ECLI:NL:RBLIM:2017:6235

Uitspraak

RECHTBANK LIMBURG

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

Zaaknummers: 1. ROE 15 / 2925

2. ROE 15 / 2993

Uitspraak van de enkelvoudige kamer van 30 juni 2017 in de zaken tussen

1.
[naam 1], wonend te [plaatsnaam] , eiser,

2.
[naam 2],
[naam 3]en
[naam 4], allen wonende te [plaatsnaam] , eisers,

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 28 januari 2015 heeft verweerder een omgevingsvergunning verleend voor het bouwen van een strandpaviljoen aan de Velkenskamp 1 te Heel.

Bij besluit van 31 augustus 2015 (hierna: het bestreden besluit) heeft verweerder de bezwaren van eiser sub 1 tegen het besluit van 28 januari 2015 ongegrond verklaard (onder aanvulling van de motivering van laatstgenoemd besluit) en de bezwaren van eisers sub 2 tegen dit besluit niet-ontvankelijk verklaard.

Eisers hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: de Awb) Emterra BV en Fun Beach BV (hierna ook: de derde-belanghebbenden) in de gelegenheid gesteld als partijen aan de gedingen deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.

Verweerder heeft de stukken die op de zaken betrekking hebben ingezonden.

De derde-belanghebbenden hebben een schriftelijke uiteenzetting over de zaken gegeven.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 14 april 2016, waar eiser sub 1, bijgestaan door zijn gemachtigde mr. B. Smit, werkzaam bij ARAG Rechtsbijstand, eisers [naam 2] en [naam 4] , bijgestaan door hun gemachtigde mr. B.J. Meruma, advocaat te Amsterdam, en verweerder, vertegenwoordigd door [naam 5] en [naam 6] , beiden werkzaam bij de gemeente, zijn verschenen.

Voorts zijn ter zitting de derde-belanghebbenden, vertegenwoordigd door [naam 7] en mr. G.J.A. van Dinter, advocaat te Roermond, gehoord.

Bij brief van 22 april 2016 heeft de rechtbank het onderzoek heropend en medegedeeld dat dit wordt voortgezet met een onderzoek ter plaatse, als bedoeld in artikel 8:50 van de Awb. Dit onderzoek heeft op 4 juli 2016 plaatsgevonden. Hiervan is door de griffier een proces-verbaal opgemaakt, dat aan partijen is toegezonden.

Vervolgens is het onderzoek ter zitting voortgezet op 20 december 2016, waar partijen in dezelfde samenstelling zijn verschenen als op 14 april 2016, met dien verstande dat eisers sub 2 ditmaal zijn bijgestaan door mr. B. Krot, kantoorgenoot van hun gemachtigde.

Overwegingen

1. Op 28 november 2014 is namens Emterra BV een aanvraag tot het verlenen van een omgevingsvergunning ingediend voor het bouwen van een strandpaviljoen op de locatie Fun Beach, een dagstrand gelegen aan de Velkenskamp 1 te Heel. Emterra BV is de eigenaresse van het strandpaviljoen; Fun Beach BV de exploitant daarvan.

2. Bij het besluit van 28 januari 2015 heeft verweerder de gevraagde vergunning verleend.

3. Eiser sub 1 en eisers sub 2 hebben (afzonderlijk) tegen dit besluit bezwaar gemaakt. Ter zake van dit bezwaar heeft op 12 mei 2015 een hoorzitting plaatsgevonden van de commissie bezwaarschriften van de gemeente Maasgouw, een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb (hierna: de commissie). Op 13 juli 2015 heeft commissie haar advies uitgebracht.

Belanghebbendheid eisers

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder – overeenkomstig het advies van de commissie – eisers sub 2 niet-ontvankelijk verklaard in hun bezwaar omdat zij niet als belanghebbenden bij het besluit van 28 januari 2015 zijn aan te merken. De woningen van eisers sub 2 zijn op respectievelijk 296 meter, 183 meter en 138 meter afstand van de projectlocatie gelegen en geen van deze eisers heeft zicht op deze locatie.

