Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummers: AWB/ROE 17/4225 en AWB/ROE 17/4224
uitspraak van de voorzieningenrechter van 25 januari 2018 op het beroep en het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker] , te Maastricht, eiser,
(gemachtigde: E.C. Koning),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder,
(gemachtigden: mr. M.E.M.J. Vorstermans en K.A.J. Zijlstra).
Procesverloop
Bij besluit van 3 augustus 2017, verzonden op 4 augustus 2017, (het primaire besluit) heeft verweerder ten aanzien van eiser een dwangsombesluit genomen.
Bij besluit van 16 november 2017, verzonden op 17 november 2017, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit heeft gemaakt, ongegrond verklaard. Verweerder heeft daarbij de begunstigingstermijn verlengd tot 15 januari 2018.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. Hij heeft verder de voorzieningenrechter verzocht om een voorlopige voorziening te treffen.
Bij besluit van 11 januari 2018, verzonden op 12 januari 2018, heeft verweerder het bestreden besluit herroepen en een nieuwe beslissing op bezwaar genomen, waarbij het bezwaar van eiser (opnieuw) ongegrond is verklaard. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit in die zin herroepen dat de grondslag van de last onder dwangsom is gewijzigd. Tevens heeft verweerder de begunstigingstermijn andermaal verlengd totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 18 januari 2018. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Na afloop van de zitting is de voorzieningenrechter tot de conclusie gekomen dat nader onderzoek niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak. De voorzieningenrechter doet daarom op grond van artikel 8:86 van Pro de Algemene wet bestuursrecht (Awb) niet alleen uitspraak op het verzoek om voorlopige voorziening, maar ook op het beroep.
2. Door medewerkers van het team handhaven Wabo is een controle uitgevoerd aan de [adres] te Maastricht, waarbij aan verweerder is gerapporteerd dat daar een woonboot ligt buiten de in het geldend bestemmingsplan aangegeven ligplaatszone. Aangezien eiser eigenaar is van de woonboot is door verweerder het voornemen kenbaar gemaakt om aan hem een last onder dwangsom op te leggen indien de woonboot niet wordt verplaatst. Bij een hercontrole is vastgesteld dat de gestelde overtreding niet is beëindigd.
3. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser de last opgelegd om de woonboot binnen een termijn van vier weken na de verzenddatum van het primaire besluit te verwijderen en verwijderd te houden, zulks op straffe van verbeurte van een dwangsom van € 15.000,00 per maand, met een maximum van € 30.000,00. Verweerder stelt zich op het standpunt dat eiser in strijd met artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) handelt omdat hij in strijd met de voorschriften van het geldend bestemmingsplan met een woonboot ligplaats inneemt buiten de op de plankaart aangegeven ligplaatszone. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar dat eiser tegen het primaire besluit heeft gemaakt, ongegrond verklaard. Verweerder heeft de begunstigingstermijn verlengd totdat de voorzieningenrechter uitspraak heeft gedaan op het verzoek om voorlopige voorziening.
4. Eiser voert in de eerste plaats aan dat verweerder niet bevoegd was handhavend op te treden omdat er geen overtreding is van de voorschriften van het vigerend bestemmingsplan. Eiser betoogt dat er geen sprake is van strijd met de doeleindenomschrijving, opgenomen in artikel 9 van Pro de voorschriften van het bestemmingsplan ‘Grensmaas’, dat op 1 maart 2007 in werking is getreden, omdat die doeleindenomschrijving geen betrekking heeft op woonboten of het innemen van een ligplaats met een woonboot in de bestemming ‘water’. Het bestemmingsplan ‘Grensmaas herziening ex artikel 30 WRO Pro’, dat op 13 maart 2008 in werking is getreden, heeft geen wijziging gebracht in de doeleindenomschrijving, maar daarbij is de plankaart in die zin aangepast dat de ligplaatsenstrook van het bestemmingsplan Grensmaas is verlengd. Voor zover al kan worden vastgesteld dat de woonboot eerst buiten die strook zou zijn gesitueerd, is deze omissie volgens eiser met deze aanpassing opgeheven. Daarbij wijst eiser erop dat op de plankaart/verbeelding de ligplaatsen niet met nummers zijn aangeduid. Nu niet geregeld is hoeveel woonboten er mogen liggen, hoeveel ligplaatsen een nummer hebben of hoeveel ruimte er voor een woonboot is, kan niet worden vastgesteld dat de woonboot [adres] in strijd met het bestemmingsplan buiten de ligplaatsenstrook is gesitueerd.
