ECLI:NL:RBLIM:2017:10047 - Rechtbank Limburg - Vernietiging vergunningaanscherping lozingsnorm pyrazool ...

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummers: AWB/ROE 16/2041, 16/2061 en 16/2063

uitspraak van de meervoudige kamer van 18 oktober 2017 in de zaken tussen

AWB 16/2041:

Dunea N.V., te Zoetermeer,
Evides N.V., te Rotterdam en
N.V. Waterleidingmaatschappij Limburg, te Maastricht, eiseressen,

(gemachtigde: mr. M.G.J. Maas-Cooymans),

AWB 16/2061:

Sitech Services B.V., te Geleen, eiseres,

(gemachtigde: mr. N.H. van den Biggelaar),

AWB 16/2063:

AnQore B.V., te Sittard, eiseres,

(gemachtigde: mr. J.H.W. Koster),

het dagelijks bestuur van het waterschap Limburg, te Sittard, verweerder,

(gemachtigde: mr. H.J.M. Besselink)

Als derde-partijen hebben in de zaak met procedurenummer AWB 16/2041 deelgenomen:
Sitech Services B.V. en AnQore B.V. In de zaken met procedurenummers AWB 16/2061 en AWB 16/2063 hebben
Dunea N.V.,
Evides N.V.en
N.V. Waterleidingmaatschappij Limburgals derde-partijen deelgenomen.

Procesverloop

Bij besluit van 17 mei 2016 (het bestreden besluit) heeft verweerder aan Sitech Services B.V. (hierna: Sitech) een vergunning op grond van de Waterwet verleend voor het verrichten van handelingen in een watersysteem.

Dunea N.V., Evides N.V, N.V. Waterleidingmaatschappij (hierna: de Drinkwaterbedrijven) en Sitech en AnQore B.V. (hierna: AnQore) hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Partijen hebben daarna over en weer schriftelijk gereageerd en deskundigenrapporten overgelegd.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 6 juli 2017.

De Drinkwaterbedrijven zijn verschenen, vertegenwoordigd door hun gemachtigde en door [naam 1] en [naam 2]. Als deskundige hebben zij ir. J. Blom meegebracht.

Sitech is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door [naam 3]. Als deskundige heeft Sitech ir. G.J. Stam meegebracht.

AnQore is verschenen, vertegenwoordigd door haar gemachtigde en door
[naam 4].

Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door
[naam 5] en ir. M.E.A. Gerits.

Overwegingen

1. Verweerder heeft op 9 juni 2015 een aanvraag van Sitech ontvangen om een vergunning op grond van de Waterwet te verlenen voor het verrichten van handelingen in een watersysteem. De aanvraag is daarna een aantal keren aangevuld. De aanvraag betreft onder meer het brengen van afvalwater, afkomstig van de Integrale Afvalwater Zuiverings- Installatie (IAZI), gelegen aan de Dalerveldweg 5 te Stein, in de zijtak Ur. De zijtak Ur mondt uit in de Maas. Het afvalwater dat in de IAZI wordt gereinigd is afkomstig van de installaties op het Chemelot-terrein in Geleen. Sitech is beheerder en operator van de IAZI ten behoeve van alle op Chemelot gevestigde bedrijven, waaronder AnQore. In de aanvraag heeft Sitech verzocht om pyrazool, een bijproduct dat vrijkomt bij de productie van acrylonitrile door AnQore, op de zijtak Ur te mogen lozen volgens een norm van 70 µg/l in een volumeproportioneel etmaalmonster en 30 µg/l als voortschrijdend gemiddelde van 10 achtereenvolgende etmaalmonsters.

2. Bij het bestreden besluit heeft verweerder de gevraagde (revisie)vergunning tot en met 31 december 2019 verleend onder de in het besluit gestelde voorschriften en beperkingen. De ingevolge deze vergunning in oppervlaktewater te brengen afvalstoffen, verontreinigende en/of schadelijke stoffen, mogen uitsluitend bestaan uit het effluent van de IAZI aan de Dalerveltweg in Stein. In voorschrift 15 is bepaald dat het gehalte pyrazool in het afvalwater ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’ niet meer mag bedragen dan 30 µg/l in een volumeproportioneel etmaalmonster en 10 µg/l als voortschrijdend gemiddelde van 10 achtereenvolgende etmaalmonsters.

3. Zowel de Drinkwaterbedrijven als Sitech en AnQore hebben tegen het bestreden besluit beroep ingesteld bij de rechtbank.

4. Op 22 december 2009 zijn de Waterwet en de Invoeringswet Waterwet in werking getreden. Met ingang van die datum is de Wet verontreiniging oppervlaktewateren ingetrokken.

Ingevolge artikel 6.2, eerste lid, aanhef en onder a, van de Waterwet is het verboden om stoffen te brengen in een oppervlaktewaterlichaam, tenzij een daartoe strekkende vergunning is verleend door Onze Minister of, ten aanzien van regionale wateren, het bestuur van het betrokken waterschap.

Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Waterwet is de toepassing van deze wet gericht op:

a. voorkoming en waar nodig beperking van overstromingen, wateroverlast en waterschaarste, in samenhang met

b. bescherming en verbetering van de chemische en ecologische kwaliteit van watersystemen en

c. vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen.

Ingevolge artikel 6.20, eerste lid, voor zover hier van belang, kunnen aan een vergunning voorschriften en beperkingen worden verbonden.

Ingevolge artikel 6.21 wordt een vergunning geweigerd, voor zover verlening daarvan niet verenigbaar is met de doelstellingen in artikel 2.1 of de belangen, bedoeld in artikel 6.11.

Ingevolge artikel 6.26, eerste lid, aanhef en onder a, zijn de artikelen 2.14, eerste lid en derde tot en met zesde lid, van de Wet algemene bepalingen oµgevingsrecht (Wabo) van overeenkomstige toepassing.

