Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 17/1453
uitspraak van de meervoudige kamer van 8 mei 2018 in de zaak tussen
[naam 1] , te Heerlen, eiseres
(gemachtigde: mr. K.C.T. Putman),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Nuth, verweerder
(gemachtigden: mr. L.H. Janssen, [naam 2] en [naam 3] ).
Procesverloop
Op 7 september 2016 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het besluit tot het doorvoeren van een organisatiewijziging (reorganisatie) en het als gevolg daarvan vervallen van haar functie en het aan haar opdragen van tijdelijke andere werkzaamheden (het primaire besluit).
Bij besluit van 11 april 2017 (het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiseres - voor zover deze zien op de reorganisatie - niet-ontvankelijk verklaard. De overige bezwaren zijn ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 12 december 2017. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiseres is bij verweerder met ingang van 1 januari 2016 in ambtelijke (vaste) dienst aangesteld in de functie van coördinator/adviseur bij de afdeling Publieke Dienstverlening (de uitvoerende afdeling). Haar werkzaamheden bestonden met name uit de coördinatie van de taken op het gebied van de Wet maatschappelijke ondersteuning 2015 (Wmo 2015) en de jeugdzorg.
2. Op 21 maart 2016 heeft de gemeentesecretaris besloten om de uitvoering van de Wmo 2015 per direct tijdelijk over te dragen aan de afdeling Ruimte en Samenleving. Eiseres was vanaf deze datum dus alleen nog verantwoordelijk voor de coördinatie op het gebied van de jeugdzorg.
3. Op 27 juli 2016 heeft verweerder het principebesluit genomen om per 5 september 2016 het volledig sociaal domein, bestaande uit de uitvoerende afdeling en de beleidsafdeling van de afdeling Ruimte en Samenleving, bij het cluster Samenleving van de afdeling Ruimte en Samenleving onder te brengen. Verweerder heeft op
1 augustus 2016 de ondernemingsraad (OR) op grond van artikel 25 van de Wet op ondernemingsraden verzocht om te adviseren ten aanzien van het voornemen tot deze reorganisatie.
4. Bij brief van 4 augustus 2016 heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het voornemen haar op grond van artikel 2:1B, aanhef en onder a, van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten-Uitwerkingsovereenkomst tijdelijk niet de tot haar functie behorende werkzaamheden te laten verrichten, dit onder handhaving van haar benoeming in de functie van coördinator/adviseur bij de uitvoerende afdeling. Tevens heeft verweerder eiseres medegedeeld dat zij tijdelijk zal worden belast met andere werkzaamheden binnen deze afdeling. Daarnaast heeft verweerder eiseres medegedeeld dat er alvast een start zal worden gemaakt met een traject dat erop gericht is eiseres te ondersteunen in het vinden van een andere functie binnen of buiten de organisatie van de gemeente Nuth, aangezien haar functie ten gevolge van de voorgenomen reorganisatie zal vervallen.
5. Bij brief van 9 augustus 2016 heeft eiseres haar zienswijze gegeven.
6. Op 16 augustus 2016 (bij verweerder binnengekomen op 5 september 2016) heeft de OR in zijn advies aangegeven dat het voornemen om tot een organisatiewijziging te komen één van de stappen is om de gemeentelijke taken ten aanzien van het sociaal domein organisatorisch en intermenselijk weer goed te kunnen laten verlopen. Als toelichting daarop heeft de OR aangegeven dat uit gesprekken met medewerkers van zowel de uitvoerende afdeling als van de beleidsafdeling is gebleken dat de problematiek die heeft geleid tot het voornemen niet ‘uit de lucht is komen vallen’, maar al langer op de achtergrond speelde.
