Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB 15/3642
uitspraak van de meervoudige kamer van 21 december 2016 in de zaak tussen
[eiseres], te [vestigingsplaats], eiseres
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 28 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder eiseres aangewezen als overtreder en aan haar een kostenverhaalsbeschikking opgelegd.
Eiseres heeft tegen dat besluit een bezwaarschrift ingediend en verweerder verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep. Verweerder heeft hiermee ingestemd en het bezwaarschrift doorgestuurd naar de rechtbank met het verzoek het bezwaarschrift als beroepschrift te behandelen.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2016. Voor eiseres is verschenen [D.]. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2], en toezichthouder [naam 3].
Overwegingen
1. [het afvalverwerkingsbedrijf] exploiteerde tot 8 juni 2015, de datum van haar faillissement, op het perceel aan [adres], een inrichting voor het ontvangen, bewerken, opslaan en overslaan van afvalstromen. Bij besluit van 9 januari 2015 is aan [het afvalverwerkingsbedrijf] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de voor die inrichting geldende vergunningvoorschriften omtrent de hoeveelheid opslag, de wijze van opslag en de opslaghoogte van de als ‘zeefzand’ genoemde fractie. Uit een rapport van
5 januari 2015 van Royal HaskoningDHV blijkt dat de hoeveelheid afval die dient te worden afgevoerd indicatief is gesteld op 11.600 ton. Aan [het afvalverwerkingsbedrijf] is de last opgelegd het te veel en onjuist opgeslagen afval te (doen) verwijderen. Bij besluit van 4 augustus 2015 heeft verweerder het bezwaar van [het afvalverwerkingsbedrijf] tegen het besluit van 9 januari 2015 (gedeeltelijk gegrond en overigens) ongegrond verklaard en de omvang van de opgelegde last gewijzigd. In de lastgeving is [het afvalverwerkingsbedrijf] als overtreder aangewezen en is aangezegd dat de kosten van de uitvoering van de bestuursdwang (en voor zover mogelijk de kosten van de voorbereiding daarvan) voor rekening van de overtreder komen. Het door de curator van [het afvalverwerkingsbedrijf] ingediende beroep tegen het besluit van 4 augustus 2015 is door de rechtbank bij uitspraak van
2. Verweerder heeft vastgesteld dat [het afvalverwerkingsbedrijf], dan wel de curator in het faillissement, niet aan de last heeft voldaan en is op 17 augustus 2015 gestart met de uitvoering van bestuursdwang als bedoeld in het besluit van 4 augustus 2015. In totaal is 8.147 ton afval en 31 m³ afvalwater afgevoerd. De werkzaamheden zijn op 1 oktober 2015 afgerond. De kosten van afvoer van het afval en de ambtelijke kosten zijn vastgesteld op een totaalbedrag van
€ 1.135.589,14. Bij het bestreden besluit heeft verweerder eiseres als overtreder van de aan [het afvalverwerkingsbedrijf] opgelegde lastgeving aangemerkt en aan haar het kostenverhaal van de uitvoering van de bestuursdwang opgelegd.
3. Eiseres heeft bezwaar gemaakt tegen het bestreden besluit en heeft verweerder in haar bezwaarschrift verzocht in te stemmen met rechtstreeks beroep vanwege haar belang bij een spoedig rechterlijk oordeel. Verweerder heeft daarmee ingestemd en het bezwaarschrift doorgestuurd aan de rechtbank met het verzoek dat als beroepschrift te beoordelen.
4. Indien een bestuursorgaan instemt met een verzoek tot het overslaan van de bezwaarprocedure, is rechtstreeks beroep bij de bestuursrechter mogelijk indien de zaak daarvoor geschikt is (artikel 7:1a, eerste en derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)), tenzij tegen het besluit een ander bezwaarschrift is ingediend dat niet kennelijk niet-ontvankelijk is en waarin eenzelfde verzoek ontbreekt (artikel 7:1a, tweede lid, van de Awb).
