ECLI:NL:RBLIM:2016:10058

Uitspraak

RECHTBANK limburg

Zittingsplaats Roermond

Bestuursrecht

zaaknummer: AWB/ROE 15/3495

uitspraak van de meervoudige kamer van 23 november 2016 in de zaak tussen

[eiseres], in haar hoedanigheid van curator in het faillissement van de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid [B.V.] te [plaats], eiseres

(gemachtigde: mr. H.A. Pasveer),

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Maasgouw, verweerder.

Procesverloop

Bij besluit van 13 maart 2015 (het primaire besluit) heeft verweerder aan [B.V.] de last opgelegd om per omgaande de inname van afvalstoffen waarvan de maximale opslaghoeveelheid wordt overschreden, te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 25.000,- per ingenomen partij met een maximum van € 100.000,-.

Bij besluit van 24 maart 2015 heeft verweerder het primaire besluit aangevuld met overwegingen aangaande de te onderscheiden soorten kunststofafval die op het terrein van de inrichting op verschillende locaties zijn opgeslagen en met vermelding hoeveel kunststofafval eerst dient te worden afgevoerd voordat opnieuw kunststofafval mag worden ingenomen.

Op 8 juni 2015 is het faillissement van [B.V.] uitgesproken.

Bij besluit van 8 oktober 2015 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van [B.V.] tegen het primaire besluit, aangevuld bij besluit van 24 maart 2015, ongegrond verklaard.

Eiseres, curator in het faillissement van [B.V.], heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.

Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.

Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 30 juni 2016. Eiseres is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door [naam 1] en [naam 2], de toezichthouders [naam 3] en [naam 4], en bijgestaan door de deskundigen [naam 5] en [naam 6] (van Royal HaskoningDHV).

Overwegingen

1. [B.V.] exploiteerde tot 8 juni 2015, de datum van het faillissement, een inrichting voor het ontvangen, bewerken, opslaan en overslaan van afvalstromen. De oprichtingsvergunning voor de inrichting, die thans geldt als omgevingsvergunning op grond van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), is verleend op 24 januari 2006 en is verleend voor een totale opslagcapaciteit van circa 10.000 ton onderscheiden naar diverse afvalstromen. Na oprichting zijn er zogenoemde veranderingsvergunningen verleend, waarvan voor dit geding van belang zijn de (aanvankelijk niet in werking getreden) veranderingsvergunning van 1 november 2007 en de omgevingsvergunning milieuneutrale verandering van 12 augustus 2013 (verhoging van de opslaghoogte van 4 naar 6 meter).

2. Op 14 oktober 2013 heeft [B.V.] een omgevingsvergunning als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, aanhef en onder e, 2°, van de Wabo (revisievergunning) tot verruiming van de opslagcapaciteit aangevraagd en op 6 november 2014 een verzoek tot gedeeltelijke intrekking van de veranderingsvergunning van 1 november 2007, met als doel dat daardoor het niet ingetrokken gedeelte van de voornoemde veranderingsvergunning alsnog in werking treedt.

Op basis van een rapport van 5 januari 2015 heeft Royal HaskoningDHV, inhoudende een inventarisatie van de soorten en hoeveelheden afval op het terrein van [B.V.] en een inschatting van de hoeveelheid afval dat dient te worden afgevoerd, indicatief 11.600 ton, heeft verweerder op 9 januari 2015 aan [B.V.] een last onder bestuursdwang opgelegd wegens overtreding van de geldende vergunningvoorschriften omtrent de hoeveelheid opslag, de wijze van opslag en de opslaghoogte van de als ‘zeefzand’ geduide fractie. Daarbij is [B.V.] gelast het teveel opgeslagen afval uiterlijk 9 maart 2015, verlengd tot 16 maart 2015, af te voeren. Bij besluit van 4 augustus 2015 is het bezwaar van [B.V.] tegen het opleggen van die last onder bestuursdwang -deels gegrond en overigens- ongegrond verklaard. Bij uitspraak van heden heeft de rechtbank het beroep tegen dat besluit op bezwaar ongegrond verklaard.

3. Met een actualisatierapport van 13 maart 2015 heeft Royal HaskoningDHV aangegeven dat het volume aan opgeslagen afval in algemene zin fors is toegenomen. Daaruit heeft verweerder de conclusie getrokken dat [B.V.] in plaats van het teveel aan afval te verwijderen, afval heeft ingenomen en daarmee in strijd heeft gehandeld met het vergunningvoorschrift dat voorschrijft dat acceptatie van afvalstoffen slechts is toegestaan indien de vergunde maximale opslagcapaciteit van de te accepteren afvalstof niet wordt overschreden. Verweerder heeft zich daarbij op het standpunt gesteld dat de maximale opslaghoeveelheden met betrekking tot bouw- en sloopafval, stedelijk afval, afval van installaties van afvalbeheer, kunststof en zeefzand worden overschreden.

Bij het primaire besluit heeft verweerder de last opgelegd om per omgaande de inname van afvalstoffen waarvan de maximale opslaghoeveelheid wordt overschreden, te staken en gestaakt te houden, op straffe van een dwangsom van € 25.000,- per ingenomen partij met een maximum van € 100.000,-.