5. De derde-belanghebbenden hebben in hun schriftelijke uitzetting dit standpunt van verweerder onderschreven. Ter zitting hebben zij hieraan toegevoegd dat ook eiser sub 1 niet als belanghebbende is aan te merken.

6. Eisers voeren in dit kader in beroep aan – zakelijk weergegeven – dat zij belanghebbenden zijn, omdat de bestaande kwaliteit van hun woon- en leefomgeving (als omwonenden) wordt geraakt door de gevolgen van het bouwplan. In dit verband stellen zij met name veel geluids- en parkeeroverlast van het gebruik van het strandpaviljoen te (gaan) ondervinden.

7. Met betrekking tot de – ook ambtshalve te beantwoorden – vraag of (alle) eisers als belanghebbende kunnen worden aangemerkt, overweegt de rechtbank als volgt.

8. Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.

Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, voor zover hier van belang, dient degene aan wie het recht is toegekend beroep bij een bestuursrechter in te stellen, alvorens beroep in te stellen bezwaar te maken.

Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de bestuursrechter.

9. Gelet op de huidige jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) over belanghebbendheid bij omgevingsvergunningen als hier in geding, is daarbij niet alleen het zicht- en nabijheidscriterium van belang, maar dient bij besluiten in de ruimtelijke sfeer met een milieucomponent ook naar de feitelijk van het project te ondervinden gevolgen te worden gekeken (zie onder meer de uitspraak van de Afdeling van 13 juli 2016, ECLI:NL:RVS:2016:1941). Voor de onderhavige zaken dient derhalve beoordeeld te worden of de mate van zicht en de afstand tot het strandpaviljoen zodanig is dat daaraan belanghebbendheid wordt ontleend én of de (milieu-)gevolgen van het paviljoen, waaronder met name geluids- en verkeershinder, zodanig zijn dat eisers op basis daarvan als belanghebbende dienen te worden aangemerkt. Daarbij moet het gaan om (milieu)gevolgen van enige betekenis. Uit de uitspraak van de Afdeling van 16 maart 2016, ECLI:NL:RVS: 2016:737 volgt immers dat voor de belanghebbendheid bij een milieu-omgevingsvergunning aannemelijk moet zijn dat ter plaatse van de woning of het perceel van de betrokkene gevolgen van enige betekenis kunnen worden ondervonden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft deze eis ook te gelden voor gevallen zoals het onderhavige.

10. De rechtbank is, gelet op de feitelijke situatie ter plaatse, zoals die uit het onderzoek aldaar naar voren is gekomen, en mede onder verwijzing naar de uitspraken van de Afdeling van 5 april 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:936) en 17 mei 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:1310), van oordeel dat niet op voorhand kan worden aangenomen dat op de adressen van (alle) eisers geen gevolgen van enige betekenis als gevolg van de aanwezigheid van het strandpaviljoen merkbaar zullen zijn, bijvoorbeeld in de vorm van geluid, met name in avonduren als er verder geen bezoekers op het dagstrand meer aanwezig zijn, of in de vorm van (meer) parkeeroverlast nu te verwachten is dat het aantal verkeersbewegingen als gevolg van het bouwplan zal toenemen.

11. Gelet hierop worden alle eisers door het bouwplan rechtstreeks in hun belangen getroffen en dienen zij allen als belanghebbende te worden aangemerkt. Voor zover bij het bestreden besluit eisers sub 2 niet-ontvankelijk zijn verklaard omdat zij geen belanghebbenden zijn, kan dit besluit daarom in zoverre geen standhouden. Het beroep van eisers sub 2 is reeds hierom gegrond.

12. In het kader van een finale geschillenbeslechting zal de rechtbank hieronder ook de inhoudelijke beroepsgronden van eisers sub 2 beoordelen.