De rechtbank is van oordeel dat verweerder niet kennelijk ten onrechte heeft ingestemd met rechtstreeks beroep en dus ziet de rechtbank geen beletsel om het bezwaar als beroep te beoordelen.
5. Zoals reeds aangegeven heeft verweerder op 9 januari 2015 een last onder bestuursdwang opgelegd aan [het afvalverwerkingsbedrijf] en dat besluit geadresseerd aan
, t.a.v. de heer [D.]. Dat besluit is niet tevens aan eiseres bekendgemaakt. In dat besluit is onder het kopje ‘
Overtreder’ het volgende vermeld:
, t.a.v. de heer [D.]. Dat besluit is niet tevens aan eiseres bekendgemaakt. In dat besluit is onder het kopje ‘
Overtreder’ het volgende vermeld:
[het afvalverwerkingsbedrijf] wordt aangemerkt als overtreder. [het afvalverwerkingsbedrijf] is vergunninghouder en drijver van de inrichting aan [adres] en heeft het in haar macht om de overtredingen ongedaan te maken. Bovendien richten de overtreden voorschriften zich tot de vergunninghouder c.q. de drijver van de inrichting.
Enig aandeelhouder van [het afvalverwerkingsbedrijf] is [holding X] Enig aandeelhouder van [holding X] bent u, de heer [D.]. De aanhef in deze last richt zich daarom tot u.
Vervolgens is onder het kopje ‘
Kostenverhaal’ in het besluit van 9 januari 2015 vermeld dat toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder geschiedt en dat de kosten van de voorbereiding en de uitvoering van de bestuursdwang voor ‘uw’ rekening komen.
Kostenverhaal’ in het besluit van 9 januari 2015 vermeld dat toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder geschiedt en dat de kosten van de voorbereiding en de uitvoering van de bestuursdwang voor ‘uw’ rekening komen.
In het besluit op het bezwaar tegen de last onder bestuursdwang van 9 januari 2015, geadresseerd aan de curator in het faillissement van [het afvalverwerkingsbedrijf], heeft verweerder ten aanzien van het overtrederschap geen ander standpunt ingenomen.
6. Bij het bestreden besluit, geadresseerd aan
[eiseres], t.a.v. de heer [D.], heeft verweerder het kostenverhaal voor de uitgevoerde bestuursdwang neergelegd bij eiseres. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres als overtreder van de lastgeving is aan te merken nu eiseres met [het afvalverwerkingsbedrijf], de drijver van de inrichting, bij overeenkomst van 16 december 2014 overeengekomen is dat [het afvalverwerkingsbedrijf] zorg zal dragen voor de feitelijke uitvoering van een contract betreffende de afvoer en verwerking van kunststofverpakkingsmateriaal, dat eiseres met een derde is aangegaan en waarvan de uitvoering plaatsvindt binnen de inrichting. Verweerder is van mening dat eiseres het feitelijk in haar macht had om de overtreding te (doen) beëindigen, nu zij eigenares van het kunststofverpakkingsmateriaal is en huurster van een deel van het terrein waarop het kunststofverpakkingsmateriaal is opgeslagen (op grond van een huurovereenkomst met [vastgoedbedrijf X], eigenares van het perceel), en op grond waarvan zij zeggenschap heeft over het deel van de inrichting waar het verpakkingsmateriaal is opgeslagen, terwijl zij in staat is om [het afvalverwerkingsbedrijf] op grond van de contractuele relatie instructies te geven omtrent het afvoeren van het verpakkingsmateriaal.