De OR is van mening dat het onderbrengen van het sociaal domein binnen één afdeling een werkbare keuze is, maar plaatst daar wel een aantal kanttekeningen bij:
- de onderliggende collegiale verhoudingen en mogelijk onderliggende problemen zijn niet (overal) opgelost met de organisatieaanpassing en de OR verwacht dat verweerder dan wel de afdelingsmanager, in gesprek blijft met de betrokken medewerkers met als doel de verhoudingen te verbeteren;
- het heeft de voorkeur van de OR dat bij deze gesprekken tevens een externe deskundige aanwezig is die niet alleen fungeert als gespreksleider, maar ook de pijnpunten boven water kan halen en deze bespreekbaar maakt;
- de functie van coördinator uitvoering sociaal domein komt met deze organisatieaanpassing te vervallen hetgeen betekent dat de in deze functie geplaatste persoon (eiseres) geen taken meer zou hebben binnen de organisatie en alhoewel het behartigen van individuele belangen niet binnen de reikwijdte van de OR valt wordt verweerder toch met klem verzocht samen met deze medewerker een passende oplossing te zoeken;
- een aantal medewerkers van de cluster beleid worden buiten hun reguliere taakstelling ingezet ter ondersteuning van het uitvoerend team jeugd en Wmo 2015 en daarom wordt aandacht gevraagd voor de continuïteit van de beleidstaken. De OR verwacht dat dit in een aangepast beleidsplan zichtbaar wordt gemaakt;
- de taakstelling van de coördinator van de cluster Samenleving gaat door deze organisatieaanpassing naar de mening van de OR volledig coördinerend worden en zal nog nauwelijks inhoudelijk van aard zijn. De OR verwacht ook hier dat dit in een aangepast afdelingsplan zichtbaar wordt gemaakt;
- indien mocht blijken dat de taakverschuivingen binnen de huidige cluster Samenleving tot een urentekort voor de beleidstaken (inclusief de taakstelling van de coördinator in dezen) leidt, verwacht de OR dat verweerder hiervoor ook een adequate oplossing biedt;
- de OR maakt zich zorgen over het ontstaan van onevenwichtigheid in zwaarte en aansturing tussen de afdelingen door deze organisatieaanpassing. De OR verzoekt verweerder ervoor te zorgen dat de continuïteit in ontwikkeling en uitvoering van beleid alsook de primaire en secundaire werkprocessen niet in gevaar komen. Van belang is dat aan de gestelde organisatie-opdracht kan worden voldaan, maar er zal ook sprake moeten zijn van een goed c.q. collegiaal werkklimaat.
7. Op 6 september 2016 heeft verweerder, na ontvangst van het advies van de OR, definitief besloten tot wijziging van de organisatie.
8. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiseres in kennis gesteld van het advies van de OR, haar medegedeeld dat verweerder definitief heeft besloten tot wijziging van de organisatie als gevolg waarvan haar functie van coördinator/adviseur komt te vervallen en zij tijdelijk zal worden belast met andere werkzaamheden binnen de uitvoerende afdeling. Eiseres heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt.
9. Voorafgaand aan de hoorzitting heeft de VONSS bezwaarschriftencommissie (bezwaarschriftencommissie) een aantal vragen aan verweerder gesteld. Verweerder heeft deze vragen op 1 december 2016 beantwoord. Op 2 december 2016 heeft de hoorzitting bij de bezwaarschriftencommissie plaatsgevonden.
Op 21 december 2016 heeft verweerder een aantal tijdens de hoorzitting opgeworpen vragen van de bezwaarschriftencommissie schriftelijk beantwoord.
Op 22 februari 2017 heeft eiseres gereageerd op de beantwoording van de vragen door verweerder.
10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres voor zover deze betrekking hebben op de reorganisatie niet-ontvankelijk verklaard. De overige bezwaren (tegen de opheffing van de functie van eiseres en het tijdelijk belasten met andere werkzaamheden) zijn ongegrond verklaard.
11. In beroep heeft eiseres - kort samengevat - aangevoerd dat verweerder niet heeft weten aan te tonen dat het besluit inzake de reorganisatie berust op zakelijke en objectieve gronden en aldus niet is ingegeven door persoonlijke grieven jegens eiseres. Op grond van de uitspraak van de Centrale Raad van Beroep (de CRvB) van 18 september 2008, ECLI:NL:CRVB:2008:BF1908 rust die bewijslast op verweerder, omdat eiseres in bezwaar gemotiveerd heeft aangegeven dat het reorganisatiebesluit wél is ingegeven door persoonlijke grieven jegens haar. Eiseres stelt zich verder op het standpunt dat het reorganisatiebesluit appellabel is, omdat zij de enige medewerker van verweerder is voor wie op basis van dit besluit een individueel besluit is genomen. Het reorganisatiebesluit raakt daarmee wel degelijk haar rechtspositie. Eiseres verzoekt de rechtbank op grond van artikel 8:72, vierde lid, sub c van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) zelf in de zaak te voorzien en het reorganisatiebesluit te vernietigen, omdat verweerder niet heeft weten aan te tonen dat het primaire besluit niet is gebaseerd op persoonlijke grieven jegens eiseres. Zowel het bestreden besluit als het primaire besluit dienen vernietigd te worden, omdat hiervoor geen geldige basis bestaat in de vorm van een reorganisatiebesluit dat berust op zakelijke en objectieve gronden.
12. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de aanpassing van de organisatiestructuur noodzakelijk was, aangezien er problemen waren met betrekking tot de uitvoering van de taken op het terrein van de Wmo 2015 en de jeugdzorg. Gezien de eerdere ervaring met het tijdelijk overdragen van een deel van deze taken op 21 maart 2016 had verweerder de reële verwachting dat de gekozen oplossing voor verbetering zou zorgen. Het besluit tot organisatieverandering betreft een besluit van algemene strekking en daarom is het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard. Voor zover het besluit de individuele gevolgen regelt is het wel appellabel. Door het besluit tot samenvoeging van beleid en uitvoering bestond het cluster uitvoering sociaal domein niet meer. Bovendien had het cluster samenleving van de afdeling Ruimte en Samenleving al een coördinator. Verweerder stelt zich op het standpunt dat de functie van eiseres terecht vervallen is.
13. De rechtbank overweegt als volgt.
14. De rechtbank is van oordeel dat verweerder terecht heeft overwogen dat het reorganisatiebesluit een besluit van algemene strekking is. De overweging van verweerder dat geen rechtsmiddelen kunnen worden aangewend tegen een dergelijk besluit, is in beginsel juist. Dit is echter anders als de individuele rechtspositie van de betreffende medewerker rechtstreeks wordt geraakt door het reorganisatiebesluit. De rechtbank stelt vast dat dit aan de orde is. Als gevolg van de reorganisatie is immers slechts één functie opgeheven, de functie van eiseres. In de onderhavige zaak ligt de opheffing van de functie in het verlengde van de reorganisatie. Het opheffen van de functie en de reorganisatie zijn zodanig verweven, dat een goede beoordeling van de functie-opheffing niet mogelijk is, zonder de reorganisatie bij dit oordeel te betrekken. Het reorganisatiebesluit raakt onmiskenbaar de individuele rechtspositie van eiseres. Dit betekent dat verweerder het bezwaar, voor zover gericht tegen het besluit tot organisatieverandering, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Reeds hierom is het beroep gegrond en vernietigt de rechtbank het bestreden besluit voor zover het bezwaar, gericht tegen de organisatiewijziging niet-ontvankelijk is verklaard.
15. Volgens vaste jurisprudentie van de CRvB is verweerder in beginsel vrij de eigen organisatie naar eigen inzicht in te richten. Besluiten van verweerder in dat kader kunnen door de ambtenarenrechter slechts marginaal worden getoetst. Daarbij wordt beoordeeld of het besluit op zakelijke en objectieve gronden berust en of het zorgvuldig tot stand is gekomen.
16.1
De rechtbank leidt uit het aan de reorganisatie ten grondslag liggende collegevoorstel af dat verweerder aanvankelijk in verband met decentralisatie van een groot aantal taken op het gebied van jeugdzorg en de Algemene wet bijzondere ziektekosten (AWBZ) ervoor gekozen heeft deze taken neer te leggen bij de beleidsafdeling én de uitvoerende afdeling.
16.2
De rechtbank stelt vast dat in het collegevoorstel is gesteld dat niet op een goede wijze uitvoering werd gegeven aan de taken op voormelde gebieden, dat de leiding van de uitvoerende afdeling en het cluster Uitvoering Sociaal Domein niet goed functioneerde, namelijk dat de leiding niet ‘in control’ was en dat politieke en bestuurlijke sensitiviteit ontbrak. Deze conclusies zijn echter niet onderbouwd in het collegevoorstel. Er is dus niet concreet aangegeven wat nu precies ten grondslag heeft gelegen aan de keuze voor de reorganisatie. Daarom is ter zitting om een nadere toelichting gevraagd.
