kunnen betrekken dat hij horeca-achtige activiteiten op een bedrijventerrein, waar planologisch gezien ook zware industrie mogelijk is, niet wenselijk acht. Er kan niet op voorhand worden geconcludeerd dat het door verweerder ingenomen standpunt rechtens onhoudbaar is en de vereiste omgevingsvergunning niet zal kunnen worden geweigerd. In zoverre bestond er dus voor verweerder geen aanleiding van handhavend optreden af te zien.
16.3.
Ook overigens zijn er naar het oordeel van de rechtbank geen bijzondere omstandigheden op grond waarvan gezegd moet worden dat van handhavend optreden moet worden afgezien. In dit opzicht heeft verweerder zich op het standpunt kunnen stellen dat de overtreding niet van geringe aard en ernst is, omdat een deel van de loods in strijd met het bestemmingsplan als bar werd gebruikt. Ook de omstandigheid dat handhavend optreden mogelijk ernstige financiële gevolgen heeft voor degene ten laste van wie wordt gehandhaafd, vormt volgens vaste rechtspraak van de Afdeling geen grond om van handhavend optreden af te zien (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 24 april 2019,
Heeft verweerder de te nemen herstelmaatregelen in de last onder dwangsom voldoende gespecificeerd?
17. Eiseres betoogt in haar beroepschrift dat verweerder de te nemen herstelmaatregelen in de last onder dwangsom onvoldoende heeft gespecifieerd, door te gelasten dat “alle geluids- en lichtapparatuur, [... en] alle inventaris […] moet worden afgevoerd”.
17.1.
In artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb ligt besloten dat het bestuursorgaan in de last nauwkeurig dient te omschrijven welke herstelmaatregelen of werkzaamheden door de aan te schrijven overtreder moeten worden verricht om te voorkomen dat een betalingsverplichting ontstaat. De omschrijving dient zo nauwkeurig te zijn dat degene tot wie de last is gericht niet in het duister hoeft te tasten over hetgeen gedaan of nagelaten moet worden om het verbeuren van de dwangsom te voorkomen.
17.2.
De rechtbank stelt vast dat verweerder in handhavingsbesluit 1 de last heeft opgelegd om “alle voorzieningen aanwezig in ruimte B, om deze ruimte als bar te gebruiken, [te] verwijderen en verwijderd houden. Dit houdt in dat u alle geluids- en lichtapparatuur, alle speel- en spelautomaten, alle inventaris zoals keuken, bar, tap en danspaal en alle dranken, vaten en bederfelijk [waar] moet afvoeren.” In het bestreden besluit heeft verweerder overwogen dat uit “deze omschrijving van de te nemen herstelmaatregelen blijkt dat uw cliënten niet gehouden zijn om alle geluids- en lichtapparatuur uit voornoemde ruimte te verwijderen en verwijderd te houden, maar alleen die geluids- en lichtapparatuur die specifiek zijn voor het gebruik (van een ruimte) als bar.” Gelet hierop volgt de rechtbank eiseres in zoverre in haar betoog dat verweerder de last onder dwangsom in het bestreden besluit nader heeft gepreciseerd. Dit betekent echter niet dat de rechtbank van oordeel is dat verweerder in handhavingsbesluit 1 onvoldoende nauwkeurig heeft beschreven welke herstelmaatregelen of werkzaamheden door eiseres moesten worden verricht om te voorkomen dat zij de dwangsom zou verbeuren. De last is zodanig omschreven dat het eiseres duidelijk had kunnen zijn dat zij niet gehouden was om alle geluids- en lichtapparatuur uit ruimte B van de loods te verwijderen en verwijderd te houden, maar alleen die geluids- en lichtapparatuur die bedoeld is voor het gebruik van de ruimte als bar.
Is de door verweerder verleende begunstigingstermijn redelijk?
18. Eiseres betoogt voorts dat de begunstigingstermijn die verweerder haar heeft gegeven om de overtreding te beëindigen zonder dat een dwangsom wordt verbeurd, te kort was. In dit verband wijst zij erop dat de last onder dwangsom op 21 december 2018 werd gewijzigd, terwijl de begunstigingstermijn op 3 januari 2019 verliep. In de tussentijd was het, zo stelt eiseres, vanwege de feestdagen enkel mogelijk op 2 januari 2019 contact te krijgen met verweerder.