[eiseres], t.a.v. de heer [D.], heeft verweerder het kostenverhaal voor de uitgevoerde bestuursdwang neergelegd bij eiseres. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat eiseres als overtreder van de lastgeving is aan te merken nu eiseres met [het afvalverwerkingsbedrijf], de drijver van de inrichting, bij overeenkomst van 16 december 2014 overeengekomen is dat [het afvalverwerkingsbedrijf] zorg zal dragen voor de feitelijke uitvoering van een contract betreffende de afvoer en verwerking van kunststofverpakkingsmateriaal, dat eiseres met een derde is aangegaan en waarvan de uitvoering plaatsvindt binnen de inrichting. Verweerder is van mening dat eiseres het feitelijk in haar macht had om de overtreding te (doen) beëindigen, nu zij eigenares van het kunststofverpakkingsmateriaal is en huurster van een deel van het terrein waarop het kunststofverpakkingsmateriaal is opgeslagen (op grond van een huurovereenkomst met [vastgoedbedrijf X], eigenares van het perceel), en op grond waarvan zij zeggenschap heeft over het deel van de inrichting waar het verpakkingsmateriaal is opgeslagen, terwijl zij in staat is om [het afvalverwerkingsbedrijf] op grond van de contractuele relatie instructies te geven omtrent het afvoeren van het verpakkingsmateriaal.
7. Artikel 5:24, derde lid, van de Awb bepaalt dat de last onder bestuursdwang bekend wordt gemaakt aan de overtreder, aan de rechthebbenden op het gebruik van de zaak waarop de last betrekking heeft en aan de aanvrager.
Artikel 5:25, eerste lid, van de Awb bepaalt dat de toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder geschiedt, tenzij deze kosten redelijkerwijs niet of niet geheel te zijnen laste behoren te komen.
Artikel 5:25, tweede lid, van de Awb bepaalt dat de last vermeldt in hoeverre de kosten van bestuursdwang ten laste van de overtreder zullen worden gebracht.
8. In de eerste plaats ziet de rechtbank zich geplaatst voor beantwoording van de vraag of verweerder bevoegd is eiseres als overtreder aan te merken in een op de lastgeving volgende kostenverhaalsbeschikking. In de regel gaan bestuursdwang en kostenverhaal samen. Uit de artikelen 5:24, derde lid, en 5:25 eerste en tweede lid, van de Awb volgt dat de last onder bestuursdwang aan de overtreder(s) bekend wordt gemaakt en dat in de bestuursdwangbeschikking wordt aangezegd dat de kosten voor de toepassing op die overtreder(s) zullen worden verhaald.
In de Nota naar aanleiding van het Verslag (Kamerstukken II 1994/95, nr. 5, 6.87) is over de aanzegging van het kostenverhaal het volgende door de wetgever aangegeven:
Uit het tweede lid vloeit voort dat, als in de beschikking niet wordt vermeld dat toepassing van bestuursdwang op kosten van de overtreder zal geschieden, noch naar artikel 5.2.5, tweede lid, wordt verwezen, kostenverhaal niet mogelijk is.
9. Het voorgaande leidt de rechtbank tot de conclusie dat het in beginsel in strijd is met de systematiek van de desbetreffende bepalingen van de Awb om in de kostenverhaalsbeschikking een andere (rechts)persoon aan te wijzen als overtreder dan in de last onder bestuursdwang, te meer als de bestuursdwangbeschikking ook niet aan die andere (rechts)persoon is bekendgemaakt en het kostenverhaal dan ook niet aan die andere (rechts)persoon is aangezegd. De rechtbank vindt daarvoor steun in r.o. 31 van de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 20 april 2016 (
ECLI:NL:RVS:2016:1065) waar de Afdeling overweegt dat kostenverhaal van een niet in de bestuursdwangbeschikking opgenomen toepassing van bestuursdwang (voor een andere overtreding) niet aan de orde kan zijn.
ECLI:NL:RVS:2016:1065) waar de Afdeling overweegt dat kostenverhaal van een niet in de bestuursdwangbeschikking opgenomen toepassing van bestuursdwang (voor een andere overtreding) niet aan de orde kan zijn.