Ingevolge artikel 2.14, eerste lid, aanhef en onder c, onder 1˚, van de Wabo neemt het bevoegd gezag bij die beslissing in ieder geval in acht dat in de inrichting ten minste de voor de inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden toegepast. In het zesde lid is bepaald dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels worden gesteld met betrekking tot de wijze waarop de voor een inrichting in aanmerking komende beste beschikbare technieken moeten worden bepaald. Daarbij kan worden bepaald dat de gestelde regels slechts gelden in gevallen die behoren tot een daarbij aangewezen categorie.

Ingevolge artikel 5.4, eerste lid, van het Besluit oµgevingsrecht (Bor) houdt het bevoegd gezag bij de bepaling van de voor een inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken rekening met de BBT-conclusies en bij ministeriële regeling aangewezen informatiedocumenten over beste beschikbare technieken.

Ingevolge artikel 9.2 van de Regeling oµgevingsrecht (Mor) houdt het bevoegd gezag, dan wel, in gevallen waarin een vergunning krachtens artikel 6.2 van de Waterwet is aangevraagd, het bestuursorgaan dat bevoegd is die vergunning te verlenen, bij de bepaling van de voor de inrichting of met betrekking tot een lozing in aanmerking komende beste beschikbare technieken en monitoringseisen rekening met de relevante BBT-conclusies en Nederlandse informatiedocumenten over beste beschikbare technieken, die zijn opgenomen in de bij deze regeling behorende bijlage.

5.De beroepen van Sitech (AWB 16/2061) en AnQore (16/2063).

Reikwijdte en kader lozing overige aangevraagde stoffen (voorschrift 35).

6. Sitech kan zich niet verenigen met de expliciete opname van het belang van veiligstelling van een duurzame drinkwatervoorziening in voorschrift 35 omdat de opname daarvan door verweerder onvoldoende is onderbouwd en omdat dit een te weinig concreet belang is naast het reeds genoemde belang van het voorkomen van nadelige gevolgen voor de mens. Bij de veiligstelling van een duurzame drinkwatervoorziening zijn aspecten van belang die niet in de invloedssfeer van Sitech liggen, zoals de bedrijfsvoeringskeuzes van de betrokken drinkwaterbedrijven. Verder betoogt Sitech dat genoemd belang ook anderszins kan worden beschermd. Zodra van een te lozen stof meer (toxicologische) gegevens bekend zijn, kan de normering worden aangepast of alsnog in een concrete normering worden voorzien. Bij lozing van een bepaalde (nog) niet genormeerde stof kunnen na melding van de lozing de betrokken partijen op de hoogte worden gesteld, waarna iedere stakeholder zijn verantwoordelijkheid neemt die past binnen de mogelijkheden die hem ter beschikking staan. Om deze redenen stelt Sitech zich op het standpunt dat de “veiligstelling van een duurzame drinkwatervoorziening” uit voorschrift 35 dient te worden geschrapt.

7. Ingevolge voorschrift 35 mogen andere dan de in de voorschriften 10 tot en met 15, 18, 19 en 20 van de vergunning genoemde stoffen, die zijn vermeld in de vergunningaanvraag, in het afvalwater, ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’, uitsluitend voorkomen in concentraties die onschadelijk zijn voor de biologische zelfreiniging van oppervlaktewateren, dan wel mogen geen nadelige gevolgen hebben voor de gezondheid van de mens, flora en fauna of voor de veiligstelling van een duurzame drinkwatervoorziening.

8. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder zich terecht op het standpunt gesteld dat de drinkwaterfunctie is begrepen onder de functie ‘de vervulling van maatschappelijke functies door watersystemen’ zoals vermeld in artikel 2.1 van de Waterwet. De Maas, waarin het effluent van de IAZI terechtkomt, wordt door verschillende waterleidingbedrijven gebruikt als een belangrijke bron voor drinkwaterproductie. Deze openbare drinkwatervoorziening is van groot maatschappelijk belang. Daarom is ook in de Drinkwaterwet een specifieke zorgplicht, gericht aan alle bestuursorganen opgenomen. Gelet hierop heeft verweerder voldoende onderbouwd waarom genoemd belang expliciet in voorschrift 35 is opgenomen. De omstandigheid dat de betrokken drinkwaterbedrijven eveneens een zorgplicht hebben om een duurzame drinkwatervoorziening veilig te stellen, doet daar niet aan af. Het expliciet benoemen daarvan heeft verweerder voldoende onderbouwd en niet onnodig bezwarend voor Sitech kunnen achten. De beroepsgrond slaagt niet.

9. Sitech kan zich verder niet verenigen met de beperking van voorschrift 35 tot overige
aangevraagdestoffen. Het door de IAZI gezuiverde afvalwater bevat een uitgebreide mix van bekende en onbekende stoffen afkomstig uit het afvalwater van de (60) fabrieken op de Chemelot Site. In het afvalwater kunnen onbekende en/of niet detecteerbare stoffen voorkomen. Volgens Sitech zou voorschrift 35 moeten gelden voor alle stoffen die op enig moment in het door de IAZI gezuiverde afvalwater voorkomen. Subsidiair stelt Sitech dat onder ‘overige aangevraagde stoffen’ in ieder geval alle stoffen vallen die in de registers bij de aanvraag zijn genoemd. Dit betreft alle stoffen die afkomstig zijn van de processen beschreven in de aanvraag, inclusief eventuele ontbrekende stoffen, waaronder afbraakproducten van de in de aanvraag beschreven processen, die in het afvalwater kunnen voorkomen. Op grond daarvan is Sitech van mening dat de lozing is vergund van deze ‘overige aangevraagde stoffen die zijn vermeld in de vergunningaanvraag, voor zover de stoffen voorkomen in concentraties die onschadelijk zijn voor de biologische zelfreiniging van oppervlaktewateren, dan wel geen nadelige gevolgen hebben voor de belangen genoemde in voorschrift 35’.