Eiser voert in het verlengde van het vorenstaande aan dat verweerder niet bevoegd is om handhavend op te treden in verband met de gestelde overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), omdat dit algemene gebruiksverbod niet van toepassing is op bestemmingsplannen die op grond van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) tot stand zijn gekomen.
5. Naar aanleiding van deze beroepsgrond overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
6. Ingevolge het ter plaatse geldend bestemmingsplan “|Grensmaas”, dat op 27 juni 2006 door de raad van de gemeente Maastricht is vastgesteld en op 1 maart 2007 in werking is getreden, rust op het perceel [adres] de bestemming “water”. In artikel 9, lid I, van dit bestemmingsplan is bepaald dat de op de plankaart A als “water” aangegeven gronden onder meer zijn bestemd voor wonen in woonboten, voor zover nader op de plankaart A aangegeven (gemeente Maastricht/gemeente Sittard-Geleen). Aan dit bestemmingsplan is op (voor dit geval niet relevante) onderdelen goedkeuring door Gedeputeerde Staten van Limburg onthouden, waarna de raad van de gemeente Maastricht op 18 september 2007 voor deze onderdelen het bestemmingsplan “Grensmaas Herziening ex artikel 30 WRO Pro” heeft vastgesteld. Bij de vaststelling van laatstgenoemd bestemmingsplan is de aanduiding van de zone bestemd voor woonboten aangepast.
7. De voorzieningenrechter is van oordeel dat verweerder zich op goede gronden op het standpunt heeft gesteld dat het innemen van ligplaats buiten de op plankaart A aangegeven zone in strijd is met de doeleindenomschrijving van het bestemmingsplan. Verder heeft verweerders gemachtigde bij de behandeling ter zitting aan de hand van de plankaart en luchtfoto’s nog toegelicht dat [adres] daadwerkelijk buiten de door middel van een raster aangegeven zone voor wonen in woonboten is gelegen. De voorzieningenrechter acht dan ook afdoende aangetoond dat eisers woonboot in strijd met artikel 9 van Pro het bestemmingsplan “Grensmaas” buiten de op de plankaart A aangegeven zone ligt.
8. Nu het bestemmingplan “Grensmaas” nog onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening, dat wil zeggen vóór 1 juli 2008, is vastgesteld, is het algemeen gebruiksverbod met betrekking tot gebruik van gronden en bouwwerken in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo niet van toepassing (onder meer uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 28 oktober 2015, ECLI:NL:RVS:2015:3294). Verweerder heeft bij het bestreden besluit de last onder dwangsom dan ook ten onrechte gebaseerd op genoemd artikel. Nu het bestreden besluit bij besluit van 11 januari 2018 is ingetrokken en vervangen door dat nieuwe besluit, dient het daartegen gerichte beroep niet-ontvankelijk te worden verklaard.
9. Ingevolge het bepaalde in artikel 6:19 van Pro de Awb wordt het beroep van eiser geacht mede te zijn gericht tegen verweerders besluit van 11 januari 2018. Bij dat besluit is het primaire besluit in zoverre herroepen dat als grondslag voor het dwangsombesluit in plaats van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo, artikel 37 van Pro het bestemmingsplan “Grensmaas” is aangewezen. In artikel 37, eerste lid, van dit bestemmingsplan is bepaald dat het verboden is de in dit plan bedoelde gronden en bouwwerken te doen of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met het in dit plan bepaalde (algemeen gebruiksverbod). Ingevolge artikel 9, lid IV, onder A, van het bestemmingsplan wordt onder verboden gebruik als bedoeld in artikel 37 lid 1 ten Pro minste verstaan het gebruik van gronden voor het hebben of houden van staan- of ligplaatsen voor onderkomens, behoudens voor zover het betreft woonboten op de plankaart A nader aangegeven, waarbij tevens eisen aan de afmetingen van de woonboten zijn gesteld. De voorzieningenrechter is dan ook in verband met wat hiervoor is besproken van oordeel dat verweerder bij het besluit van 11 januari 2018 alsnog een juiste en toereikende grondslag aan het dwangsombesluit ten grondslag heeft gelegd. Deze beroepsgrond slaagt niet.