10. De rechtbank overweegt dat eiseres, nu zij pas in de kostenverhaalsbeschikking is aangewezen als overtreder en het besluit waarbij de last is opgelegd niet aan haar bekend is gemaakt, niet in de gelegenheid is gesteld om toepassing van bestuursdwang te voorkomen dan wel de kosten daarvan te beperken door maatregelen te (doen) nemen, en dat haar evenmin de mogelijkheid is geboden om de grondslagen van de last onder bestuursdwang voordat verweerder de bestuursdwang heeft uitgevoerd, in rechte aan te vechten. In die omstandigheden is het in beginsel in strijd met de rechtszekerheid om voor het eerst in de kostenverhaalsbeschikking eiseres als overtreder aan te wijzen op wie de kosten worden verhaald. Van dat uitgangspunt moet met name dan worden afgeweken als verweerder niet eerder op de hoogte was en kon zijn van het overtrederschap.
Verweerders verwijzing naar uitspraken van de Afdeling over (spoedeisende) bestuursdwang zonder voorafgaande last en waarbij bestuursdwang wordt toegepast zonder dat er een overtreder bekend is en achteraf een overtreder wordt aangesproken voor kostenverhaal, leidt niet tot een andere standpunt. In die gevallen wordt immers aan de eventueel later bekend geworden overtreder zowel de bestuursdwangbeschikking als de kostenverhaalsbeschikking uitgereikt en komt de overtreder volledige rechtsbescherming toe, met uitzondering van het voorkomen van de toepassing van bestuursdwang door eigen optreden, maar dat is eigen aan de spoedeisendheid van het bestuurlijke optreden die het onmogelijk maakt tevoren een overtreder aan te wijzen. Spoedeisende bestuursdwang is hier echter niet aan de orde.
11. De rechtbank ziet zich voorts geplaatst voor beantwoording van de vraag of verweerder als het tot handhaven bevoegde orgaan kon of moest weten dat er meer(dere) overtreders zouden kunnen zijn. Als dat niet het geval is, dient dat voor risico van de beweerdelijke overtreder, die zich stil heeft gehouden, te komen.
Verweerder heeft zich in dit kader beroepen op het feit dat de rol en de positie van eiseres ten opzichte van [het afvalverwerkingsbedrijf] (als overtreder) niet inzichtelijk is geweest nu eiseres eerst voorafgaand aan de feitelijke uitvoering van de bestuursdwang bij brief van 14 augustus 2015 heeft gemeld dat zij eigenaar is van kunststofafval op het terrein van [het afvalverwerkingsbedrijf] en dat zij verschillende locaties op het terrein huurt. Bij brieven van 23 september 2015 en 28 september 2015 hebben de curator en de advocaat van de verschillende niet failliete vennootschappen nadere informatie gegeven over de positie van eiseres en de (aard van de) verwevenheid met de activiteiten van [het afvalverwerkingsbedrijf], op grond waarvan verweerder de conclusie heeft getrokken dat (ook) eiseres overtreder is.
12. De rechtbank stelt vast dat de omgevingsvergunning op grond waarvan [het afvalverwerkingsbedrijf] de inrichting aan [adres] dreef, aanvankelijk tot januari 2009 op naam van eiseres heeft gestaan, dat er in 2008 een voor de inrichting bedoelde bouwvergunning voor het vergroten van het bestaande bedrijfsgebouw aan [het afvalverwerkingsbedrijf] is verleend, dat steeds bekend is of moet zijn geweest dat [D.] optrad voor de verschillende vennootschappen en dat [het afvalverwerkingsbedrijf] deel uit maakte van een concern met [holding X] aan het hoofd. Bij brief van 15 juni 2015 heeft verweerder aan [holding X] en [D.] naar aanleiding van het faillissement op 8 juni 2015 van [het afvalverwerkingsbedrijf] alle betrokken (rechts)personen, waaronder eiseres, aangeschreven op goed beheer. Met betrekking tot eiseres is in die brief verwoord dat uit een analyse van de bedrijfssituatie is gebleken dat er een directe relatie is tussen de bedrijfsvoering van [het afvalverwerkingsbedrijf] en van eiseres en is aangenomen dat eiseres in de positie is maatregelen te nemen. Daaruit leidt de rechtbank af dat verweerder, in elk geval vanaf 15 juni 2015, geacht moet worden bekend te hebben kunnen zijn met het feit dat eiseres mogelijk als overtreder in beeld kon zijn. Vanaf dat moment, en wel voorafgaand aan de uitvoering van de bestuursdwang, was verweerder dan ook in de gelegenheid eiseres als mogelijke overtreder aan te schrijven en aan haar ook een last onder bestuursdwang bekend te maken, inclusief de aanzegging van kostenverhaal.