Standpunt verweerder

13. Het bezwaar van eiser sub 1 heeft verweerder – in afwijking van het advies van de commissie – ongegrond verklaard. Verweerder is – anders dan de commissie – van oordeel dat het bouwplan niet in strijd is met het ter plaatse geldende bestemmingsplan. De activiteiten die in het strandpaviljoen (gaan) plaatsvinden passen binnen de bestemming ‘dagrecreatie’, met aan dagrecreatie ondergeschikte horeca. Van zelfstandige horeca is volgens verweerder geen sprake. Voorts voldoet het bouwplan aan de parkeernormen uit de Bouwverordening van de gemeente Maasgouw 2012 (hierna: de Bouwverordening) en aan de eisen van het Bouwbesluit 2012.

Beroepsgronden

14. Eisers kunnen zich niet met verweerders standpunt verenigen. Volgens hen is het bouwplan in strijd met het bestemmingsplan omdat met betrekking tot het gebruik van het strandpaviljoen sprake is van zelfstandige horeca in plaats van aan dagrecreatie ondergeschikte horeca. Zij baseren dit standpunt op de omvang van het strandpaviljoen, de daarin gelegen faciliteiten en de activiteiten die in (en vanuit) het paviljoen plaatsvinden. Volgens eisers heeft het merendeel van deze activiteiten niets meer van doen met aan dagrecreatie ondergeschikte horeca en had verweerder bij de beoordeling van het bouwplan moeten onderkennen dat het beoogde gebruik (mede) betrekking heeft op met het bestemmingsplan strijdig gebruik. Eisers betogen voorts dat verweerder onvoldoende heeft onderzocht en onderbouwd dat er ter plaatse voldoende parkeergelegenheid bestaat. Gelet hierop wordt niet voldaan aan het gestelde in artikel 2.5.30 van de Bouwverordening. Verweerder kan met betrekking tot het tegengaan van parkeeroverlast niet volstaan met een verwijzing naar de tussen de gemeente Maasgouw en de exploitant van het strandpaviljoen gesloten erfpachtovereenkomst nu hetgeen in die overeenkomst dienaangaande is geregeld voor eisers niet afdwingbaar is en verweerder niet optreedt tegen het niet-naleven van de overeenkomst.

Wettelijk en planologisch kader

15. Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: de Wabo), voor zover hier van belang, is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit het bouwen van een bouwwerk of het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.

Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder b en c, van de Wabo, voor zover hier van belang, wordt de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op het bouwen van een bouwwerk, geweigerd indien de aanvraag en de daarbij verstrekte gegevens en bescheiden het naar het oordeel van het bevoegd gezag niet aannemelijk maken dat het bouwen van een bouwwerk waarop de aanvraag betrekking heeft, voldoet aan de voorschriften die zijn gesteld bij de bouwverordening of indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.

16. Ingevolge het op 26 september 2013 door de raad van verweerders gemeente vastgestelde bestemmingsplan “Heel-Panheel” is de ter plaatse geldende bestemming “Recreatie – Dagrecreatie”, met de functieaanduiding “dagrecreatie”.

17. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder 1.43, van de regels van het bestemmingsplan wordt onder dagrecreatie verstaan: activiteiten ter ontspanning in de vorm van sport, spel, toerisme en educatie, waarbij overnachting niet is toegestaan.

Ingevolge artikel 18.1, aanhef en onder d, van de planregels zijn de voor “Recreatie – Dagrecreatie” aangewezen gronden ter plaatse van de aanduiding ‘dagrecreatie’ bestemd voor aan dagrecreatie ondergeschikte horeca.

Ingevolge artikel 18.5.1, aanhef en onder c, van de planregels wordt onder een strijdig gebruik van gronden en opstallen in elk geval verstaan het gebruik voor horeca, met uitzondering van de gronden ter plaatse van de aanduiding “wellness” en “dagrecreatie”.

