ECLI:NL:RBLIM:2019:3330 - Rechtbank Limburg - Vernietiging omgevingsvergunning voor uitbreiding woning ...

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummers: ROE 19 / 129 en ROE 19 / 616

Uitspraak van de voorzieningenrechter van 8 april 2019 in de zaak tussen

[naam 1] en [naam 2] , wonend te [plaats] , eisers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 16 april 2018 (hierna: het besluit op aanvraag) heeft verweerder aan [naam 3] (hierna: vergunninghouder) een omgevingsvergunning verleend voor het slopen van een bestaande woning en het geheel vervangen door een nieuwe woning op het perceel gelegen aan de [adres 1] te [plaats] (hierna: het bouwplan).

Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt.

Bij besluit van 29 november 2018 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder dit bezwaar ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van het besluit op aanvraag.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Zij hebben voorts de voorzieningenrechter van de rechtbank verzocht een voorlopige voorziening, als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb), te treffen. Als gemachtigde heeft zich gesteld mr. G.A.M. van de Wouw, rechtsbijstandverlener te Noorbeek.

Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb is vergunninghouder in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.

Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 maart 2019, waar eisers, bijgestaan door hun gemachtigde, verweerder, vertegenwoordigd door [naam 4] en [naam 5] , beiden werkzaam bij de gemeente, en vergunninghouder, bijgestaan door mr. J.L. Stoop, advocaat te Eindhoven en M.H.J.M. Rompelberg, bouwkundig adviseur, zijn verschenen.

Overwegingen

1. In dit geval kan nader onderzoek redelijkerwijs niet bijdragen aan de beoordeling van de zaak en bestaat ook overigens geen beletsel om met toepassing van artikel 8:86, eerste lid, van de Awb onmiddellijk uitspraak te doen in de hoofdzaak.

2. Op 18 november 2017 is namens vergunninghouder een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning ten behoeve van het bouwplan ingediend. Vergunninghouder is voornemens om de bestaande woning aan de [adres 1] te [plaats] te slopen en daarvoor in de plaats een nieuwe woning te bouwen. De nieuwbouw is groter dan de bestaande bouw. Aan de achterzijde (gezien vanaf de [weg] ) wordt de woning met 4,24 meter verlengd.

3. Bij het besluit op aanvraag heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend. Volgens verweerder doen zich voor wat betreft de activiteit bouwen, behoudens strijdigheid met het bestemmingsplan “Maastricht Zuidwest” (hierna: het bestemmingsplan), geen van de in artikel 2.10, eerste lid, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo) genoemde weigeringsgronden voor. De aanvraag voldoet aan het Bouwbesluit 2012, de Bouwverordening Maastricht 1999 en, zoals volgt uit het advies van de Welstands-/ Monumentencommissie van 23 augustus 2017, de redelijke eisen van welstand. Omdat de nieuwbouw groter is dan de bestaande bouw is het bouwplan in strijd met artikel 15.2.2, aanhef en onder a, van de planregels, waarin is bepaald dat nieuwbouw, met uitzondering van vervangende nieuwbouw, niet is toegestaan. Verweerder heeft daarom een splitsing aangebracht tussen de nieuwbouw ter grootte van de bestaande bouw en de uitbreiding van het hoofdgebouw. Verweerder acht die benadering op grond van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 9 november 2016 (ECLI:NL:RVS:2016:2953) juridisch mogelijk. De nieuwbouw ter grootte van de bestaande bouw wordt aangemerkt als ‘vervangende nieuwbouw’ en is daarmee in overeenstemming met het bestemmingsplan. Voor wat betreft de met het bestemmingsplan strijdige uitbreiding kan met toepassing van artikel 15.2.2, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 15.4 van de planregels worden afgeweken. In de visie van verweerder wordt aan de voorwaarden van de afwijkingsbevoegdheid voldaan. Hiertoe heeft hij het standpunt ingenomen dat zich geen onevenredige nadelige gevolgen voor het woonmilieu voordoen. Daarbij zijn betrokken het zicht vanuit het buurpand, de schaduwwerking, de privacy en geluidoverlast. Ook wordt, aldus verweerder, geen afbreuk gedaan aan het stedenbouwkundig beeld en aan de ruimtelijke kwaliteit. Het bouwplan past binnen de grenzen van het bestemmingsplan en is ontworpen binnen de kenmerkende architectuur van het cultuurhistorische attentiegebied ENCI-dorp.