10. Naar aanleiding van het betoog van eisers gemachtigde dat verweerder bij zijn besluit van 11 januari 2018 het bezwaar alsnog gegrond had moeten verklaren, overweegt de voorzieningenrechter dat eiser daarbij geen belang heeft omdat de enkele gegrond of ongegrondverklaring niet op rechtsgevolg is gericht en verweerder in verband met het herroepen van het primaire besluit aan eiser de kosten in verband met de behandeling van zijn bezwaar alsnog heeft vergoed.
11. Eiser voert aan dat de woonboot een bouwwerk is in de zin van de Wabo omdat de woonboot bedoeld is om ter plaatse als woning te functioneren en onder meer een adresaanduiding heeft conform de Wet Basisadministratie Adressen en Gebouwen (Wet BAG) en in elk geval sinds 1998 wordt bewoond. In 1998 is door de Minister van Verkeer en Waterstaat een vergunning op grond van de (toenmalige) Wet beheer rijkswaterstaatswerken verleend voor de woonboot. Betreffende vergunning is op 15 februari 2000 op naam van eiser overgeschreven. Uit de overige door eiser overgelegde stukken (beschikking van Rijkswaterstaat van 20 november 1973, waarin de ligplaatsvergunning van 12 juni 1959 wordt ingetrokken en opnieuw verleend) kan volgens eiser worden opgemaakt dat al sinds die tijd voor de onderhavige locatie een vergunning is verleend. In elk geval was ook ten tijde van het voorheen geldende bestemmingsplan ‘tot herziening van het uitbreidingsplan in hoofdzaak’ ter plaatse al een woonboot gelegen en dat was niet in strijd met dat plan omdat destijds woonboten niet in strijd met de bestemming water(wegengebied) werden geacht, aldus eiser. Verder ontbrak in dat plan een gebruiksverbod zodat de woonboot onder het voorheen geldende planologisch regime niet illegaal was. Hieruit volgt dat eiser zich op overgangsrechtelijke bescherming kan beroepen.
12. De voorzieningenrechter overweegt naar aanleiding van eisers beroep op (gebruiks)overgangsrechtelijke bescherming op grond van het bestemmingsplan “Uitbreidingsplan in Hoofdzaak 1954” (hierna: UHP 1954) dat tussen partijen niet in geding is dat de woonboot ligplaats heeft ingenomen onder de werking van het UHP 1954 dat bij raadsbesluit van 5 oktober 1954 is vastgesteld en door Gedeputeerde Staten van Limburg op 24 oktober 1955 is goedgekeurd. Verder is niet in geding dat eiser, gelet op artikel 42, tweede lid, van het bestemmingsplan “Grensmaas”, alleen een geslaagd beroep op overgangsrechtelijke bescherming kan doen indien het gebruik van de gronden en bouwwerken niet in strijd was met het UHP 1954.