19. Het betoog van eiseres slaagt niet. Hiertoe overweegt de rechtbank dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling de begunstigingstermijn ertoe strekt de overtreding op te heffen, waarbij als uitgangspunt geldt dat deze niet wezenlijk langer mag worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. De begunstigingstermijn strekt er niet toe dat de overtreder in de gelegenheid te stellen de uitkomst van een procedure tegen een handhavingsbesluit af te wachten. Voor de vraag of een begunstigingstermijn in redelijkheid kan worden gesteld, is slechts van belang of binnen die termijn aan de last kan worden voldaan en niet of de overtreder dat op een vanuit bedrijfseconomisch opzicht zo gunstig mogelijke wijze kan doen (zie de uitspraken van de Afdeling van 23 november 2016, ECLI:NL:RVS:2016:3126 en 3 mei 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1179). Bij handhavingsbesluit 1, dat dateert van 17 december 2018 en verzonden is op 19 december 2018, heeft verweerder eiseres tot uiterlijk 3 januari 2019 de tijd gegeven om aan de last onder dwangsom te voldoen. Indien ervan wordt uitgegaan dat eiseres het besluit op 20 december 2018 heeft ontvangen, had zij dus (bijna) twee weken om aan de last te voldoen. Verweerder heeft terecht gesteld dat voor zover op dat moment voor eiseres niet duidelijk was wat de last onder dwangsom precies inhield en zij verweerder om verduidelijking had kunnen vragen, dit gedaan had kunnen worden op 21 december 2018, tijdens de hercontrole in verband met de afvoer van de in een andere ruimte van de loods aangetroffen gevaarlijke stoffen. Dit heeft eiseres toen nagelaten. Verweerder heeft zich dan ook op het standpunt kunnen stellen dat de begunstigingstermijn redelijk was. Dat de kantoren van de gemeente vanwege de feestdagen gesloten waren, maakt dat niet anders. In dit verband heeft verweerder erop gewezen dat het voor eiseres mogelijk was geweest om een verzoek om een voorlopige voorziening bij de rechtbank te doen. Wat ook zij van de stelling van de gemachtigde dat de rechtbank op 23 december 2018 dicht was en de rechter-commissaris op 24 december 2018 heeft geweigerd in bewaring gestelde arrestanten in verzekering te stellen, had eiseres op – in ieder geval 27 en 28 december 2018 – een verzoek om een voorlopige voorziening bij de rechtbank kunnen indienen.
Is sprake van schending van het gelijkheidsbeginsel?
20. Het betoog van eiseres dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt, omdat “in andere bedrijfspanden in de gemeente Heerlen of elders in het arrondissement Limburg […] bedrijfskantines en ontvangstruimtes aanwezig [zullen] zijn, waarvan een deel eveneens ingericht is als een bar” en dat “in die gevallen […] die bar ook niet strijdig [wordt] geacht met het bestemmingsplan” slaagt niet. Niet alleen is dit betoog niet onderbouwd, maar het miskent ook dat het gebruik van de door eiseres aangehaalde Sint Servaaskerk in Maastricht of het gemeentehuis in Heerlen wordt gereguleerd door andere bestemmingsplannen. Daarbij komt dat deze bestemmingsplannen niet gelijkluidend zijn én dat naar alle waarschijnlijk een andere bestemming op de gronden rust. Met andere woorden: van gelijke gevallen is reeds hierom geen sprake.
Conclusie
21. De rechtbank concludeert dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat sprake is van overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, omdat het gebruik van de loods in strijd is met het bestemmingsplan. Op grond van deze overtreding is verweerder bevoegd om handhavend op te treden en hij heeft ook gebruik moeten maken van deze bevoegdheid, omdat geen sprake was van concreet zicht op legalisatie, noch van bijzondere omstandigheden die maken dat van handhavend optreden moet worden afgezien. De te nemen herstelmaatregelen waren voldoende duidelijk in de last onder dwangsom gespecificeerd en de begunstigingstermijn was niet onredelijk.
22. Het beroep is daarom ongegrond.
23. Omdat de rechtbank toepassing geeft aan artikel 6:22 van de Awb, bestaat er aanleiding verweerder te veroordelen in de kosten die eiseres in verband met de behandeling van haar beroep redelijkerwijs heeft moeten maken. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.050,00 (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 525,00 en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 1.050,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eiseres.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. J.W.J. Reuvers, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 28 oktober 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 28 oktober 2020
Rechtsmiddel
Voor een belanghebbende en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.