3.1.

De woning betreft, aldus verweerder in het besluit op aanvraag, een gemeentelijk monument. Op grond van artikel 2.2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Wabo is, voor zover ingevolge een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is vereist, voor (onder meer) het slopen van een (gemeentelijk) monument een omgevingsvergunning vereist. Op grond van artikel 3, derde lid, van de Erfgoedverordening mag het belang van monumentenzorg zich niet verzetten tegen het verlenen van een omgevingsvergunning. Gelet op het advies van de Welstands-/ Monumentencommissie is daarvan geen sprake en kan voor deze activiteit eveneens een omgevingsvergunning worden verleend.

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eisers ongegrond verklaard, onder aanvulling van de motivering van het besluit op aanvraag. De nieuwe bebouwing is hoger (7,545 meter) dan de bestaande bebouwing (7,148 meter). Dit is – voor zover dit het bestaande hoofdgebouw betreft – in strijd met artikel 15.2.2, aanhef en onder b, van de planregels. Met toepassing van de algemene afwijkingsregels van artikel 30 van Pro de planregels kan hiervan, nu de afwijking niet meer dan 10% bedraagt, worden afgeweken.

4.1.

In het besluit op aanvraag is verder volgens verweerder ten onrechte gesteld dat de woning een gemeentelijk monument is. In het bestreden besluit is daarom het onder 3.1. gestelde over de daarop betrekking hebbende omgevingsvergunning komen te vervallen. Daarnaast heeft de Welstands-/ Monumentencommissie naar aanleiding van de door eisers ingebrachte contra-expertise van Z. Hofman van 6 augustus 2018, op 16 oktober 2018 een reactie uitgebracht, waarin het advies dat het bouwplan voldoet aan de redelijke eisen van welstand wordt gehandhaafd. In het bestreden besluit is nog een aanpassing van die reactie opgenomen.

5. Eisers zijn woonachtig in de naastgelegen woning aan de [adres 2] te [plaats] . Zij betogen in beroep dat er geen sprake is van ‘vervangende nieuwbouw’ als bedoeld in artikel 15.2.2 van het planregels, nu het uiterlijk aanzien van de woning verandert en de woning wordt verhoogd en uitgebreid. Verder is de binnenplanse afwijkingsmogelijkheid van artikel 15.4 van de planregels in hun optiek niet van toepassing. Zo wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat het aantal bouwlagen niet meer dan twee mag bedragen. Wat in het bouwplan als souterrain wordt aangemerkt, ligt aan de tuinzijde op maaiveld en moet daarom worden meegenomen in het aantal bouwlagen. Ook wordt niet voldaan aan de voorwaarde dat de uitbreiding niet mag leiden tot onevenredig nadelige gevolgen voor het woonmilieu. Hiertoe hebben eisers aangevoerd dat het bouwplan voorziet in een forse uitbreiding van de bebouwing aan de achterzijde, die hoger is dan de oorspronkelijke bebouwing. Daarbij is van belang dat het terrein van vergunninghouder hoger is gelegen dan de woning van eisers.

5.1.

Daarnaast wordt afbreuk gedaan aan het stedenbouwkundig beeld en aan de ruimtelijke kwaliteit, hetgeen om afwijking mogelijk te maken, niet is toegestaan. Eisers hebben gesteld dat het bouwplan niet in overeenstemming is met de richtlijnen van de bijlage ‘Inventarisatie, Bestemmingsplan Maastricht Zuid-West’ bij het bestemmingsplan (hierna: de bijlage). Zo is de aanbouw niet ondergeschikt aan de hoofdbouwmassa, maar betreft het een uitbreiding. Ook is de in de bijlage voorgeschreven cultuurhistorische verkenning niet uitgevoerd.

5.2.

Verder hebben eisers het standpunt ingenomen dat de advisering van de Welstands-/ Monumentencommissie als ondeugdelijk en onjuist moet worden aangemerkt. In dat verband is onder meer aangevoerd dat ten onrechte niet het monumentale karakter van de woning is meegewogen, de contra-expertise van Z. Hofman ten onrechte niet is betrokken en geen rekening is gehouden met de richtlijnen genoemd in de bijlage.