10. Naar aanleiding van deze beroepsgrond, die in wezen betrekking heeft op de reikwijdte van de vergunning en niet alleen op voorschrift 35 ziet, overweegt de rechtbank dat verweerder de reikwijdte van voorschrift 35 op goede gronden heeft beperkt tot de in de aanvraag genoemde stoffen, die niet in het dictum van de vergunning zijn uitgesloten en waarvoor evenmin in de andere voorschriften van de vergunning beperkingen zijn aangebracht. In voorschrift 35 is alleen verwezen naar de aanvraag op basis waarvan de vergunning is verleend. Op verzoek van Sitech is overigens bij het bestreden besluit onder 3, onder b, beslist dat bijlage 5.1 van deel 1 van de aanvraag (overzicht registers) in verband met het informatieve karakter daarvan geen deel uitmaakt van de vergunning. De beroepsgrond slaagt niet.

Het toegestane gehalte aan pyrazool in het afvalwater van de IAZI.

11. Sitech en AnQore hebben aangevoerd dat zij zich niet kunnen verenigen met de in voorschrift 15 opgenomen lozingsnorm voor pyrazool. Zij achten deze norm onnodig streng en disproportioneel, gezien de aard van de betrokken, bacteriële, zuiveringsinstallatie, de eigenschappen van pyrazool en de onevenredige impact van deze normering op hun bedrijfsvoering. Door eenzijdig te focussen op pyrazool treedt een waterbedeffect op, hetgeen ten koste gaat van het rendement van de verwijdering van andere (gevaarlijke) afvalstoffen. Zij wijzen erop dat de IAZI voldoet aan de Beste Beschikbare Technieken (BBT) en dat het verwijderingsrendement onder normale omstandigheden meer dan 99,9% bedraagt. Omdat het IAZI een biologische zuiveringsinstallatie is, kunnen altijd schommelingen in het rendement optreden. Het karakter van de IAZI wordt miskend door een normstelling te hanteren die voor schommelingen geen ruimte laat. Sitech en AnQore betogen dat zij aanzienlijke extra kosten hebben moeten maken en processen moeten toepassen die de noodzakelijk flexibiliteit in hun bedrijfsvoering en verantwoord management van andere risico’s negatief hebben beïnvloed. Verder wordt volgens hen de eigen verantwoordelijkheid van de Drinkwaterbedrijven door het stellen van een zo strenge norm miskend. Bij de behandeling van hun beroepen ter zitting is gewezen op het ‘waterbedeffect’ dat volgens hen optreedt bij eenzijdig sturen op het terugdringen van het pryrazoolgehalte in het afvalwater. Ook hebben zij betoogd dat op de buffercapaciteit zodanig beslag wordt gelegd dat dit ten koste van de bluswatervoorziening gaat. Zij voeren aan dat inmiddels duidelijk is dat pyrazool geen genotoxische eigenschappen heeft en dat de normering ten opzichte van het door de Minister tijdelijk vastgestelde handelingsperspectief thans met een factor 5 is aangescherpt. De door Sitech aangevraagde normering is volgens hen volstrekt verantwoord vanuit het perspectief van bescherming van het milieu en de volksgezondheid, maar laat tevens ruimte voor schommelingen die inherent zijn aan het biologisch proces. Deze schommelingen kunnen alleen over een langere periode worden vastgesteld en de door verweerder gehanteerde beperkte periode van een aantal maanden is volgens hen te kort om de normering van de effluentwaarden van de IAZI op te baseren.

12. Verweerder wijst er naar aanleiding van deze beroepsgronden op dat pyrazool tot juni 2015 een vrij onbekende stof was in afvalwaterlozingen en dat de lozing in 2015 aanleiding heeft gegeven tot een langdurige stopzetting van de drinkwaterwinning uit de Maas en tot handhavingsbesluiten. Zolang er geen algemeen aanvaarde norm is voor de lozing van pyrazool, is er volgens verweerder alle aanleiding om voorzichtig te zijn met het toestaan van gehalten aan pyrazool die hoger zijn dan feitelijk noodzakelijk is. Ook uit de zorgplicht van de Drinkwaterwet vloeit voort dat de concentraties van pyrazool zo laag mogelijk moeten worden gehouden. Voor de totstandkoming van de normering wijst verweerder op de analyseresultaten uit de periode van 24 november 2015 tot en met
9 februari 2016. De norm is bepaald door het gemiddelde van de reeks analyseresultaten te nemen, waarbij rekening is gehouden met een standaardafwijking. Uit de meetgegevens blijkt dat er vanaf juli 2015, met uitzondering van incidenten in december 2015, sprake is van een trend naar lagere concentraties pyrazool. Verweerder stelt zich op het standpunt dat in het bestreden besluit een normering is opgelegd, die door Sitech met zorgvuldig werken kan worden nageleefd en die tegelijkertijd vanuit het voorzorgperspectief en gezien de belangen van de drinkwaterwinning, de lozing van pyrazool zoveel mogelijk beperkt. Aangezien sprake is van een leerfase, is verweerders verwachting dat het gehalte van pyrazool in het effluent van de IAZI nog verder zal dalen. Op basis van nieuwe gegevens en de onderzoeksresultaten uit het plan van aanpak zal nog periodiek worden beoordeeld of ambtshalve aanscherping van de norm voor pyrazool in de toekomst noodzakelijk is.

