Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 17/216
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 november 2017 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Gulpen-Wittem, verweerder
(gemachtigden: P. Huntjens, mr. A. Heijnens-Ackermans en mr. E. Haagmans).
Als derde-partij heeft aan het geding deelgenomen: [belanghebbende], te [woonplaats].
Procesverloop
Bij besluit van 31 maart 2016 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser een last onder dwangsom opgelegd ten aanzien van een (silo)vulinstallatie op het perceel [adres] (perceel).
Bij besluit van 9 augustus 2016 heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Bij besluit van 24 augustus 2016 heeft verweerder de verbeurde dwangsommen ad € 55.000,-
ingevorderd.
Eiser heeft tegen het besluit van 9 augustus 2016 beroep ingesteld.
Tegen het invorderingsbesluit van 24 augustus 2016 heeft eiser bezwaar gemaakt. De rechtbank heeft partijen meegedeeld dat op grond van artikel 5:39, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) eisers beroep tegen het besluit van 9 augustus 2016 mede betrekking heeft op het invorderingsbesluit.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
De zaak is ter zitting van 15 september 2017 gevoegd behandeld met zaak 16/3003. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Derde-partij is niet verschenen.
Na de zitting zijn de zaken gesplitst zodat in elke zaak afzonderlijk uitspraak wordt gedaan.
Overwegingen
1. De rechtbank gaat uit van de volgende door partijen niet betwiste feiten. Op 1 december 2015 heeft een medewerker integrale handhaving van verweerders gemeente geconstateerd dat op het perceel waar eiser een pluimveehouderij exploiteert, nabij stal A-A, 14 silo’s inclusief silovulinstallatie van 12,12 meter zijn gerealiseerd, zonder dat eiser hiervoor een omgevingsvergunning heeft. Bij brief van 7 maart 2016 heeft verweerder een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom bekend gemaakt. Hierover heeft eiser zienswijzen naar voren gebracht. Bij het primaire besluit heeft verweerder eiser een last onder dwangsom opgelegd, inhoudende dat eiser binnen zes weken de overtreding van artikel 2.1, eerste lid, aanhef onder a en c, van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 4.2.3 van het bestemmingsplan “Kern Reijmerstok” (bestemmingsplan) dient te beëindigen en beëindigd te houden door het verwijderen en verwijderd houden van de volledige silovulinstallatie (inclusief hulpconstructies en bevestigingen) bovenop en langs de silo’s, met een dwangsom van € 11.000,- per week met een maximum van € 55.000,-.
2. Verweerder stelt zich in het bestreden besluit op het standpunt dat voor de silovulinstallatie een omgevingsvergunning is vereist, nu dit een bouwwerk betreft. Aangezien eiser geen omgevingsvergunning heeft, handelt hij in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Wabo. De installatie is eveneens in strijd met artikel 4.2.3 van de bestemmingsplanregels, aangezien het hoogste punt van de installatie 12,12 meter bedraagt, terwijl de hoogte van bouwwerken geen gebouwen zijnde ingevolge artikel 4.2.3 van de planregels ten hoogste 8 meter mag bedragen. Hiermee handelt eiser volgens verweerder tevens in strijd met artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo. Het bestemmingsplan kent geen ontheffingsmogelijkheid, zodat binnenplanse legalisering van deze overtreding niet mogelijk is. Voorts heeft verweerder de aanvraag om een omgevingsvergunning tot buitenplans afwijken van het bestemmingsplan voor het (ver)plaatsen van 14 voedersilo’s inclusief silovulinstallaties, nabij stal A-A, afgewezen, waardoor legalisatie eveneens niet mogelijk is. Verweerder heeft daartoe onder meer overwogen dat het vullen van de voedersilo’s ook op een andere wijze kan geschieden. Gelet hierop heeft verweerder de in het primaire besluit opgelegde last onder dwangsom gehandhaafd.
3. Bij besluit van 24 augustus 2016 heeft verweerder de tot het maximale bedrag van € 55.000,- verbeurde dwangsommen ingevorderd. Hiertoe stelt verweerder zich op het standpunt dat tijdens controles van 20 en 27 mei 2016 en 3, 10 en 17 juni 2016 is geconstateerd dat de silovulinstallatie in strijd met de opgelegde last niet volledig is verwijderd. Bij brief van 4 april 2017 heeft verweerder eiser aangemaand tot betaling van de dwangsommen.