5.3.

Onder verwijzing naar de rapportage “constructieve beoordeling gevolgen nieuwbouw pand [adres 1] op bestaand belendend pand [adres 2] te [plaats] ” van R. Sips van 9 augustus 2018, hebben eisers zich op het standpunt gesteld dat de bij de aanvraag overgelegde constructieve gegevens onvoldoende zijn. Dit levert niet alleen strijd op met artikel 2.7 van de Regeling omgevingsrecht (Mor), ook wordt een wezenlijk onderdeel van het toetsingskader aan rechtsbescherming onttrokken, nu verweerder in de omgevingsvergunning heeft toegestaan dat uiterlijk drie weken voor de start van de (sloop)werkzaamheden een sloop- en bouwveiligheidsplan ter goedkeuring bij de gemeente moet zijn ingediend.

5.4.

Tot slot betogen eisers dat niet op alle tijdens de hoorzitting naar voren gebrachte gronden door verweerder in het bestreden besluit is ingegaan. Zo is geen aandacht besteed aan hetgeen is aangevoerd over het ecologisch rapport en het aspect ‘duurzaamheid’.

6. In artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo is bepaald dat het verboden is zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk.

In artikel 2.10, eerste lid, van de Wabo, voor zover hier van belang, is bepaald dat voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo de omgevingsvergunning wordt geweigerd indien de activiteit in strijd is met het Bouwbesluit 2012 (a), de bouwverordening (b), het bestemmingsplan (c) en de redelijke eisen van welstand (d).

7. De voorzieningenrechter merkt op dat uit bovengenoemde regelgeving volgt dat de gronden waarop verweerder de gevraagde omgevingsvergunning kan weigeren limitatief en imperatief van aard zijn. Dit betekent dat de omgevingsvergunning moet worden geweigerd als de activiteit bouwen in strijd is met een of meer van de genoemde toetsingsgronden. Daar staat tegenover dat de omgevingsvergunning moet worden verleend, indien géén sprake is van een van de opgesomde weigeringsgronden. Indien dat laatste het geval is, dient verweerder, gelet op de dwingende formulering van genoemd artikel, de gevraagde vergunning te verlenen.

8. De voorzieningenrechter stelt vast dat eisers geen gronden hebben aangevoerd waaruit geconcludeerd zou moeten worden dat de aanvraag niet voldoet aan het Bouwbesluit 2012 en de Bouwverordening Maastricht 1999.

9. Met betrekking tot de toets aan het bestemmingsplan kan verweerders standpunt schematisch (zonder acht te slaan op de daadwerkelijke afmetingen en verhoudingen) als volgt worden weergegeven:

9.1.

Over de vraag of sprake is van strijd met het bestemmingsplan overweegt de voorzieningenrechter dat volgens vaste rechtspraak van de Afdeling planregels letterlijk moeten worden uitgelegd. De rechtszekerheid vereist immers dat van hetgeen in het bestemmingsplan is bepaald, moet kunnen worden uitgegaan (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 9 september 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2833). De bedoeling van de planwetgever kan daarbij niet afdoen aan hetgeen in de planregels ondubbelzinnig is bepaald (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 18 februari 2009, ECLI:NL:RVS:2009: BH3227). De niet bindende toelichting over de bedoeling van de planwetgever kan meer inzicht geven indien de bestemming en de regels waaraan moet worden getoetst, op zichzelf noch in samenhang duidelijk zijn. Als de desbetreffende regel echt duidelijk is, dient daaraan dus geen beperktere (of ruimere) uitleg te worden gegeven dan de uitleg die volgens de letterlijke tekst geldt (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 augustus 2015, ECLI:NL:RVS:2015:2636).

10. De voorzieningenrechter overweegt dat op de locatie – voor zover van belang – de bestemming ‘wonen’ van toepassing is. De voor die bestemming relevante planregels luiden – voor zover van belang – als volgt.

Op grond van artikel 15.2.2 van de planregels gelden voor het bouwen van hoofdgebouwen de volgende bepalingen:

a. nieuwbouw is, met uitzondering van vervangende nieuwbouw, niet toegestaan;

b. het bestaande hoofdgebouw mag niet worden uitgebreid, met uitzondering van de in artikel 15.4 beschreven uitbreidingsmogelijkheden.

