Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 16/3631
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 februari 2018 in de zaak tussen
[naam 1] en [naam 2] , te [woonplaats] , eiser en eiseres, gezamenlijk te noemen: eisers,
(gemachtigde: mr. J.M. McKernan),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maastricht, verweerder,
(gemachtigden: mr. C.M.J.J. Erdkamp en mr. M.C. van Doornik)
Procesverloop
Bij besluit van 10 juni 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning ter legalisatie van de reeds gestarte kamerverhuur en woningverhuur aan de [adres 1] , [2e huisnummer] en [3e huisnummer] in [woonplaats] afgewezen.
Bij besluit van 5 oktober 2016, verzonden op 6 oktober 2016, (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar dat eisers tegen het primaire besluit hebben gemaakt, ongegrond verklaard en het verzoek om kostenvergoeding afgewezen. Verweerder heeft daarbij het primaire besluit gedeeltelijk herroepen en voor het gebruiken van [adres 1] voor kamergewijze verhuur alsnog een omgevingsvergunning verleend. Voor het overige heeft verweerder het primaire besluit gehandhaafd.
Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Eisers hebben nadere stukken ingediend en een brief toegezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 26 januari 2018.
Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden.
Overwegingen
1. Eisers hebben in 2003 de woning met bijgebouwen aan de [adres 1] gekocht. In de op het perceel gebouwde bijgebouwen was een appartement en een kantoor gevestigd. Eisers hebben na de aankoop het kantoor omgebouwd tot een studio. Tijdens een controle in december 2015 heeft verweerder geconstateerd dat het appartement en de studio zijn gebouwd zonder omgevingsvergunning en dat de woning in strijd met het bestemmingsplan wordt gebruikt voor kamergewijze verhuur. Naar aanleiding van deze constatering heeft verweerder eiser in de gelegenheid gesteld een omgevingsvergunning aan te vragen zodat beoordeeld kan worden of de illegale situatie kan worden gelegaliseerd. Eiser heeft op 23 februari 2016 een aanvraag omgevingsvergunning bij verweerder ingediend voor het legaliseren van de reeds gestarte kamerverhuur en woningverhuur. Concreet is vergunning gevraagd voor het gebruiken van het hoofdgebouw met huisnummer [adres 1] ten behoeve van kamergewijze verhuur en het verbouwen en gebruiken van de twee bijgebouwen met huisnummers [straatnaam] [2e huisnummer] en [3e huisnummer] als woningen.
2. Bij het primaire besluit heeft verweerder de aanvraag afgewezen. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het gebruiken van het hoofdgebouw voor kamergewijze verhuur alsnog goed gevonden. De weigering om een vergunning te verlenen ter legalisering van het verbouwen en gebruiken van de bijgebouwen voor zelfstandige woningen heeft verweerder echter gehandhaafd. Daaraan heeft verweerder ten grondslag gelegd dat er bezwaren bestaan vanuit stedenbouwkundig oogpunt en vanuit woningprogrammering. De huidige woningprogrammering voorziet geen tekort aan capaciteit om te voldoen aan de beperkte woonvraag. Daarnaast is het consistent gemeentelijk beleid om geen woonfuncties in bijgebouwen toe te staan. Recentelijk zijn in de [straatnaam] twee andere aanvragen voor bewoning van bijgebouwen om dezelfde redenen geweigerd. Het verlenen van medewerking om af te wijken van het bestemmingsplan zou tot ongewenste precedentwerking leiden, aldus verweerder.
3. Eisers voeren in beroep aan dat niet meer is te achterhalen wanneer het appartement is gebouwd, maar dat uit de toestand van de leidingen en de verklaringen van buren en de voormalige huurder kan worden afgeleid dat dit vóór 1992 moet zijn geweest. Zij betogen primair dat zij geen vergunning voor de verbouwing tot appartement hoefden aan te vragen. Subsidiair betogen eisers dat het gebruik van de bijgebouwen voor bewoning door het gebruiksovergangsrecht wordt beschermd. Ingevolge bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk”, dat op 15 september 1992 is vastgesteld en gold vóór het thans vigerende bestemmingsplan “Heer-Scharn”, hadden de gronden, waarop het bijgebouw met daarin het appartement ligt, namelijk de bestemming “wonen”. Meer subsidiair betogen eisers dat zij er gerechtvaardigd op mochten vertrouwen dat het aanvragen van een omgevingsvergunning slechts een formaliteit was en dat deze, gelet op de omstandigheden van het geval en de toezeggingen die door medewerkers van verweerder zijn gedaan, zou worden verleend. Daarnaast voeren eisers aan dat het bestreden besluit onvoldoende is gemotiveerd, onzorgvuldig tot stand is gekomen en dat daarbij met hun belangen onvoldoende rekening is gehouden.