4. Eiser voert in beroep aan dat de omgevingsvergunning op onterechte gronden is geweigerd. Verweerder heeft de aanvankelijke weigering van de vergunning herroepen, waarmee het aanvankelijke weigeringsbesluit niet meer bestaat. In het licht daarvan had de aanvankelijke dwangsombeschikking, die ook goeddeels is gebaseerd op die aanvankelijke weigering van de omgevingsvergunning, niet genomen mogen worden.
Verweerder had een langere begunstigingstermijn moeten geven en een lagere dwangsom moeten vaststellen. Er is geen gelegenheid geboden om een aangepast bouwplan in te dienen, aldus eiser.
Eiser betoogt voorts dat de burgemeester via uitlatingen die zijn gepubliceerd in de krant van 23 juli 2016 het vertrouwen heeft gewekt dat niet tot handhaving (lees: invordering) zou worden overgegaan. Tot slot voert eiser aan dat de invorderingsbeschikking verwijst naar een niet volledig controlerapport, zodat in zoverre de overtreding niet duidelijk en deugdelijk is vastgesteld.
5. In artikel 5:1, eerste lid, van de Awb is bepaald dat onder overtreding wordt verstaan: een gedraging die in strijd is met het bepaalde bij of krachtens enig wettelijk voorschrift.
In artikel 5:4, eerste lid, van de Awb is bepaald dat de bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie slechts bestaat voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
In artikel 5:31d van de Awb is bepaald dat onder last onder dwangsom wordt verstaan: de herstelsanctie, inhoudende: a. een last tot geheel of gedeeltelijk herstel van de overtreding, en b. de verplichting tot betaling van een geldsom indien de last niet of niet tijdig wordt uitgevoerd.
In artikel 5:37, eerste lid, van de Awb is bepaald dat, alvorens aan te manen tot betaling van de dwangsom, het bestuursorgaan bij beschikking beslist omtrent de invordering van een dwangsom.
6. Voor zover eiser zich op het standpunt stelt dat er geen sprake is van een overtreding, verwijst de rechtbank naar rechtsoverwegingen 5 en 6 van haar uitspraak van heden met zaaknummer AWB/ROE 16/3003. Verweerder was derhalve bevoegd om handhavend op te treden. Het betoog faalt.
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag het bestuursorgaan weigeren, dit te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisatie bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat ten tijde van het opleggen van de last geen concreet zicht op legalisatie bestond. Verweerder heeft bij besluit van 3 maart 2016 de voor de silovulinstallatie aangevraagde omgevingsvergunning geweigerd. Dat verweerder in het besluit op bezwaar van 9 augustus 2016 heeft vermeld dat hij dit besluit (deels) heeft herroepen maakt dit niet anders, reeds omdat hier geen sprake is van herroepen in de zin van artikel 7:11 van de Awb. Immers is het primaire besluit, zij het op deels andere gronden, in het besluit op bezwaar gehandhaafd. Dat, naar ter zitting is gebleken, verweerder nadien bij besluit van 26 juli 2016 een omgevingsvergunning heeft verleend voor een silovulinstallatie van 10 meter hoogte maakt niet dat sprake is van concreet zicht op legalisatie, nu deze later verleende omgevingsvergunning een ander bouwplan betreft met een beperktere hoogte.
9. Voor zover eiser van mening is dat handhavend optreden zodanig onevenredig is in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden behoort te worden afgezien, overweegt de rechtbank dat hiervan niet is gebleken. Verweerder heeft hierbij belang mogen hechten aan de omstandigheid dat eiser door het realiseren van de silovulinstallatie voor eigen risico is afgeweken van de onherroepelijke milieuvergunning van 15 mei 2012 en dat hij zich daarbij willens en wetens zonder voorafgaand overleg met verweerder op het onjuiste standpunt heeft gesteld dat er geen omgevingsvergunning voor bouwen en afwijken van het bestemmingsplan nodig was. Bovendien is geen sprake van een overtreding van geringe aard of omvang.