13. De rechtbank overweegt dat ten tijde van het bestreden besluit geen definitieve norm voor pyrazoollozingen beschikbaar was en vooralsnog onvoldoende zeker was wat de gevolgen van die lozingen op het milieu en de drinkwater waren. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank daarom in beginsel terecht erop gewezen dat uit de zorgplicht van de Drinkwaterwet en de Waterwet voortvloeit dat ernaar gestreefd moet worden om de concentraties van pyrazool in oppervlaktewater zo laag mogelijk te houden. De rechtbank stelt verder vast dat de door verweerder gehanteerde motivering om tot een aanscherping van de norm voor de lozing van pyrazool te komen dezelfde motivering is als die aan de wijzigingsvergunning van 25 maart 2016 ten grondslag heeft gelegen. Het enige verschil is dat voor het thans bestreden besluit een ruimere meetperiode is gehanteerd. Daarvoor zijn de analyseresultaten uit de periode van 24 november 2015 tot en met 9 februari 2016 gebruikt, zoals die door Sitech zijn gemeten, waarbij de verhoogde resultaten als gevolg van verstoringen van het proces in december 2015 buiten beschouwing zijn gelaten. Verweerder stelt zich op het standpunt dat Sitech in deze periode zelf heeft aangetoond dat (ook) de aangescherpte norm haalbaar is indien alles in het werk wordt gesteld om het gehalte pyrazool zo laag mogelijk te houden. Bij de behandeling van de beroepen ter zitting is zijdens verweerder verder nog gewezen op de mogelijkheid om bij voorziene en onvoorziene omstandigheden afvalwater te bufferen en is ook geopperd dat er mogelijk aan de bron nog maatregelen kunnen worden getroffen.

14. De rechtbank stelt met verweerder vast dat de empirisch vastgestelde lozingsresultaten een trend laten zien naar lagere concentraties aan pyrazool in het effluent van de IAZI en dat op grond van het voorzorgbeginsel, zo lang er geen definitieve norm voor pyrazool geldt, ernaar gestreefd moet worden om het gehalte aan pyrazool zo laag mogelijk te houden. Verder geldt er een bepaalde beoordelingsruimte voor verweerder bij het vaststellen van de norm. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter bij zijn afweging onvoldoende betrokken dat Sitech heeft betoogd dat de meetresultaten tot stand zijn gekomen door het eenzijdig focussen op het terugdringen van pyrazool en dat dit ten koste van het bedrijfsresultaat van de IAZI is gegaan. Dat er een ‘waterbedeffect’ kan ontstaan, is door verweerder niet ontkend. Verweerder heeft echter verder niet beoordeeld in hoeverre en ten aanzien van welke (gevaarlijke) afvalstoffen dat effect in de IAZI kan optreden dan wel is opgetreden in de periode waarin volgens Sitech alles op alles is gezet om het pyrazoolgehalte verder terug te dringen. Verweerder is verder ook niet ingegaan op het betoog van Sitech dat er bij verstoringen in het aanbod van pyrazool een onevenredig beslag op de bestaande buffercapaciteit moet worden gelegd, hetgeen ten koste van de bluswatervoorziening zou kunnen gaan. Dat de buffercapaciteit eenvoudig verder kan worden uitgebreid, acht de rechtbank ook niet zonder meer aannemelijk. Door te wijzen op de mogelijkheid om bronmaatregelen te nemen, miskent verweerder ten slotte dat de ACN-fabriek van AnQore vergund is en daarin de beste beschikbare technieken worden toegepast. Die vergunning staat in deze procedure niet ter discussie en verweerder heeft niet duidelijk gemaakt waar die bronmaatregelen uit zouden kunnen bestaan. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder niet deugdelijk heeft gemotiveerd dat de gestelde, verder aangescherpte normen, door Sitech kunnen worden gehaald zonder dat dit ten koste gaat van het algemene bedrijfsresultaat van de IAZI. De beroepen van Sitech en AnQore zijn daarom gegrond en het bestreden besluit komt wegens strijd met de artikelen 3:2 en 3:46 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) voor vernietiging in aanmerking voor zover daarbij in voorschrift 15, eerste lid, is bepaald dat een volumeproportioneel etmaalmonster en een voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters niet meer dan respectievelijk 30 µg/l en 10 µg/l pryrazool mag bevatten. Verweerder zal in zoverre opnieuw op de aanvraag van Sitech moeten beslissen, waarbij het uiteraard op de weg van Sitech ligt om haar stellingen verder te onderbouwen. Verweerder kan daarbij dan ook de in het geding gebrachte Regeling van de Minister van Infrastructuur en Milieu van 7 juli 2017, nr. IENM/BSK-2017/160338, ‘houdende wijziging van de Drinkwaterregeling in verband met het toevoegen van een parameter voor pyrazool aan de kwaliteitseisen voor oppervlaktewater bestemd voor de bereiding van drinkwater’ betrekken. Afhankelijk van de uitkomsten van het nader onderzoek dient verweerder alsdan eveneens te beslissen of er (alsnog) aanleiding bestaat een piekwaarde in de vergunning op te nemen, zoals door Sitech is gevraagd.

15. De rechtbank ziet aanleiding om met toepassing van artikel 8:72, vijfde lid, van de Awb de voorlopige voorziening te treffen dat het gehalte aan pyrazool in het afvalwater ter plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’ niet meer mag bedragen dan 50 µg/l in een volumeproportioneel etmaalmonster en 30 µg/l in een voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters, zulks conform hetgeen in de wijzigingsvergunning van 25 maart 2016 was bepaald. De rechtbank zal verder bepalen dat deze voorziening vervalt op het moment dat verweerder zijn nieuwe beslissing bekend heeft gemaakt.

16. Omdat de rechtbank de beroepen van Sitech en AnQore gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan Sitech en AnQore het door hen betaalde griffierecht vergoedt.

