Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: ROE 18 / 3066
Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 januari 2020 in de zaak tussen
[bedrijf] , gevestigd te [plaats] , eiseres,
en
het college van gedeputeerde staten van Limburg, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 25 mei 2018 (hierna: het besluit op aanvraag) heeft verweerder het verzoek van eiseres om de looptijd van de aan haar bij besluit van 26 oktober 2017 opgelegde last onder dwangsom op te schorten, afgewezen.
Bij besluit van 7 november 2018 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres tegen het besluit op aanvraag ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. J.J. Patelski, advocaat te Maastricht. Bij brief van 25 september 2019 zijn de beroepsgronden aangevuld.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft verweer gevoerd.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 oktober 2019, waar eiseres, vertegenwoordigd [naam 1] , [naam 2] en ing. [naam 3] , bijgestaan door de gemachtigde van eiseres, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.J.E. Kleijnen, zijn verschenen.
Overwegingen
1. Aan eiseres is laatstelijk bij besluit van 21 augustus 2014 een omgevingsvergunning verleend voor de verandering van haar inrichting die onder andere is gelegen aan de [adres] in [plaats] . De verandering heeft betrekking op het volcontinu verwerken van kunststofflacons. Aan de vergunning zijn voorschriften verbonden. Artikel 3.1 hiervan luidt als volgt:
ᵒ Er dient een bluswatervoorziening binnen de (deel)inrichting aan de [betreffende straat] aanwezig te zijn met gedurende ten minste vier uren een toevoercapaciteit van ten minste 90 m³ bluswater per uur;
ᵒ Er dient minimaal één van de volgende in het brandveiligheidsadvies van GBB inzake Vlom BV te Brunssum van 28 maart 2013, projectnummer 13 002 MA BV genoemde maatregelen (varianten) binnen zes maanden na het inwerking treden van dit besluit te zijn doorgevoerd:
ᵒ Variant 1 omvat bouwkundige maatregelen en daarmee in totaal 4 brandcompartimenten (paragraaf 4.1.1 van brandveiligheidsadvies, zoals hierboven genoemd);
ᵒ Variant 2 omvat twee brandcompartimenten met een sprinklerinstallatie (paragraaf 4.1.2 van brandveiligheidsadvies, zoals hierboven genoemd).
2. Nadat bij controles, laatstelijk in augustus 2017, door toezichthouders is geconstateerd dat géén van de hierboven genoemde voorzieningen binnen de inrichting werden aangetroffen, heeft verweerder bij besluit van 26 oktober 2017 – voor zover hier relevant – aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens het niet naleven van voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning van 21 augustus 2014. In het dwangsombesluit is eiseres de last opgelegd om binnen 8 maanden na verzending van het dwangsombesluit (27 oktober 2017) een bluswatervoorziening binnen de (deel)inrichting aan de [betreffende straat] te realiseren met gedurende ten minste vier uren een toevoercapaciteit van ten minste 90 m³ bluswater per uur. Ook dient eiseres vier brandcompartimenten te realiseren dan wel twee brandcompartimenten met een sprinklerinstallatie. Indien de overtreding niet binnen de gestelde termijn is beëindigd en beëindigd blijft, verbeurt eiseres een dwangsom van € 360.000,00 ineens.
3. Tegen het besluit van 26 oktober 2017 heeft eiseres geen bezwaar gemaakt. Dit besluit is dus in rechte onaantastbaar geworden.
4. Eiseres heeft verweerder op 7 mei 2018 verzocht om de looptijd van de last onder dwangsom van 26 oktober 2017 op te schorten tot 1 maart 2019. Volgens eiseres is de gestelde termijn om vóór 27 juni 2018 de in het kader van de brandveiligheid benodigde voorzieningen te realiseren, niet haalbaar. Zij heeft in haar verzoek een aantal redenen vermeld waarom de termijn niet kan worden gehaald. Die redenen houden verband met de voorgenomen uitbreiding van de inrichting. Daardoor zal de maximale opslag 2.000 ton kunststoffen gaan bedragen. Eiseres stelt dat eerst duidelijk dient te worden welke definitieve maatregel (aanleg van een sprinklerinstallatie of compartimentering) moet worden getroffen om de brandveiligheid te waarborgen en dat daarna de verandering van de omgevingsvergunning dient te worden aangevraagd en dient te worden gerealiseerd. Daarnaast speelt nog dat overeenstemming met de huurder van het pand moet worden bereikt om de investering van circa € 450.000,00 die met de aanpak van de brandveilheid is gemoeid, af te dekken en dient de verzekering daarop te worden afgestemd.
5. Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder het verzoek om de begunstigingstermijn op te schorten afgewezen. Het bestreden besluit strekt tot handhaving van deze afwijzing. Op hetgeen eiseres hiertegen heeft aangevoerd, wordt hieronder ingegaan.
Procesbelang
6. Verweerder heeft in het (aanvullend) verweerschrift aangevoerd dat het beroep wegens ontbreken van procesbelang niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Eiseres kan met het beroep niet meer bereiken wat zij daarmee beoogt omdat zij heeft verzocht om de looptijd van de last onder dwangsom op te schorten tot 1 maart 2019 en die datum inmiddels is verstreken. Verweerder wijst er daarbij op dat eiseres de voorgeschreven brandveiligheidsvoorzieningen ook na 1 maart 2019 niet heeft gerealiseerd.
6.1.
Eiseres heeft bij de behandeling van het beroep ter zitting desgevraagd toegelicht dat zij wel nog een procesbelang heeft. Indien de bestuursrechter haar in deze procedure in het gelijk zou stellen, is het inmiddels genomen invorderingsbesluit van 25 juni 2019, waartegen door eiseres bezwaar is gemaakt, onbevoegd genomen. De behandeling van het bezwaar tegen het invorderingsbesluit is aangehouden in afwachting van de afloop van dit beroep. Indien de uitkomst van de beroepsprocedure is dat de looptijd van de last alsnog wordt opgeschort dan was eiseres op 28 juni 2018 (toen gecontroleerd is of eiseres gevolg heeft gegeven aan de last) niet in overtreding en is op die datum geen dwangsom verbeurd, waardoor de grondslag aan het invorderingsbesluit van 25 juni 2019 komt te ontvallen.
6.2.
De rechtbank volgt eiseres in haar betoog dat het beroep niet wegens ontbreken van enig procesbelang niet-ontvankelijk dient te worden verklaard. Eiseres kan met haar beroep bereiken dat de feitelijke grondslag aan het genomen invorderingsbesluit komt te ontvallen, waardoor zij in een betere positie komt.
Is er sprake van onmogelijkheid om aan de last te voldoen?
7. Eiseres betoogt in beroep dat de feitelijke implementatie van brandveiligheidsvoorzieningen niet zo eenvoudig is als verweerder meent. Dat blijkt volgens haar uit de problemen bij de inmiddels verleende veranderingsvergunning. De materie is zo weerbarstig dat overheidsdeskundigen het er niet over eens kunnen worden hoe de brandveiligheidsvoorzieningen ontworpen en toegepast dienen te worden. Dit inzicht dient er redelijkerwijs toe te leiden dat verweerder het verzoek om de looptijd van de last onder dwangsom op te schorten, had moeten toewijzen. Dat de omgevingsvergunning van 21 augustus 2014 onherroepelijk is, doet daaraan niet af. De afstemmingsperikelen waren niet voorzienbaar bij het opleggen van de last en het vaststellen van de begunstigingstermijn, zodat verweerder daarop had kunnen – en volgens eiseres moeten – terugkomen.
7.1.
Eiseres voert verder aan dat het bestreden besluit een deugdelijke belangenafweging ontbeert. Het belang van eiseres is om te voorkomen dat zij een dwangsom van € 360.000,00 verbeurt. Zij betoogt dat verweerder ten onrechte het algemeen belang dat gediend is met effectieve handhaving vooropstelt en zich ten onrechte op het standpunt stelt dat een verlenging van de begunstigingstermijn zou neerkomen op het (tijdelijk) gedogen van de overtreding van een voorschrift verbonden aan de vergunning van 21 augustus 2014. Volgens eiseres blijft sprake van handhavend optreden, ook als de begunstigingstermijn wordt verlengd. Artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) geeft die mogelijkheid en daar is de jurisprudentie over de mogelijkheid van gedogen of afzien van handhaving niet op van toepassing. De onherroepelijkheid van het dwangsombesluit doet daar ook niet aan af. Verder is de uitleg die verweerder aan de reikwijdte van artikel 5:34, eerste lid, van de Awb geeft, te beperkt. Eiseres heeft maatregelen genomen om het ontstaan van een brand te voorkomen, respectievelijk vroegtijdig te ontdekken en te bestrijden. Verweerder is daar zonder voldoende motivering aan voorbij gegaan door zich op het standpunt te stellen dat die maatregelen onvoldoende zijn om de kans op een onbeheersbare brand voldoende te beperken. Volgens eiseres zijn de getroffen maatregelen juist effectiever dan voorschrift 3.1 uit de vergunning van 21 augustus 2014.