4. De rechtbank overweegt als volgt.
5. Tussen partijen is niet in geding dat eisers niet beschikken over een bouwvergunning voor de studio die zij in 2003, na de aankoop van het pand, onder de vigeur van het bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk” hebben gerealiseerd. Verder is niet aannemelijk geworden dat voor de bouw van het appartement destijds wel bouwvergunning is verleend. Eisers hebben zich bij de aankoop van het pand daarvan niet vergewist. Verder heeft verweerders gemachtigde naar aanleiding van eisers betoog dat het al dan niet verleend zijn van een bouwvergunning niet meer is na te gaan door een brand in het gemeentelijk archief ter zitting verklaard, dat weliswaar de bouwtekeningen uit die periode door een brand verloren zijn gegaan, maar dat wel nog een registratie bestaat van de vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk” verleende bouwvergunningen. In die digitale registratie komen geen bouwvergunningen voor de onderhavige bijgebouwen bij het pand [adres 1] voor, aldus verweerder. De rechtbank ziet geen reden om die verklaring voor onjuist te houden, zodat het ervoor gehouden moet worden dat (ook) de verbouwing tot appartement heeft plaatsgevonden zonder vergunning. Voor verbouwing van een bijgebouw tot woning is een omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen vereist - evenals vóór de inwerkingtreding van de Wet algemene bepalingen omgevingswet (Wabo) onder de vigeur van de Woningwet was vereist - , zodat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat eisers teneinde de situatie te kunnen legaliseren over een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1 eerste lid onder a van de Wabo moeten beschikken voor de verbouwingen van de bijgebouwen tot studio en appartement.
6. Tussen partijen is niet in geschil dat, indien het appartement vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk” is gerealiseerd, het gebruik van dit bijgebouw voor bewoning onder de overgangsrechtelijke bescherming van artikel 34 van bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk” en artikel 32.2 van bestemmingsplan “Heer-Scharn” valt. Het bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk” is op 20 april 1993 door Gedeputeerde Staten van Limburg goedgekeurd en na afloop van de beroepstermijn in werking getreden en onherroepelijk geworden.
7. Volgens vaste jurisprudentie rust in beginsel op degene die een beroep doet op het overgangsrecht de plicht om aannemelijk te maken dat het strijdig gebruik op de peildatum plaatsvond en dat het nadien ononderbroken is voortgezet (onder meer de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 20 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3531, r.o.: 4.3). Naar het oordeel van de rechtbank hebben eisers niet aannemelijk gemaakt dat het appartement al vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk” door een huurder werd bewoond en dat dit gebruik sindsdien onafgebroken is voortgezet. Dat de badkamer bij de verwerving in 2003 verouderd en (naar de mening van eisers) gedateerd was en dat de leidingen verkalkt waren, is daarvoor onvoldoende. Dat geldt ook voor de door eisers overgelegde verklaringen. De verklaring van de buren Ottenheim is daarvoor ontoereikend alleen al omdat zij er sinds 1998 wonen en niet over de periode daarvóór hebben kunnen verklaren. De verklaring van de voormalige bewoonster van het appartement, die er woonde ten tijde van de eigendomsverkrijging door eisers op 1 september 2003, is te vaag om op basis daarvan bewoning vóór de peildatum aannemelijk te achten. Zij verklaart immers slechts dat zij er in september 2003 ‘al geruime tijd’ woonde. Eisers hebben geen huurcontract of andere objectieve gegevens overgelegd, waaruit verhuur vóór de inwerkingtreding van het bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk” kan blijken. Eisers kunnen zich daarom niet op bescherming door het gebruiksovergangsrecht beroepen. Dat geldt eveneens voor de studio omdat die in strijd met artikel 17 van het bestemmingsplan “Heer-Onder de Kerk” op gronden met de bestemming “bedrijfsdoeleinden” is gebouwd, en in artikel 32.2, vierde lid, van het geldend bestemmingsplan “Heer-Scharn” is bepaald dat het overgangsrecht niet van toepassing is op gebruik dat (ook) in strijd was met het voorheen geldend bestemmingsplan.
8. Ingevolge artikel 25 van het geldend bestemmingsplan “Heer-Scharn” is in vrijstaande bijgebouwen geen woning toegestaan. Nu niet is gebleken dat voor het appartement en de studio een bouwvergunning dan wel omgevingsvergunning is verleend en eisers geen geslaagd beroep op bescherming door het gebruiksovergangsrecht kunnen doen, dient de rechtbank vervolgens de vraag te beantwoorden of verweerder bij afweging van de in aanmerking te nemen belangen in redelijkheid heeft kunnen komen tot (handhaving van) zijn weigering om gebruik te maken van zijn discretionaire bevoegdheid tot het verlenen van een omgevingsvergunning voor het appartement en de studio als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, in verbinding met artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2˚, van de Wabo en artikel 4 onder 9 van Bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Bij bevestigende beantwoording van die vraag moet de omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1. eerste lid, onder a, van de Wabo eveneens worden geweigerd. Dat het wel of niet medewerking willen verlenen aan afwijken van het bestemmingsplan een discretionaire bevoegdheid van verweerder is, betekent dat de rechtbank in beginsel de keuze van verweerder dient te respecteren, zolang die niet evident onredelijk of onjuist is.