17. De rechtbank veroordeelt verweerder in de door Sitech en AnQore gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 990,00 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 495,00 en een wegingsfactor 1).

18.Het beroep van de Drinkwaterbedrijven (16/2041).

De volledigheid van de aanvraag en het onderzoek dat aan het bestreden besluit ten grondslag ligt.

19. Door de Drinkwaterbedrijven is aangevoerd dat de aanvraag van Sitech onvolledig is en dat onderzoek ten aanzien van verscheidene stoffen en preparaten ten onrechte is doorgeschoven. Volgens eiseressen blijkt uit een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 29 januari 2003, ECLI:NL:RVS:2003:AF3544, en het standpunt van Rijkswaterstaat dat al het onderzoek vóór de vergunningverlening zou moeten plaatsvinden. Volgens eiseressen kan een watervergunning pas worden verleend als duidelijk is wat de precieze eigenschappen van de te lozen stoffen zijn op het milieu. In het aanvullend beroepschrift van 15 mei 2017 hebben eiseressen onder verwijzing naar een ‘Second opinion ABM- en Immissietoets Sitech’ van
1 mei 2017, opgesteld door bureau Tauw, hun standpunt dat de aanvraag onvolledig is en onterecht nader onderzoek voorafgaand aan de watervergunning achterwege is gebleven, dat de inhoudelijke toetsing (de ABM- en Immissietoets) eveneens onvolledig is en dat de BBT niet volledig in acht zijn genomen, toegelicht.

20. Naar aanleiding van deze beroepsgronden van de Drinkwaterbedrijven stelt verweerder zich op het standpunt dat hij over voldoende gegevens beschikte om te kunnen beslissen op de aanvraag. Op grond van de artikelen 6.21, onder b en g, van de Waterregeling worden er wat betreft de aanvraag geen voorwaarden gesteld aan de naaµgeving van de te lozen stoffen. Het gaat erom of de aangeleverde informatie over de eigenschappen van de stoffen een beoordeling of daarvoor een watervergunning kan worden verleend, mogelijk maken, aldus verweerder. Daarbij is de ABM-toets een hulpmiddel. Verweerder stelt zich op het standpunt dat uit het bestreden besluit (blz. 31 e.v.) blijkt dat is getoetst aan artikel 2.14 van de Wabo dat op grond van artikel 6.26, eerste lid, van de Waterwet van overeenkomstige toepassing is. Toetsing aan de relevante BREF’s heeft plaatsgevonden en er is getoetst aan de destijds geldende ABM. In verband met de inwerkingtreding van een nieuwe ABM per 1 juli 2016 is in voorschrift 31, zevende lid, voorgeschreven dat de vergunninghouder binnen een termijn van 12 maanden een nieuwe ABM-toets moet uitvoeren voor alle stoffen en preparaten. De ABM-toets maakt deel uit van het totaal aan informatie, zoals bijvoorbeeld afbreekbaarheid van een stof in de IAZI, de hoeveelheden etc., die nodig is om de vergunning te kunnen verlenen. Voor zover de ABM-toets niet in alle opzichten volledig is geweest, heeft dit de beoordeling van de lozing niet belemmerd. Volgens verweerder is het verder gebruikelijk om in vergunningen als de onderhavige onderzoekverplichtingen op te leggen om meer inzicht te krijgen in de relevante aspecten van de lozing. Die inzichten kunnen mogelijk leiden tot aanpassing van de vergunning. Om die reden is in voorschrift 27 voor de stof AMPA een onderzoekverplichting opgenomen die moet leiden naar een vermindering van de lozing van AMPA. Anders dan in de zaak, waarover de in overweging 19 genoemde uitspraak van de Afdeling ging, waarin zonder enige beperking tijdelijk vergunning was verleend een zeer milieubelastende stof te lozen, zijn in het onderhavige geval voor alle relevante stoffen lozingsnormen gesteld, die vaak uit voorzorg zeer streng zijn. De onderzoekverplichtingen zijn daarop aanvullend. Verder bestrijdt verweerder dat Rijkswaterstaat van mening is dat de onderzoekverplichtingen ten onrechte naar de toekomst worden doorgeschoven. Rijkswaterstaat heeft in de zienswijzen namelijk uitdrukkelijk aangegeven dat zij akkoord gaat met de onderzoekverplichtingen.

21. Door Sitech is op 20 juni 2017 een schriftelijke reactie gegeven op het aanvullend beroepschrift en de notitie Tauw. Bij die reactie is een door Amec Foster Wheeler GmbH (Amec) op 20 juni 2017 opgestelde ‘Technische ondersteuning reactie op beroepen Drinkwaterbedrijven tegen de waterwetvergunning van Sitech, ABM, BBT en Immissietoets’ gevoegd. Daarin is gesteld dat de inhoudelijke kritiek van Tauw op de wijze waarop de ABM- en de Immissietoets is uitgevoerd en implementatie van de BBT niet terecht is. Sitech betoogt in haar reactie dat uit de vergunningssystematiek volgt dat niet iedere stof, die in de afvalwaterstroom voorkomt, apart hoeft te zijn genormeerd in de watervergunning. Zo zijn er bulknormen in de vergunning opgenomen (CZV en Tot-N) en fungeert voorschrift 35 als vangnet om de doelstellingen van de Waterwet te beschermen. Een andere vergunningssystematiek zou volgens Sitech tot onoverkomelijke belemmeringen leiden voor de bedrijfsvoering van iedere afvalwaterzuiveringsinstallatie. Verder heeft Sitech, onder verwijzing naar de reactie van Amec, haar standpunt nader onderbouwd dat de verleende (revisie)vergunning aan de daaraan te stellen eisen voldoet. Met betrekking tot de vraag naar de volledigheid van de aanvraag heeft Sitech verwezen naar de registers van de fabrieken waarin de verschillende afvalwaterstromen van de installaties zijn beschreven. Daarin is inzicht gegeven in de bronnen en de aard van de afvalstromen, die naar de IAZI worden afgevoerd. Daarbij geldt een beperking tot hetgeen op basis van de huidige stand der techniek kan worden gemeten en wat dus redelijkerwijs bij Sitech bekend kan zijn.