8. De rechtbank overweegt naar aanleiding van deze beroepsgronden als volgt.
9. In artikel 5:34, eerste lid, van de Awb is – voor zover hier van belang – bepaald dat het bestuursorgaan dat een last onder dwangsom heeft opgelegd, op verzoek van de overtreder de last kan opheffen ingeval van blijvende of tijdelijke gehele of gedeeltelijke onmogelijkheid voor de overtreder om aan zijn verplichtingen te voldoen. Uit de parlementaire geschiedenis blijkt dat bij “onmogelijkheid voor de overtreder” in de eerste plaats gedacht moet worden aan gevallen van overmacht. Een onmogelijkheid voor de overtreder om de last na te komen kan echter ook het gevolg zijn van andere omstandigheden dan alleen overmacht (Tweede Kamer, vergaderjaar 1994-1995, 23 700, nr. 5, p. 107).
10. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 29 februari 2012, ECLI:NL:RVS:2012:BV7248, hoeft een bestuursorgaan bij de beoordeling van een verzoek tot verlenging van de begunstigingstermijn, niet opnieuw de belangenafweging te verrichten die ten grondslag ligt aan het genomen dwangsombesluit en de lengte van de daaraan verbonden begunstigingstermijn. Het bestuursorgaan kan zich bij de beoordeling van een verzoek om verlenging van de begunstigingstermijn beperken tot het in aanmerking nemen van de omstandigheden en belangen die verband houden met de door de eisende partij gestelde onmogelijkheid om aan haar verplichtingen te voldoen.
11. De rechtbank is van oordeel dat eiseres niet aannemelijk heeft gemaakt dat het voor haar binnen de gestelde begunstigingstermijn feitelijk onmogelijk was om aan één van de beide opties uit de opgelegde last te voldoen. Eiseres komt geen beroep op overmacht toe. Verweerder heeft onderbouwd aangegeven dat eiseres tijdens de acht maanden die zij heeft gekregen om de last uit te voeren niet (tijdig) met uitvoering van de last is begonnen en ook geen overleg heeft gevoerd met het bevoegd gezag om tot een feitelijke implementatie van de brandveiligheidsvoorzieningen te komen. Deze voorzieningen diende eiseres al op grond van voorschrift 3.1 van de omgevingsvergunning van 21 augustus 2014 binnen zes maanden na datum van inwerkingtreding van die vergunning te realiseren. Dat eiseres niet (tijdig) daarmee is begonnen moet voor haar risico blijven (zie eerdergenoemde uitspraak van de Afdeling van 29 februari 2012 en de uitspraak van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:683). De omstandigheid dat eiseres plannen had en overleg heeft gevoerd over het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor uitbreiding van haar inrichting, waardoor op termijn andere brandveiligheidsvoorzieningen nodig zouden zijn, ontslaat eiseres niet van haar verplichting om conform de verleende omgevingsvergunning te werken en aan de daarin gestelde brandveiligheidseisen te voldoen. Verweerder heeft zich terecht op het standpunt gesteld dat de begunstigingstermijn van acht maanden uit dwangsombesluit van 26 oktober 2017 voldoende tijd bood om het brandveiligheidsadvies van GBB van 28 maart 2013 alsnog door een deskundige te laten uitwerken en daarin genoemde brandveiligheidsmaatregelen daadwerkelijk te realiseren. Verweerder heeft verder terecht in aanmerking genomen dat de tijdelijke maatregelen die eiseres heeft genomen ten behoeve van de brandveiligheid volgens de brandveiligheidsspecialisten van de RUD Zuid-Limburg onvoldoende zijn om de kans op het ontstaan van een onbeheersbare brand, waarbij branduitbreiding naar een aangrenzend perceel plaatsvindt, voldoende te beperken. Daardoor is een onaanvaardbaar gevaar voor de weknemers in het pand en voor de omgeving ontstaan. De omstandigheid dat eiseres bezig was met de voorbereiding van een uitbreiding van de inrichting, noopt niet tot een ander oordeel. Verweerder heeft in het bestreden besluit, zoals nader toegelicht in de verweerschriften, voldoende gemotiveerd dat er, gelet op de relevante omstandigheden en belangen, geen redenen waren om de termijn, zoals kort vóór afloop daarvan is verzocht, op te schorten. Deze beroepsgronden slagen niet.
Is het vertrouwensbeginsel geschonden?