Op grond van artikel 15.4 van de planregels kan verweerder bij omgevingsvergunning afwijken van het bepaalde in artikel 152.2, aanhef en onder b, voor de uitbreiding van een hoofdgebouw aan de achtergevel, mits voldaan wordt aan de volgende voorwaarden:

1. het aantal bouwlagen mag niet meer bedragen dan ter plaatse van de aanduiding ‘maximum aantal bouwlagen’ is aangegeven;

2. als gevolg van de uitbreiding mag de afstand tussen voor- en achtergevel van het hoofdgebouw niet meer dan 15 meter bedragen. Hoofdgebouwen waarvan de afstand tussen voor - en achtergevel reeds in de bestaande situatie 15 meter of meer bedraagt mogen niet worden uitgebreid;

3. de uitbreiding mag niet leiden tot onevenredig nadelige gevolgen voor het woonmilieu;

4. aan het stedenbouwkundig beeld en aan de ruimtelijke kwaliteit ter plaatse mag geen afbreuk worden gedaan.

Op grond van artikel 30, aanhef en onder a, van de planregels kan verweerder bij omgevingsvergunning afwijken van de in deze regels gegeven maten, afmetingen en percentages tot niet meer dan 10% van die maten, afmetingen en percentages.

11. De voorzieningenrechter overweegt dat op grond van artikel 15.2.2, aanhef en onder a, van de planregels ter plaatse slechts ‘vervangende nieuwbouw’ rechtstreeks is toegestaan. De betekenis van het begrip ‘vervangende nieuwbouw’ is in het bestemmingsplan niet omschreven. Op grond van vaste jurisprudentie van de Afdeling (zie bijvoorbeeld de uitspraak van 30 mei 2018, ECLI:NL:RVS:2018:1790) zoekt de rechtbank daarom voor de uitleg van dit begrip aansluiting bij de betekenis die daaraan in het normale spraakgebruik wordt gegeven. In Van Dales Groot woordenboek wordt ‘vervangende’ gedefinieerd als ‘de plaats innemen van’. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter kan ‘vervangende nieuwbouw’ op grond van deze definitie niet van een grotere omvang dan de bestaande bebouwing zijn. Dit oordeel is in overeenstemming met de door de Afdeling gegeven uitleg aan dit begrip (zie r.o. 20.8 van de uitspraak van 10 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:52).

Dat de bedoeling van de planwetgever mogelijk een andere was, kan hieraan niet afdoen. De bedoeling van de planwetgever is slechts relevant indien sprake is van onduidelijkheden in de planregels en die zijn de voorzieningenrechter niet gebleken. Uit het vorenstaande volgt dat de gehele nieuwbouw, die in omvang substantieel groter is dan de bestaande bebouwing, niet rechtstreeks op grond van het bestemmingsplan kan worden gerealiseerd. In de mogelijkheid om van het bepaalde in artikel 15.2.2, aanhef en onder a, van de planregels binnenplans af te wijken, heeft de planwetgever niet voorzien. Artikel 15.2.2, aanhef en onder b, van het bestemmingsplan mist, nu van uitbreiding van een
bestaandhoofdgebouw geen sprake is, toepassing, zodat niet kan worden afgeweken met gebruikmaking van artikel 15.4 van de planregels. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter biedt de door verweerder aangehaalde uitspraak van de Afdeling van 9 november 2016 verder geen aanknopingspunten om af te wijken van de letterlijke tekst van de planregels en verweerder te volgen in zijn standpunt dat het bouwplan opgeknipt kan worden in een deel dat in overeenstemming is met het bestemmingsplan (het hoofdgebouw) en een deel dat met toepassing van artikel 15.2.2, aanhef en onder b, in samenhang met artikel 15.4, van de planregels zou kunnen worden gerealiseerd (de uitbreiding). De uitspraak van de Afdeling ziet immers niet op de uitleg van een bestemmingsplan, maar op de toepassing van de kruimelgevallenregeling van artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo en meer in het bijzonder de uitleg van het begrip ‘bijbehorend bouwwerk’ van artikel 4, aanhef en onder 1, van Bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht.