13. Het UHP 1954 kende geen voorschriften maar alleen een legenda en plankaart. Uit deze stukken blijkt dat de onderhavige gronden onder dat plan de bestemming “Waterwegengebied” hadden. Ingevolge de verklaring op de legenda is op deze gronden “bouwen ten behoeve van de handhaving, uitbreiding en vernieuwing van de bestaande industriële bebouwing toegestaan echter alleen voor zover het naar het oordeel van burgemeester en wethouders, goed te keuren door gedeputeerde staten van Limburg, uitbreidingen van beperkte omvang betreft. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter stelt verweerder zich terecht op het standpunt dat onder deze ‘doeleindenomschrijving’ niet het innemen van ligplaats met een woonboot kan worden begrepen. Ter onderbouwing van het standpunt dat het college onder het UHP 1954 ook al een bevoegdheid had tegen het innemen van een ligplaats met een woonboot handhavend op te treden, heeft verweerder verder gewezen op een besluit van de raad van de gemeente Maastricht van 10 december 1973 (Bijlage I van Raadsstuk 1973, volgnr. 608), waarbij onder II, onder A, eerste lid, de navolgende bepaling aan de legenda van het UHP 1954 is toegevoegd: “Het is verboden gronden en opstallen te gebruiken, in gebruik te geven of te laten gebruiken op een wijze of tot een doel strijdig met de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming”. Ingevolge het tweede lid, onder a, is lid 1 niet van toepassing voor een gebruik, dat - hoewel afwijkende van de uit het bestemmingsplan voortvloeiende bestemming – op het tijdstip van het van kracht worden van het plan bestond. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder hiermee afdoende weerlegd dat het gebruik als ligplaats voor een woonboot reeds onder het UHP 1954 illegaal was en dat eiser, gelet op artikel 42, tweede lid, van het bestemmingsplan “Grensmaas” geen geslaagd beroep op het gebruiksovergangsrecht kan doen. De beroepsgrond slaagt niet.
14. Eiser voert aan dat de woonboot onder het overgangsrecht van de Wet wijziging voorschriften woonboten valt en dat er van rechtswege een omgevingsvergunning voor de woonboot als bouwwerk op het adres [adres] te Maastricht is ontstaan. Per 1 januari 2018 is namelijk artikel 8.2a van de Wabo in werking getreden en daardoor is geen sprake meer van overtreding van het vigerend bestemmingsplan.
15. Bij de Wet van 25 januari 2017 tot wijziging van de Woningwet en de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht in verband met de verduidelijking van voorschriften voor woonboten (Wet verduidelijking voorschriften woonboten) is een nieuw artikel 8.2a Wabo vastgesteld dat op 1 januari 2018 in werking is getreden.
16. Ingevolge genoemd artikel 8.2a, eerste lid, van de Wabo wordt, indien voor het bouwen of gebruiken van een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf voor of op het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening een vergunning of ontheffing is verleend, die vergunning of ontheffing gelijkgesteld met een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onderdeel a, c of d.
Ingevolge het tweede lid van artikel 8.2a van de Wabo wordt een woonboot of een ander drijvend object dat hoofdzakelijk wordt gebruikt voor verblijf ten aanzien waarvan tot het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten krachtens een provinciale of een gemeentelijke verordening geen vergunning of ontheffing werd vereist voor het bouwen of gebruiken ervan, met ingang van het tijdstip van inwerkingtreding van de Wet verduidelijking voorschriften woonboten gelijkgesteld met een bouwwerk waarvoor een omgevingsvergunning als bedoeld in de artikelen 2.1, eerste lid, onderdelen a, c of d is verleend.
In het derde lid is bepaald dat voorwaarden waaronder een vergunning of ontheffing als bedoeld in het eerste of tweede lid is verleend, worden gelijkgesteld met aan de omgevingsvergunning verbonden voorschriften.
17. Verweerder heeft zich in zijn besluit van 11 januari 2018 op het standpunt gesteld dat eiser - door de inwerkingtreding van artikel 8.2a van de Wabo omdat voor het gebruiken van de woonboot, die daar in strijd met de voorschriften van het bestemmingsplan ligt - een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo nodig heeft. Die omgevingsvergunning is aangevraagd, noch verleend. Bovendien staat het ontbreken van de vereiste omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo aan een geslaagd beroep op het overgangsrecht in de weg, aldus verweerder.
18. De voorzieningenrechter stelt met partijen vast dat de woonboot aangemerkt dient te worden als een bouwwerk in de zin van de Woningwet en de Wabo. Verder is niet in geding dat sprake is van een woonboot als bedoeld in de Wet verduidelijking voorschriften woonboten. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat eiser niet onder de werking van het eerste lid van artikel 8.2a van de Wabo valt, omdat niet is gebleken dat voor het gebruiken van de woonboot een vergunning of ontheffing krachtens een provinciale of gemeentelijke verordening is verleend die op grond van de Wet met een omgevingsvergunning gelijkgesteld kan worden.