9. De rechtbank is van oordeel dat verweerder toereikend heeft gemotiveerd waarom hij niet wil meewerken aan een ontheffing van het geldend bestemmingsplan “Heer –Scharn”. Verweerder heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat er vanuit stedenbouwkundig oogpunt bezwaren bestaan tegen het verbouwen en gebruiken van de bijgebouwen achter de woningen voor zelfstandige bewoning. Verder heeft verweerder er op gewezen dat het ook consistent gemeentelijk beleid is om in deze wijk geen woonfuncties in bijgebouwen toe te staan en dat afwijking van dat beleid tot ongewenste precedentwerking zou kunnen leiden. Verweerders gemachtigde heeft bij de behandeling van het beroep ter zitting toegelicht dat voornoemd beleid consequent wordt toegepast voor wijken als Heugem, Heer, Scharn, Amby en Limmel om het ‘verrommelen’ van de omgeving in die wijken rond het centrum tegen te gaan. Voor het centrumgebied ligt dat anders omdat daar de woonfunctie vooropgesteld wordt en bewoning van bijgebouwen achter woningen onder voorwaarden wel wordt toegestaan. Deze motivering is voldoende om het bestreden besluit te dragen. De rechtbank zal daarom de vraag of ook de woningprogrammering aan medewerking aan een ontheffing in de weg staat, buiten beschouwing laten. Bij de behandeling ter zitting is niet duidelijk geworden of beide woningen (het appartement en de studio), die al lang aanwezig zijn en in de gemeentelijke basisadministratie als woning zijn opgenomen en ook voor de WOZ als zodanig worden aangeslagen, al of niet al in het bestaande woningcontingent zijn opgenomen.
10. Naar aanleiding van het betoog van eisers dat het bestreden besluit in strijd met het vertrouwensbeginsel is genomen, overweegt de rechtbank dat voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is vereist dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend (zie de uitspraak van de Afdeling van 18 december 2017, ECLI:NL:RVS:2017:3593, r.o.: 5.1). Eisers hebben op een groot aantal feiten en omstandigheden gewezen op grond waarvan zij erop meenden te mogen vertrouwen dat legalisatie geen probleem zou zijn. Al deze omstandigheden, zoals de aanslag voor de WOZ, huisnummering op grond van de Wet BAG en toezeggingen van individuele medewerkers van verweerder, kunnen echter niet worden aangemerkt als een concrete, ondubbelzinnige toezegging namens het college van een daartoe bevoegd persoon dat door het college een omgevingsvergunning voor het appartement en de studio zou worden verleend. Uit het toekennen van een huisnummer en het ontvangen van een WOZ-aanslag voor de bijgebouwen kan - anders dan eisers menen - immers niet worden afgeleid dat deze gebouwen daarmee (ook) voldoen aan de vereisten van de Wabo, en dus legaal zijn. Deze andere wetten en regels beogen andere onderwerpen te regelen en de criteria waaraan moet worden voldaan zijn dan ook in al deze verschillende wetten anders. Het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt daarom niet.
11. Eisers hebben betoogd dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel handelt omdat verweerder op grote schaal medewerking verleent aan het realiseren van extra woningen onder meer in bijgebouwen. Bij de behandeling van het beroep ter zitting heeft verweerders gemachtigde desgevraagd toegelicht dat van gelijke gevallen geen sprake is, omdat het merendeel van de door eisers aangedragen gevallen het centrum van Maastricht betreffen, waar een ander bestemmingsplan en andere beleidsuitgangspunten gelden. Verweerders gemachtigde heeft verder desgevraagd verduidelijkt dat in [adres 2] en [adres 3] eerder medewerking is geweigerd en dat bij [adres 4] medewerking is verleend aan een extra woning in het hoofdgebouw omdat in dat geval een geslaagd beroep op het overgangsrecht is gedaan. Naar het oordeel van de rechtbank kan dan ook niet worden gezegd dat eisers aannemelijk hebben gemaakt dat verweerder medewerking heeft verleend in gevallen die gelijk zijn aan de situatie van eisers. De grond dat verweerder in strijd met het gelijkheidsbeginsel heeft gehandeld, slaagt niet. Daar komt bij dat aan het dispositievereiste niet wordt voldaan.
12. Ten aanzien van het betoog van eisers dat met hun (financiële) belangen en het belang van hun huurders onvoldoende rekening is gehouden en dat zij niet weten wat zij nu met die gebouwen moeten doen, overweegt de rechtbank dat op grond hiervan niet kan worden gezegd dat verweerder niet in redelijkheid tot zijn besluit, om geen medewerking te verlenen, is kunnen komen. Verweerder heeft het stedenbouwkundig belang en het algemeen belang dat gemoeid is met het voorkomen van precedentwerking zwaarder kunnen laten wegen dan de financiële belangen van eisers. Verder is het niet zo dat door het weigeren van medewerking aan zelfstandige bewoning van de bijgebouwen geen enkel zinvol (legaal) gebruik meer mogelijk is. De vraag wat in de toekomst met de bestaande bewoning van de bijgebouwen moet gebeuren, valt buiten het bestek van deze procedure.
13. Op grond van voorgaande overwegingen is het beroep ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen, voorzitter, en mr. J.M.E. Derks en mr. P.H. Broier, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2018.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 16 februari 2018.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 16 februari 2018
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.