12. Het vorenstaande leidt reeds tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit komt voor vernietiging in aanmerking. Omdat nog niet vaststaat dat verweerder met de vrijstelling als genoemd in artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo een omgevingsvergunning kan verlenen, bestaat voor de voorzieningenrechter geen mogelijkheid het geschil finaal te beslechten. Verweerder zal daarom worden opgedragen een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen met inachtneming van de overwegingen van deze uitspraak.

13. Gelet op het vorenstaande ziet de voorzieningenrechter voorts aanleiding om op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb een voorlopige voorziening te treffen die er toe strekt dat het besluit op aanvraag wordt geschorst totdat verweerder een nieuw besluit zal hebben genomen en bekend gemaakt. Het verzoek als bedoeld in artikel 8:81, eerste lid, van de Awb kan daarom worden afgewezen.

14. Nu het beroep gegrond wordt verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dat verweerder het ter zake betaalde griffierecht zal dienen te vergoeden. Ten aanzien van het voor de behandeling van het verzoek om een voorlopige voorziening betaalde griffierecht ziet de voorzieningenrechter, gegeven de uitspraak in de hoofdzaak, aanleiding gebruik te maken van de hem in artikel 8:82, vijfde lid, van de Awb gegeven bevoegdheid en verweerder te gelasten deze kosten aan eisers te vergoeden.

15. De voorzieningenrechter ziet ten slotte aanleiding verweerder te veroordelen in de door eisers gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft deze proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening. Deze kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.536,- (twee punten voor het indienen van het beroep- respectievelijk het verzoekschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 512,- en wegingsfactor 1).

16. Eisers hebben verzocht om vergoeding van de kosten van de contra-expertise van Z. Hofman (€ 858,60), de rapportage van R. Sips (€ 302,50) en de fotomontage van Multivision 3D (€ 399,30). De kosten van Hofman en Sips hebben eisers onderbouwd met facturen. Van de kosten van Multivision 3D is een offerte overgelegd.

17. De kosten van een deskundige komen op de voet van artikel 8:75 van Pro de Awb voor vergoeding in aanmerking, als het inroepen van die deskundige redelijk was en de deskundigenkosten zelf redelijk zijn. Ter bepaling of het inroepen van niet-juridisch deskundigen, zoals hier aan de orde, redelijk was, kan in het algemeen als maatstaf worden gehanteerd of degene die deze deskundige heeft ingeroepen, gezien de feiten en omstandigheden zoals die bestonden ten tijde van inroeping, ervan mocht uitgaan dat de deskundige een relevante bijdrage zou leveren aan een voor hem gunstige beantwoording door de rechter van een voor de uitkomst van het geschil mogelijk relevante vraag. De voorzieningenrechter is van oordeel dat de inschakeling van de beide deskundigen Hofman en Sips door eisers redelijkerwijs noodzakelijk was. Voorts zijn de gemaakte kosten naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet onredelijk hoog. De kosten ten bedrage van € 858,60 en € 302,50 komen daarom voor vergoeding in aanmerking. Nu niet blijkt dat het overgelegde fotomateriaal afkomstig is van Multivision 3D en eisers bovendien slechts een offerte hebben overgelegd, acht de voorzieningenrechter onvoldoende onderbouwd dat eisers die kosten hebben gemaakt.

Beslissing

De voorzieningenrechter:

in de zaak met nummer ROE 19/129:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit;

- draagt verweerder op een nieuwe beslissing op het bezwaarschrift te nemen en bekend te maken;

- treft de voorlopige voorziening dat het besluit op aanvraag wordt geschorst totdat de nieuwe beslissing op bezwaar bekend is gemaakt;

in de zaak met nummer ROE 19/616:

- wijst het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening af;

in beide zaken:

- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 348,- (2 x € 174,-) aan eisers te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten tot een bedrag van € 2.697,10 (waarvan € 1.536,- wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eisers.

Aldus vastgesteld door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. D.D.R.H. Lechanteur, griffier.

De uitspraak is openbaar gemaakt op 8 april 2019.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op: 8 april 2019

Rechtsmiddel

Voor partijen staat tegen de uitspraak in de hoofdzaak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.

Tegen de uitspraak op het verzoek tot het treffen van een voorlopige voorziening staat geen rechtsmiddel open.