19. De voorzieningenrechter is echter van oordeel dat verweerder bij het besluit van 11 januari 2018 in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Awb ontoereikend heeft gemotiveerd waarom eiser geen geslaagd beroep kan doen op het tweede lid van artikel 8.2a van de Wabo. De omstandigheid dat een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c, van de Wabo is vereist, terwijl die niet is verleend, staat naar het oordeel van de voorzieningenrechter niet aan toepassing van artikel 8.2a van de Wabo in de weg. Verweerder heeft verder niet gesteld, noch is gebleken dat er een gemeentelijke of provinciale verordening bestaat waarin eisen worden gesteld aan het bouwen of gebruiken van woonboten.
20. De voorzieningenrechter acht hierbij van belang dat eiser beschikt over een vergunning van het ter zake bevoegd gezag, de Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat, en dat de wetgever in de MvT heeft overwogen dat het in algemene zin van belang is dat woonboten waarvoor gemeenten geen vergunning eisten niet enkel vanwege het onder de werking komen van de Wabo illegaal worden. De wetgever licht toe dat niet alle gemeenten vergunningen vereisten voor woonboten noch ontheffingen verstrekten en dat eigenaren in die gevallen een gerechtvaardigd vertrouwen hebben dat een vergunning of ontheffing niet noodzakelijk was. Met het onder de werking komen van de woonboten onder de Wabo ontstaat echter terstond een vergunningplicht. Vergeleken met eigenaren die eerder een vergunning dan wel ontheffing hebben ontvangen, is dit disproportioneel (MvT, p. 15).
21. Op grond van voorgaande overwegingen is het beroep tegen verweerders besluit van 11 januari 2018 gegrond en de voorzieningenrechter vernietigt dat besluit. Hetgeen overigens door eiser is aangevoerd ten aanzien van strijd met het legaliteitsbeginsel, het zorgvuldigheidsbeginsel, het motiveringsbeginsel, het vertrouwensbeginsel, het rechtszekerheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel, het fair-play beginsel en het gelijkheidsbeginsel, behoeft daarom geen bespreking.
22. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding zelf in de zaak te voorzien, omdat niet kan worden uitgesloten dat verweerder alsnog een toereikende motivering kan geven om toepasselijkheid van artikel 8.2a van de Wabo uit te sluiten. Ook ziet de voorzieningenrechter geen aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen, omdat dat, gezien verweerders standpunt, geen doelmatige en efficiënte afdoeningswijze zou inhouden. Verweerder zal daarom een nieuw besluit moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Omdat het beroep gegrond is en verweerder wordt opgedragen om een nieuw besluit te nemen, bestaat er aanleiding om in afwachting van dat nieuwe besluit een voorlopige voorziening te treffen. De voorzieningenrechter wijst het verzoek toe en treft op grond van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening dat het primaire besluit van 3 augustus 2017 wordt geschorst tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar.
23. Omdat het beroep gegrond is en het verzoek is toegewezen, bepaalt de voorzieningenrechter dat verweerder aan eiser de door hem betaalde griffierechten voor het beroep en het verzoek vergoedt.
24. De voorzieningenrechter veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten. Vanwege de uitkomst van de zaak heeft die proceskostenveroordeling ook betrekking op het verzoek om voorlopige voorziening. Verweerder heeft bij het besluit van 11 januari 2018 de kosten in verband met het bezwaar vergoed. De nog te vergoeden kosten stelt de voorzieningenrechter op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.503,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift, 1 punt voor het indienen van het verzoekschrift om een voorlopige voorziening, 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,00 en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De voorzieningenrechter:
- verklaart het beroep tegen het bestreden besluit niet-ontvankelijk;
- verklaart het beroep tegen verweerders besluit van 11 januari 2018 gegrond;
- vernietigt het besluit van 11 januari 2018;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming
van deze uitspraak;
- schorst het primaire besluit tot zes weken na bekendmaking van de nieuw te nemen beslissing op bezwaar;
- draagt verweerder op de betaalde griffierechten van in totaal € 336,00 aan eiser te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 1.503,00.
Deze uitspraak is gedaan door mr. drs. E.J. Govaers, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 25 januari 2018.
griffier rechter
Afschrift verzonden aan partijen op: 25 januari 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan voor zover daarbij is beslist op het beroep binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.