10. Met betrekking tot eisers betoog dat de begunstigingstermijn van zes weken te kort was, overweegt de rechtbank dat eiser niet heeft onderbouwd noch heeft aangetoond dat het voor hem onmogelijk was de silovulinstallatie binnen genoemde termijn te verwijderen en verwijderd te houden. Dit klemt temeer nu eiser uiteindelijk binnen enkele dagen een groot deel van de silovulinstallatie heeft verwijderd. De enkele stelling dat het onredelijk bezwarend was de installatie volledig te verwijderen omdat sprake is van levende have, maakt dit niet anders, nu gesteld noch gebleken is dat het niet mogelijk was de oude silovulinstallatie weer op te bouwen en te gebruiken. Derhalve valt niet in te zien dat eiser niet in staat zou zijn geweest in zes weken tijd de gehele installatie te verwijderen of dat dit redelijkerwijs niet van hem was te vergen. Ook de omstandigheid dat verweerder, nog voor het bestreden besluit op bezwaar, een omgevingsvergunning heeft verleend voor een silovulinstallatie van 10 meter hoogte is geen bijzondere omstandigheid op grond waarvan verweerder de begunstigingstermijn (met terugwerkende kracht) had dienen te verlengen. De begunstigingstermijn was immers al verstreken vóór op 23 juni 2016 de nieuwe aanvraag was ingediend die heeft geleid tot de bij besluit van 26 juli 2016 verleende omgevingsvergunning. Voor zover eiser heeft beoogd te stellen dat de opgelegde dwangsom onevenredig hoog is, volgt dat rechtbank hem daarin evenmin. Gelet op de omvang en complexiteit van de installatie in kwestie heeft verweerder zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat de hoogte van de dwangsom in redelijke verhouding staat tot het geschonden belang en de beoogde werking van de last.
11. Voor wat betreft eisers beroep op het vertrouwensbeginsel overweegt de rechtbank dat het volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling), onder meer haar uitspraak van 23 augustus 2017 (ECLI:NL:RVS: 2017:2273), voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel nodig is dat aan het bestuursorgaan toe te rekenen concrete, ondubbelzinnige toezeggingen zijn gedaan door een daartoe bevoegd persoon, waaraan rechtens te honoreren verwachtingen kunnen worden ontleend. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog dat hij aan het krantenartikel het gerechtvaardigde vertrouwen mocht ontlenen dat verweerder niet handhavend zou optreden. Allereerst betreft het slechts de weergave in een algemeen krantenartikel van uitlatingen van de burgemeester, waarin aan eiser niet de ondubbelzinnige en onvoorwaardelijker toezegging is gedaan dat hij de vulinstallatie niet volledig hoefde te verwijderen. Daarnaast dateert het krantenartikel van na het primaire besluit en betreft het een publicatie die niet zonder meer aan het bevoegde bestuursorgaan is toe te rekenen. Voor zover eiser met zijn ter zitting geponeerde stelling dat hij is afgegaan op de uitlating van zijn adviseur dat voor het bouwplan geen omgevingsvergunning nodig was, heeft beoogd een beroep te doen op het vertrouwensbeginsel, slaagt dit betoog ook niet. Het betreft immers evident geen aan het bestuursorgaan toe te rekenen toezegging.
12. Voor wat betreft de invordering overweegt de rechtbank, onder verwijzing naar vaste jurisprudentie van de Afdeling (onder meer haar uitspraak van 16 november 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BU4553)), dat volgens de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 5:37 van de Awb (Kamerstukken II 2003/04, 29 702, nr. 3, blz. 115) een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen ook worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. Dat verweerder reeds vóór het bestreden besluit een omgevingsvergunning heeft verleend voor een silovulinstallatie van 10 meter en derhalve het standpunt dat de installatie niet hoger mag zijn dan de in het bestemmingsplan opgenomen 8 meter heeft verlaten, kan naar het oordeel van de rechtbank niet als een bijzondere omstandigheid worden aangemerkt op grond waarvan verweerder (deels) diende af te zien van invordering, reeds omdat de nieuwe omgevingsvergunning eerst is aangevraagd toen de dwangsommen volledig verbeurd waren.
13.Het beroep is ongegrond.
14.Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. E.M.J. Hardy, leden, in aanwezigheid van mr. drs. P.M. van den Brekel, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2017.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 november 2017.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 november 2017
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.