Beoordeling

18. De rechtbank stelt vast dat tussen partijen niet in geschil is dat ter plaatse geen zelfstandige horeca is toegestaan, maar alleen horecafaciliteiten ter ondersteuning van de (dag)recreatieve hoofdfunctie. De horeca-activiteiten dienen derhalve (niet alleen) gerelateerd te zijn aan de hoofdfunctie, maar dienen ook daaraan ondergeschikt te zijn.

19. De rechtbank is van oordeel dat de ondergeschiktheid van de horeca-activiteiten niet alleen tegen de activiteiten die in en vanuit het paviljoen worden georganiseerd dient te worden afgewogen, maar tegen het gebruik van het gehele dagstrand voor dagrecreatie. Het bestemmingsplan voorziet immers in de mogelijkheid om ondergeschikte horeca-activiteiten te realiseren voor zowel bezoekers van het strandpaviljoen als andere bezoekers van het dagstrand. In de in dezen toepasselijke planregels is een duidelijke koppeling gemaakt tussen het hoofdgebruik ten aanzien van dagrecreatie en de mogelijke horeca als ondergeschikte nevenactiviteit aan het hoofdgebruik. Hierin zijn geen openings- en sluitingstijden van een mogelijk te vestigen paviljoen opgenomen. Daarbij komt dat in de (ruime) definitie van het begrip “dagrecreatie” in artikel 1, aanhef en onder 1.43, van de planregels besloten ligt dat dit een vorm van recreatie betreft die niet langer duurt dan een dag. Dit betekent dat bezoekers ’s avonds naar het strandpaviljoen kunnen gaan, en dat zolang dagrecreatie de hoofdactiviteit blijft van het strandpaviljoen geen strijd met het bestemmingsplan optreedt. Voor zover eisers beogen te betogen dat dat de ondergeschiktheid van het gebruik voor horecadoeleinden aan het hoofdgebruik van de dagrecreatie impliceert dat indien de dagrecreatie is beëindigd, ook de horeca moet worden gestaakt, kan dit door de rechtbank niet worden gevolgd. De rechtbank vindt steun voor dit standpunt in de hiervoor onder 10 genoemde uitspraak van de Afdeling van 17 mei 2017.

20. Vervolgens overweegt de rechtbank dat bij de toetsing van een bouwplan aan een bestemmingsplan niet slechts moet worden bezien of het bouwwerk overeenkomstig de bestemming kan worden gebruikt, maar ook of het bouwwerk met het oog op zodanig gebruik is opgericht. Dit houdt in dat een bouwplan in strijd met de bestemming moet worden geacht indien redelijkerwijs valt aan te nemen dat het bouwwerk uitsluitend of mede zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan op grond van het geldend bestemmingsplan is toegestaan.

21. De rechtbank is van oordeel dat uit de aanvraag en het daarbij gevoegde bouwplan niet blijkt dat het bouwwerk (uitsluitend of mede) zal worden gebruikt voor andere doeleinden dan op grond van het geldend bestemmingsplan is toegestaan. Daarbij moet in aanmerking worden genomen dat op een aanvraag dient te worden beslist zoals die is ingediend en dat de aanvraag die aan de onderhavige procedures ten grondslag ligt ziet op het oprichten van een gebouw, waarin geen vaste voorzieningen ten behoeve van horeca zijn opgenomen. Zo heeft de rechtbank bij het onderzoek ter plaatse waargenomen dat een vaste bar of tapinstallatie en een keuken ontbreken. Hoewel de rechtbank er niet aan voorbij ziet dat dergelijke voorzieningen (ook) ad hoc kunnen worden getroffen, is dit onvoldoende voor de conclusie dat het bouwwerk wordt opgericht en zal worden gebruikt voor zelfstandige horeca en derhalve voor andere doeleinden dan het bestemmingsplan toelaat. Indien dergelijke voorzieningen zouden worden getroffen, kan door verweerder handhavend worden opgetreden.