22. De rechtbank overweegt dat in het onderhavige geval vast staat dat bij de aanvraag van juni 2015 niet volgens de ABM (2000) is gewerkt. Uit de daarvóór geldende Wvo-vergunning van 23 februari 2006 blijkt dat ook destijds een ABM-toets was voorgeschreven, maar dat die is uitgevoerd voor alle stoffen die regulier in het afvalwater voorkomen en boven een vastgestelde drempelwaarde uitkomen. In het thans bestreden besluit is dat onderkend en is in voorschrift 31 alsnog aan Sitech de verplichting opgelegd om de ABM-toets uit te voeren zonder daarbij drempelwaarden te hanteren. Verweerder heeft de door Sitech naar voren gebrachte zienswijze dat de aard van de inrichting met zich meebrengt dat het onmogelijk is alle individuele stoffen met behulp van de ABM te toetsen en dat door Sitech een zeer lage ondergrens wordt gehanteerd die afhankelijk is gesteld van de bezwaarlijke eigenschappen van de desbetreffende afvalstoffen, weerlegd en beslist dat het ABM-beleid geen ruimte biedt voor deze werkwijze. In voorschrift 31, eerste, zevende en twaalfde lid, is voorgeschreven dat bedoelde toets zonder ondergrenzen alsnog moet plaatsvinden. Sitech en Anquore hebben over dit voorschrift wel zienswijzen naar voren gebracht en aanvankelijk ook beroep ingesteld, maar hebben die grond later op 23 juni 2017 weer ingetrokken. Bij de behandeling van de beroepen op zitting is bevestigd dat de in het zevende lid van voorschrift 31 voorgeschreven ABM 2016 toets inmiddels had plaatsgevonden. Naar aanleiding van de beroepsgrond van de Drinkwaterbedrijven dat die toets vóóraf gedaan had moeten worden, overweegt de rechtbank dat verweerder de toets in het onderhavige geval in redelijkheid vooruit heeft kunnen schuiven, gelet op de omstandigheid dat de looptijd van de vigerende vergunning begin 2016 verstreek, sprake is van een bestaande inrichting met vergunde activiteiten en de IAZI onbetwist BBT is. Verder is van belang dat de vergunning thans tijdelijk is verleend met het oog op het grote aantal onderzoekverplichtingen dat is opgelegd en de omstandigheid dat de uitkomsten en de mogelijke impact van de onderzoeksresultaten niet bekend zijn. De rechtbank heeft daarbij verder nog in aanmerking genomen dat door Amec op alle stellingen van Tauw is gereageerd en onderbouwd is aangevoerd dat de in het verleden gehanteerde onjuiste werkwijze niet tot een lichtere toets heeft geleid en niet heeft geleid tot het vaststellen van te weinig saneringsinspanningen. Indien en voor zover de uitgevoerde en nog uit te voeren ABM-toetsen daartoe aanleiding geven, kan dat met toepassing van artikel 31 zo Pro nodig tot wijziging van de vergunning en het opnemen van extra normeringen leiden.

23. Naar aanleiding van het beroep dat door de Drinkwaterbedrijven is gedaan op de uitspraak van de Afdeling van 29 januari 2003, ECLI:2003:AF3544 overweegt de rechtbank dat daar een andere situatie aan de orde was. Het betrof een tijdelijke vergunning (op grond van het destijds geldende artikel 8.17, lid 1, onder c en d, van de Wet milieubeheer) voor het lozen van een nieuwe in een inrichting te produceren, en via lozing van afvalwater in het milieu terechtkomende stof, waarvan het ernstige vermoeden bestond dat deze zeer nadelige gevolgen voor het milieu had. De Afdeling overweegt in die zaak dat vergunningverlening met toepassing van genoemd artikel vooral ziet op processen of installaties, waarmee nog onvoldoende praktijkervaring is opgedaan om al tot een volledig afgerond c.q. passend voorschriftenpakket te kunnen komen. Na afloop van de experimentele fase moet dan worden bezien of het proces of de installatie in bedrijf kan blijven, dan wel of de voorschriften of beperkingen moeten worden gewijzigd. Bij de vergunde lozing van de nieuwe afvalstof was sprake van een gebrek aan informatie over de exacte eigenschappen van die stof en dat was de reden voor vernietiging van het besluit tot verlening van de tijdelijke vergunning. In het onderhavige geval is geen sprake van het lozen van nieuwe stoffen, waarvan de eigenschappen onbekend zijn en waarvan een ernstig vermoeden bestaat dat de lozing zeer nadelige gevolgen voor het milieu heeft. De beroepsgrond slaagt niet.

24. De rechtbank ziet verder geen grond voor het oordeel dat de aanvraag van juni 2015 onvolledig zou zijn zodat verweerder de aanvraag niet in behandeling kon nemen en daar zijn besluitvorming op kon baseren. Bij de aanvraag was voldoende informatie over de te lozen stoffen gevoegd om de aanvraag te kunnen beoordelen. Door Amec is verder in het rapport van 20 juni 2017 gereageerd op de kritiek van Tauw dat niet aan alle relevante BREF’s is getoetst. Naar het oordeel van de rechtbank heeft Amec die kritiek afdoende weerlegd. Deze beroepsgronden slagen niet.

Omzeilen vergunningprocedure.