De gemeentesecretaris heeft hierop aangegeven dat er indertijd vragen zijn gesteld door een raadslid over het feit dat er op dat moment (april 2016) nog steeds een achterstand was in de afdoening van de Wmo-zaken. Deze achterstand zou versterkt zijn door het op bepaalde aspecten niet goed functioneren van de leiding bij de uitvoerende afdeling en het cluster Uitvoering Sociaal Domein (lees: eiseres). Verder heeft de gemeentesecretaris aangegeven dat de problematiek het gevolg zou zijn van de werkwijze van de uitvoerende afdeling en de ruimte tussen beleid en uitvoering. Zo zou er geen toetsing van beleidskaders plaatsvinden. Daarbij kwam dat het hoofd van de uitvoerende afdeling, de heer Van Dinteren (leidinggevende van eiseres), aan verweerder had toegezegd dat alle zaken per 1 april 2016 op orde zouden zijn. Omdat dit niet gehaald werd, heeft de gemeentesecretaris in zijn hoedanigheid van algemeen directeur, vooruitlopend op de reorganisatie per 5 september 2016, op 21 maart 2016 besloten twee medewerkers van de beleidsafdeling, waaronder één jurist, over te plaatsen naar de afdeling van eiseres en eiseres (tijdelijk) te ontheffen van haar taken op het gebied van de Wmo 2015. Desgevraagd heeft de gemeentesecretaris verder aangegeven dat voorafgaand aan de overplaatsing van de beide medewerkers en de ontheffing van eiseres uit haar functie navraag heeft plaatsgevonden bij de medewerkers van de beleidsafdeling en overleg heeft plaatsgevonden met de portefeuillehouder en de leidinggevende van eiseres. Met eiseres is, zo is door de gemeentesecretaris desgevraagd bevestigd, niet gesproken.
17. Gezien de stukken en hetgeen ter zitting door partijen naar voren is gebracht stelt de rechtbank vast dat er al voorafgaande aan de aanstelling van eiseres per 1 januari 2016 als coördinator/adviseur bij de uitvoerende afdeling problemen waren tussen de beleidsafdeling en de uitvoerende afdeling c.q. bij de uitvoerende afdeling zelf. Desgevraagd ter zitting heeft verweerder niet gemotiveerd, met bewijsstukken onderbouwd, kunnen aantonen wat nu precies de aanleiding voor de in geding zijnde reorganisatie is geweest. Ook is het de rechtbank niet duidelijk geworden of eiseres of juist haar leidinggevende, gezien de door hem gedane toezegging aan verweerder, verantwoordelijk dient te worden geacht voor de situatie per 1 april 2016. Wel duidelijk is dat eiseres op 1 april 2016 pas drie maanden werkzaam was in haar functie van coördinator/adviseur en dat er ten aanzien van haar functioneren door verweerder geen stukken zijn ingebracht.
18. Gelet op vorenstaande overwegingen komt de rechtbank tot het oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd dat het besluit tot reorganisatie berust op zakelijke en objectieve gronden. Dit betekent dat verweerder het besluit tot reorganisatie niet ten grondslag mocht leggen aan de beslissing om de functie van eiseres te laten vervallen.
19. Daarnaast heeft verweerder zich onvoldoende rekenschap gegeven van de belangen van eiseres. In een situatie waarin de motivering van de reorganisatie zo duidelijk naar de functievervulling verwijst en de grondslag van die reorganisatie dan ook een sterke rechtspositionele component heeft, dient de eerder omschreven marginale toetsing (zie rechtsoverweging 12) volgens jurisprudentie van de CRvB minder terughoudend te zijn.
De rechtbank verwijst naar de uitspraak van 21 december 1991, ECLI:NL:CRVB:
1991:ZB4502. Dit houdt in dat een reorganisatie als hier aan de orde slechts dan als grondslag van een ontheffing uit de functie kan dienen indien de belangen van de betrokken ambtenaar (eiseres) op evenwichtige wijze mee in de afweging zijn betrokken. De rechtbank is van oordeel dat ook aan die voorwaarde in het onderhavige geval niet is voldaan. Zo is niet met eiseres persoonlijk gesproken over de problematiek en is met name niet onderzocht of een minder ingrijpende oplossing, bijvoorbeeld in de vorm van regelmatig terugkerende functioneringsgesprekken met eiseres, mogelijk was. Uit de gedingstukken en hetgeen ter zitting naar voren is gebracht is de rechtbank niet gebleken van enige serieuze poging van verweerder in die richting. Ook gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat het besluit tot reorganisatie niet ten grondslag kon worden gelegd aan de ontheffing van eiseres uit haar functie.
20. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank voorziet niet zelf in de zaak en ziet evenmin aanleiding om een bestuurlijke lus toe te passen. Gelet op de verwevenheid van de reorganisatie en het besluit tot het vervallen van de functie, acht de rechtbank dit niet opportuun. De rechtbank ziet daarom geen andere mogelijkheid dan te volstaan met een vernietiging van het bestreden besluit en de opdracht aan verweerder om een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak.
21. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door haar betaalde griffierecht vergoedt.
22. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.002,- (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 501,- en een wegingsfactor 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 168,- aan eiseres te
vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van
€ 1.002,-.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.A.H. Span-Henkens (voorzitter), en mr. K.M.P. Jacobs en mr. T.G. Klein, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.T. Wijnands, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 8 mei 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 08 mei 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.