13. Ten slotte ziet de rechtbank zich geplaatst voor beantwoording van de vraag of uit het noemen van [D.] in de bestuursdwangbeschikking geadresseerd aan [het afvalverwerkingsbedrijf], de conclusie moet worden getrokken dat eiseres via [D.] geacht moet worden van meet af aan bekend te zijn geweest met de aard, inhoud en strekking van de bestuursdwangbeschikking, inclusief de aanzegging van kostenverhaal en geacht moet worden daaruit te hebben afgeleid dat de last mede aan haar als overtreder was gericht. Als dat het geval is, moet er immers vanuit worden gegaan dat eiseres tijdig in de gelegenheid is geweest om aan de last te voldoen en/of deze in rechte aan te vechten.
Uit de uittreksels uit het Handelsregister van zowel [het afvalverwerkingsbedrijf] als eiseres volgt dat van die vennootschappen enig aandeelhouder / bestuurder is [holding X] Enig aandeelhouder / bestuurder van [holding X] is [D.].
[holding X] kent drie dochterondernemingen: eiseres, [het afvalverwerkingsbedrijf] en [vastgoedbedrijf X], en is enig aandeelhouder / bestuurder van deze drie dochterondernemingen. [D.] staat als enig aandeelhouder / bestuurder van [holding X] feitelijk aan het hoofd van de drie dochterondernemingen. De huurcontracten die in het concern een rol spelen zijn voor de onderscheiden vennootschappen ondertekend door [D.] als directeur van [holding X] “die ten deze handelt als directeur van” [het afvalverwerkingsbedrijf], eiseres dan wel [vastgoedbedrijf X] Vastgesteld dient te worden dat [D.] persoonlijk bekend is geweest met de aan [het afvalverwerkingsbedrijf] opgelegde last onder bestuursdwang en met de aanzegging van kostenverhaal.
Bekendheid met de bestuursdwangbeschikking en met de aanzegging van kostenverhaal bij [D.] is naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende om het ervoor te houden dat eiseres ervan uit moest gaan dat de last ook aan haar was gericht, en vormt daarom een onvoldoende bestuursrechtelijke grondslag om in strijd met het wettelijke systeem van de Awb kosten voor de toepassing van bestuursdwang te verhalen bij een van de onderkende overtreder ([het afvalverwerkingsbedrijf]) afgescheiden vennootschap (eiseres) die niet eerder in de bestuursdwangbeschikking is aangewezen als overtreder.
14. In deze omstandigheden ziet de rechtbank geen aanleiding om in afwijking van vorenstaande uitgangspunten aan te nemen dat verweerder bevoegd was om in de thans bestreden kostenverhaalsbeschikking eiseres als overtreder aan te wijzen en op haar de kosten van de toepassing van bestuursdwang te verhalen zonder een voorafgaand bestuursdwangbesluit ten aanzien van haar. De daarop gerichte beroepsgronden slagen dan ook. De andere gronden hoeven geen bespreking meer.
15. Het beroep van eiseres is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit.
16. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiseres het door of namens haar betaalde griffierecht vergoedt.
De rechtbank veroordeelt verweerder in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 496,- ( 1 punt voor het indienen van het beroepschrift, met een waarde per punt van € 496,- en een wegingsfactor 1); alsmede de reiskosten van de vertegenwoordiger van eiseres voor het bijwonen van de zitting naar de kosten van openbaar vervoer, € 10,06.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 331,- aan eiseres te vergoeden;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres tot een bedrag van € 506,06.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2016.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 21 december 2016.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op: 21 december 2016
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.