22. Voor zover eisers hebben gesteld dat het bouwplan in strijd is met het bepaalde in artikel 2.5.30 van de Bouwverordening, waarin – zakelijk weergegeven – is bepaald dat er voldoende ruimte voor het parkeren van auto’s dient te zijn aangebracht indien de omvang of de bestemming van een gebouw daartoe aanleiding geeft, stelt de rechtbank vast dat onweersproken is gebleven dat, gelet op de totale oppervlakte van het Fun Beach-terrein (inclusief het strandpaviljoen), dient te worden voorzien in 184 parkeerplaatsen indien wordt uitgegaan van de parkeernormen zoals deze zijn vastgelegd in CROW-publicatie 317. Eisers hebben de toepassing door verweerder van deze normen niet bestreden en de rechtbank ziet geen aanleiding te oordelen dat verweerder ten onrechte aansluiting heeft gezocht bij deze normen. In aanmerking genomen dat in de erfpachtovereenkomst is bepaald dat op het terrein 200 parkeerplaatsen worden gerealiseerd, wordt aan het gestelde in artikel 2.5.30 van de Bouwverordening voldaan. In dit kader merkt de rechtbank voorts nog op dat een met dit artikel vergelijkbare regeling is opgenomen in artikel 48.2.1 van de planregels. Nu eisers om handhaving van de in deze bepalingen opgenomen normen kunnen verzoeken, volgt de rechtbank hen in niet in hun stelling dat de in dezen toepasselijke parkeernormen niet afdwingbaar zijn.

Conclusie

23. Uit het vorenstaande volgt dat de beroepsgronden van eisers niet kunnen slagen. Het beroep van eiser sub 1 is derhalve ongegrond. Ten aanzien van het beroep van eisers sub 2 zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien en hun bezwaren tegen het besluit van 28 januari 2015 ongegrond verklaren.

24. Uit de gegrondverklaring van het beroep van eisers sub 2 volgt dat verweerder het door hen betaalde griffierecht zal hebben te vergoeden.

25. De rechtbank acht voorts termen aanwezig om verweerder te veroordelen in de proceskosten die eisers sub 2 redelijkerwijs hebben moeten maken in verband met de behandeling van hun beroep. Het bedrag van de kosten van de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand wordt daarbij vastgesteld overeenkomstig het tarief, als bedoeld in artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht (hierna: het Bpb) en de hierbij behorende bijlage, zoals deze sedert 1 januari 2017 luidt. De rechtbank kent ter zake van de verrichte proceshandelingen drie punten met een waarde van € 495,- per punt toe (één punt voor de indiening van het beroepschrift, één punt voor het verschijnen bij de zitting van 14 april 2016, 0,5 punt voor het bijwonen van het onderzoek ter plaatse en 0,5 punt voor het verschijnen bij de nadere zitting) en bepaalt het gewicht van de zaak, gelet op de aard en de inhoud van het geschil, op gemiddeld (wegingsfactor 1,0). Van andere ingevolge het Bpb voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.

Beslissing

De rechtbank:

in de zaak met nummer ROE 15/2925:

- verklaart het beroep ongegrond;

in de zaak met nummer ROE 15/2993:

- verklaart het beroep gegrond;

- vernietigt het bestreden besluit voor zover eisers daarbij niet-ontvankelijk zijn verklaard in hun bezwaar;

- verklaart het bezwaar van eisers ongegrond;

- bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats komt van het vernietigde (deel van het) bestreden besluit;

- gelast dat verweerder aan deze eisers het betaalde griffierecht (ad € 167,00) volledig vergoedt;

- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, begroot op € 1485,00 (wegens kosten van rechtsbijstand), te vergoeden aan eisers.

Deze uitspraak is gedaan door mr. R.M.M. Kleijkers, rechter, in aanwezigheid van mr. E.W. Seylhouwer, griffier.

De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 juni 2017.

griffier rechter

Afschrift verzonden aan partijen op: 30 juni 2017

Rechtsmiddel

Voor partijen en andere belanghebbenden staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.