25. De Drinkwaterbedrijven hebben in het verlengde van het voorgaande tevens betoogd dat voorschrift 31 in strijd is met de Waterwet, voor zover daarbij in het derde lid van het voorschrift de mogelijkheid wordt geboden om het gebruik van nieuwe stoffen te kunnen laten plaatsvinden, zonder dat daarvoor een voorafgaande vergunning is verleend. Volgens hen kan daarvoor steun worden gevonden in de uitspraak van de Afdeling van 22 september 2004, ECLI:NL:RVS:2004:AR2510. Zij betogen dat voor iedere nieuw te lozen stof een watervergunning aangevraagd dient te worden en in beginsel de uitgebreide voorbereidingsprocedure doorlopen dient te worden.

26. Verweerder heeft aangevoerd dat de genoemde Afdelingsuitspraak betrekking had op een vergunning die kon worden uitgebreid met lozingen vanaf andere dan in de aanvraag genoemde percelen. Verder betoogt verweerder dat voorschrift 31 een gebruikelijk voorschrift in waterwetvergunningen is en ook gebaseerd is op landelijk ABM-beleid. In de nieuwe ABM 2016 is het uitgangspunt dat voor wijzigingen in de grond- en hulpstoffen, tussen- en eindproducten een meldingsysteem kan worden voorgeschreven, niet heeft verlaten. Verweerder heeft dit systeem in die zin toegelicht dat zich drie situaties kunnen voordoen, indien een nieuwe stof wordt gemeld:

1. Aan de vergunning dient een ‘nieuwe’ norm te worden toegevoegd. Dit leidt te allen tijde tot een vergunningprocedure. In dat geval zal door middel van een wijzigingsvergunning een extra norm worden toegevoegd.

2. Aan de vergunning hoeft geen ‘nieuwe’ norm toegevoegd te worden. Naar aanleiding van de melding zal het waterschap de vergunninghouder mededelen dat de stof toegepast mag worden.

3. De stof wordt geweigerd.

Verweerder wijst erop dat een melding in alle gevallen resulteert in een voor beroep vatbaar besluit. Een meldingenstelsel voorziet daarmee in dezelfde rechtsbescherming als een vergunningprocedure.

27. De rechtbank overweegt dat de door de Drinkwaterbedrijven genoemde uitspraak ging over een lozing op percelen die niet was vergund, maar op basis van een melding werd geaccepteerd. De afdeling oordeelde dat niet vergunde, vergunningplichtige lozingen niet via een melding onder de werking van de vergunning kunnen worden gebracht. In het onderhavige geval is naar het oordeel van de rechtbank sprake van een meldingsysteem, waardoor de vergunningplicht en de daarvoor geldende procedure niet wordt omzeild. Aan de hand van de gedane melding dat er andere dan bij de aanvraag om vergunning vermelde grond- en/of hulpstoffen en tussen- en/of eindproducten worden gebruikt wordt zo nodig een nieuwe vergunningprocedure gevolgd, maar in alle gevallen mondt dit uit in een voor bezwaar of beroep vatbaar besluit.

Meldings-, bemonsterings-, analyse- en onderzoeksverplichtingen.

28. De Drinkwaterbedrijven hebben aangevoerd dat in de vergunning een meldingsplicht zou moeten worden opgenomen in geval van overschrijding van de normen. Een meldingsplicht bij ongewone voorvallen achten zij onvoldoende.

29. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder er terecht op gewezen dat de vergunninghouder in normale omstandigheden, dat wil zeggen als geen sprake is van een ongewoon voorval, de voorschriften kan naleven. Als de vergunninghouder de gestelde voorschriften niet kan naleven is per definitie sprake van een uitzonderlijke omstandigheid. In voorschrift 5 is daarom een meldingsplicht voorgeschreven wanneer als gevolg van calamiteiten en/of andere uitzonderlijke omstandigheden niet of naar verwachting niet aan de voorschriften wordt of kan worden voldaan. Tevens dient de vergunninghouder dan acuut maatregelen te treffen teneinde een nadelige beïnvloeding van het oppervlaktewater zoveel mogelijk te voorkomen of te beperken. Gelet op deze toelichting is de rechtbank van oordeel dat de opgelegde meldingsplicht toereikend is. Voor een verdergaande meldingsplicht bestaat geen grond. De beroepsgrond slaagt niet.

30. De Drinkwaterbedrijven hebben de vraag opgeworpen of uit voorschrift 15, lid 2b, waarin de rapportage van de analyseresultaten met betrekking tot pyrazool is geregeld, volgt dat vergunninghouder een (dreigende) overschrijding van de norm voor pyrazool niet hoeft te melden op het moment dat die plaatsvindt of dreigt plaats te vinden.

31. Verweerder heeft toegelicht dat genoemd voorschrift niet ziet op het melden, maar alleen ziet op de verstrekking van resultaten van de analyses. De algemene meldingsverplichting is in voorschrift 5 geregeld. Daarbij heeft verweerder nog verklaard dat naast de in de vergunning voorgeschreven bemonsterings- en analyseverplichtingen in oktober 2016 nog steeds iedere 6 uur steekmonsters worden genomen van het effluent die op pyrazool worden geanalyseerd. De resultaten daarvan worden binnen 4 uur aan verweerder verstrekt.

32. De Drinkwaterbedrijven voeren aan dat de analyseverplichting die in voorschrift 12 is neergelegd, een ruimere strekking zou moeten krijgt om ook polaire stoffen te kunnen detecteren. Er zouden andere of aanvullende analysemethoden moeten worden voorgeschreven om een representatief beeld van het effluent te krijgen. Verder is betoogd dat de voorgeschreven bemonsterings- en analysefrequentie onvoldoende is. Ingevolge voorschrift 12, derde lid, dient het afvalwater van de IAZI tenminste éénmaal per kwartaal gecontroleerd te worden op persistente en bioaccumuleerbare stoffen. Volgens de Drinkwaterbedrijven is eerder een wekelijkse analyse en rapportage noodzakelijk om een representatief beeld te krijgen van de lozingen en de variatie daarin.