12. Eiseres voert in dit kader aan dat haar directeur [naam 1] samen met [naam 2] naar aanleiding van de afwijzing van haar verzoek om de looptijd van de last onder dwangsom op te schorten, op 13 juni 2018 een gesprek heeft gevoerd met [naam gedeputeerde] handhaving, en [naam waarnemend burgemeester] van [plaats] . Tijdens dit overleg heeft gedeputeerde [naam gedeputeerde] toegezegd dat de dwangsomprocedure opgeschort zou worden indien eiseres een gemotiveerde schriftelijke onderbouwing zou geven dat er meer tijd nodig was om de noodzakelijke maatregelen te nemen. Eiseres heeft daaraan voldaan. Conform afspraak is de tijdplanning van Frijns Industrial Group voor de realisatie van de voorzieningen per e-mail aan de gedeputeerde toegezonden. Tevens heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen het besluit op aanvraag. Door gedeputeerde [naam gedeputeerde] is telefonisch aan de directeur van eiseres medegedeeld dat een voorlopige voorziening niet nodig was. [naam 3] en [naam 2] waren bij dit telefoongesprek aanwezig. Eiseres heeft er daarom op vertrouwd dat de gedeputeerde zijn toezegging gestand zou doen en dat de looptijd zou worden opgeschort. Groot was de verbazing toen bij brief van 9 juli 2018 werd meegedeeld dat de dwangsom was verbeurd. Onmiddellijk daarna heeft eiseres per e-mail contact gezocht met [naam gedeputeerde] die toen heeft herhaald dat hij de mening was toegedaan dat de dwangsomprocedure opgeschort kon worden wanneer overtuigend zou worden aangegeven wanneer de maatregelen zouden worden getroffen. Eiseres verwijst in dit verband naar de uitspraak van de Afdeling van 19 juli 2017, ECLI:NL:RVS:2017:1946, waarin is geoordeeld dat ook sprake kan zijn van aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen als die zijn gedaan door een persoon van wie de betrokkene op goede gronden mocht veronderstellen dat deze de opvatting van het bevoegde orgaan vertolkte. De toezeggingen zijn in dit geval gedaan door de gedeputeerde die de portefeuille handhaving beheerde en eiseres mocht er gerechtvaardigd op vertrouwen dat deze bevoegd was om de toezeggingen te doen. Volgens eiseres wordt haar door verweerder ten onrechte tegengeworpen dat zij als professionele marktpartij niet zonder meer op mondeling verstrekte inlichtingen zou mogen afgaan.
13. Gelet op voornoemde uitspraak van de Afdeling van 29 mei 2019 dient de rechtbank als ‘eerste stap’ te beoordelen of de uitlating van de gedeputeerde (juridisch) kan worden gekwalificeerd als een toezegging. Indien dat niet het geval is beantwoording van de vervolgvragen die voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel (eveneens) bevestigend moeten worden beantwoord, niet aan de orde.
14. Naar het oordeel van de rechtbank stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat het beroep op het vertrouwensbeginsel niet slaagt. Door de gedeputeerde is in een e-mail van 10 juli 2018 verklaard dat hij destijds aan het cluster handhaving heeft aangegeven dat hij de mening was toegedaan dat de dwangsomprocedure opgeschort kon worden als overtuigend werd aangegeven wanneer de noodzakelijke maatregelen getroffen zouden worden en met een gegronde onderbouwing van de installateur waarom het niet eerder kon. Van een welbewuste standpuntbepaling dat de termijn zou worden verlengd, is geen sprake omdat de gedeputeerde destijds een voorbehoud heeft gemaakt. Eiseres heeft weliswaar conform de afspraak met de gedeputeerde per e-mail een tijdplanning van Frijns Industrial Group voor de realisatie van de voorzieningen aan de gedeputeerde toegezonden, maar op grond daarvan mocht eiseres er niet zonder meer op vertrouwen dat de termijn dan zou worden opgeschort. Daarvoor moest eerst door de brandveiligheidsdeskundigen van de RUD worden beoordeeld of aan het gemaakte voorbehoud werd voldaan. Verweerder heeft er met recht op gewezen dat de toegezonden informatie een weergave was van werkzaamheden van Fijns Industrial Group en Adviesbureau Storms en geen concrete tijdsplanning bevatte om de noodzakelijke maatregelen te treffen om te komen tot de vereiste brandveiligheidsvoorzieningen, maar betrekking had op de aanvraag om omgevingsvergunning van 15 juni 2017 voor uitbreiding van de inrichting aan de [adres] te [plaats] . Verweerder heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat aan het gemaakte voorbehoud niet is voldaan. Eiseres komt reeds hierom geen geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel toe. De beroepsgrond slaagt niet.
Conclusie
15. Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier.
De uitspraak is openbaar gemaakt op 22 januari 2020.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 22 januari 2020
Rechtsmiddel
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.