33. Verweerder heeft er naar aanleiding van deze beroepsgronden op gewezen dat in de voorschriften 8 tot en met 15 per genormeerde parameter bemonsterings- en analyseverplichtingen zijn opgenomen. Omdat er steeds meer stoffen opkomen en analysemethoden beter worden, waardoor meer stoffen gedetecteerd kunnen worden, heeft verweerder in de vergunning in voorschrift 28 een aanvullende onderzoekverplichting opgenomen met betrekking tot monitoring van het effluent. Deze onderzoekverplichting is mede opgenomen om dagelijkse variaties in het effluent te kunnen onderkennen. Hierdoor kan een beter inzicht in de samenstelling van het effluent worden verkregen. Verweerder heeft het daarbij (nog) niet noodzakelijk geacht om onderzoeksmethoden voor te schrijven die nu bij de inname van drinkwater worden gebruikt. Ten aanzien van de meetfrequentie die in de vergunning is vastgelegd, heeft verweerder erop gewezen dat deze is gebaseerd op een historisch verloop van de analyseresultaten en dat de daaruit verkregen inzichten niet nopen tot een aanscherping van de meetfrequenties. De resultaten van het onderzoek dat in dat kader moet worden uitgevoerd, kunnen leiden tot nieuwe inzichten over de te normeren stoffen en daarmee samenhangende meetfrequenties.

34. Naar het oordeel van de rechtbank bestaat geen grond voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat de analyseverplichtingen en de daarbij behorende meetfrequentie adequaat zijn. Daardoor kan een toereikend inzicht in de (wijzigingen van de) samenstelling van het effluent worden verkregen. De daarbij gehanteerde termijnen zijn gebaseerd op ervaringen die verweerder in het verleden heeft opgedaan. Daarbij heeft verweerder er terecht op gewezen dat nieuwe bevindingen kunnen leiden tot nieuwe inzichten over normering van stoffen en meetfrequenties. De beroepsgronden slagen niet.

35. De Drinkwaterbedrijven hebben aangevoerd dat het noodzakelijk is dat de onderzoekverplichtingen van voorschrift 26 (onderzoekverplichting toxiciteit) en 28 (onderzoekverplichting monitoring effluent) zijn gericht op de analyse van
allegrondstoffen, producten, bijproducten en hulpstoffen die in de IAZI behandeld worden.

36. Verweerder heeft erop gewezen dat dit een herhaling is van de ingediende zienswijzen tegen het ontwerpbesluit en dat daarop op blz. 84 van het bestreden besluit gemotiveerd is ingegaan. Eiseressen hebben niet aangegeven waarom die weerlegging onjuist of onvolledig is. Daarnaast wijst verweerder erop dat in de reactie op de zienswijzen is toegelicht dat voorschriften zijn opgenomen in het kader van de ABM en de ZZS (Zeer Zorgwekkende Stoffen). Een van de afwegingen om stoffen op de lijst van ZZS te plaatsen is de humane toxiciteit, bijvoorbeeld op basis van carcinogeniteit of genotoxiciteit. Door het in dezen gevoerde beleid wordt geborgd dat lozing van deze stoffen op den duur geminimaliseerd wordt. Verder is volgens verweerder niet gebleken dat de drinkwatervoorziening door onbekende humaantoxische stoffen, afkomstig van de IAZI, dermate wordt belemmerd dat dit een brede humaantoxische screening rechtvaardigt.

37. De rechtbank ziet, gelet op de hiervoor weergegeven reactie van verweerder, geen grond voor het oordeel dat de onderzoekverplichting toxiciteit en de monitoringsverplichting verder uitgebreid zou moeten worden. De beroepsgrond slaagt niet.

38. Uit het voorgaande volgt dat de beroepen van de Drinkwaterbedrijven ongegrond zijn. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank:

verklaart de beroepen van Sitech (16/2061) en AnQore (16/2063) gegrond;
vernietigt het bestreden besluit voor zover het voorschrift 15, eerste lid betreft;
draagt verweerder op met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen over een aan de het bestreden besluit te verbinden voorschrift betreffende het gehalte pyrazool en dit op de wettelijk voorgeschreven wijze bekend te maken en daarvan mededeling te doen;

- treft de voorlopige voorziening dat het gehalte aan pyrazool in het afvalwater ter

plaatse van het ‘lozingspunt effluent IAZI’, in een volumeproportioneel etmaalmonster niet meer dan 50 µg/l en in een voortschrijdend gemiddelde van 10 volumeproportionele etmaalmonsters niet meer dan 30 µg/l mag bedragen;

- draagt verweerder op de door Sitech en Anqore betaalde griffierechten van

€ 334,00 aan Sitech en aan AnQore te vergoeden;

- veroordeelt verweerder in de proceskosten van Sitech en AnQore tot een bedrag

van (elk) € 990,00;

- verklaart het beroep van de Drinkwaterbedrijven (AWB 16/2041) ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. Th.M. Schelfhout, en mr. drs. E.J. Govaers, en mr. D.J.E. Hamers-Aerts, leden, in aanwezigheid van mr. F.A. Timmers, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 18 oktober 2017.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 18 oktober 2017

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.

Vernietiging vergunningaanscherping lozingsnorm pyrazool wegens onvoldoende motivering

Uitspraak

5.De beroepen van Sitech (AWB 16/2061) en AnQore (16/2063).

18.Het beroep van de Drinkwaterbedrijven (16/2041).