Bij besluit van 24 maart 2015 heeft verweerder het primaire besluit aangevuld met overwegingen aangaande de te onderscheiden soorten kunststofafval, die op het terrein van de inrichting op verschillende locaties zijn opgeslagen, en met vermelding hoeveel kunststofafval eerst dient te worden afgevoerd (totaal minimaal 2025 ton), voordat opnieuw kunststofafval mag worden ingenomen.

4. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van [B.V.] tegen het primaire besluit, aangevuld bij besluit van 24 maart 2015, ongegrond verklaard. Daarbij heeft verweerder zich op het standpunt gesteld dat de vaststelling dat de opslaghoeveelheden worden overschreden, voldoende is om handhavend op te treden met de in geding zijnde last en zijns inziens is daarvoor het opnemen van exacte opslaghoeveelheden niet relevant. Het is voorts geheel aan [B.V.] om de inname te staken dan wel om afval af te voeren, zodat de maximale opslaghoeveelheid niet meer wordt overschreden, en vervolgens weer afval in te nemen. De aanwezige opslag kon niet nauwkeurig en objectief worden afgeleid uit de voorraadadministratie en de hoeveelheid afval is door een gespecialiseerd bedrijf gemeten en berekend. Ten tijde van het bestreden besluit was de gevraagde revisievergunning geweigerd, zodat verweerder geen reden meer heeft gezien om rekening te houden met de door [B.V.] ingediende zienswijze tegen het ontwerpbesluit van de revisievergunning. Om discussies te beëindigen is op 27 maart 2015 gezamenlijk met [B.V.] het soortelijk gewicht van de balen kunststofafval vastgesteld, waarmee de gemeten 2439 m³ monostroom kunststof in balen op 623 ton is vastgesteld. Samen met de, volgens opgave van [B.V.], hoeveelheid van 399 ton kunststof van auto’s komt de totale hoeveelheid kunststofafval op het terrein uit op 1022 ton, waarmee de toegestane hoeveelheid van 1000 ton wordt overschreden. In een last onder dwangsom die gericht is op het voorkomen van een herhaling van een overtreding, hoeft volgens verweerder geen begunstigingstermijn te worden opgenomen, terwijl het gunnen van een termijn van bijvoorbeeld twee weken zou hebben geleid tot het aanvullen van het terrein met nog meer afval en tot een voor verweerder onacceptabele en gevaarlijke situatie.

5. Ingevolge artikel 5:2, eerste lid, aanhef en onder b, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) wordt in deze wet onder herstelsanctie -voor zover relevant- verstaan: een bestuurlijke sanctie die strekt tot het voorkomen van herhaling van een overtreding.

6. Tussen partijen is niet in geding dat [B.V.] tot de bij wijze van last opgelegde innamestop het vergunningvoorschrift, dat voorschrijft dat acceptatie van afvalstoffen slechts is toegestaan indien de vergunde maximale opslagcapaciteit van de te accepteren afvalstof niet wordt overschreden, heeft overtreden. Op die grond is verweerder bevoegd handhavend op te treden. De lastgeving houdt in een, onmiddellijk, staken van het innemen van afval voor zover de vergunde maximale opslagcapaciteit van de te accepteren afvalstof wordt overschreden en strekt daarmee tot handhaving van een sinds de oprichting rechtstreeks werkend vergunningvoorschrift. Bij besluit van eveneens 8 oktober 2015 heeft verweerder in verband met de toegepaste bestuursdwang op het terrein van de inrichting en het faillissement van [B.V.] de thans in geding zijnde last ingetrokken. Van het verbeuren van een dwangsom op grond van de opgelegde innamestop is geen sprake.

7. Met betrekking tot de vraag of eiseres, als curator in het faillissement van [B.V.], een procesbelang heeft bij het op vernietiging van het bestreden besluit gerichte beroep, overweegt de rechtbank als volgt. Desgevraagd heeft de gemachtigde van eiseres ter zitting verklaard dat het procesbelang is gelegen in een schadeclaim. De aangevochten innamestop met onmiddellijke werking heeft geleid tot het niet kunnen nakomen van afspraken en contractbreuk.

De rechtbank is van oordeel dat in het onderhavige geval sprake is van een rechtsvordering met gevolgen voor de failliete boedel en acht de beweerdelijke schade tot op zekere hoogte aannemelijk. De rechtbank gaat dan ook uit van procesbelang aan de zijde van eiseres bij het op vernietiging van het bestreden besluit gerichte beroep.

8. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen indien concreet zicht op legalisering bestaat. Voorts kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.

9. Eiseres heeft zich beroepen op schending van het beginsel van fair play en heeft daartoe aangevoerd dat handhaving wringt met het niet dan wel zeer laat beslissen op de aanvraag om een revisievergunning van 14 oktober 2013.

De rechtbank ziet zich daarmee geplaatst voor beantwoording van de vraag of schending van het beginsel van fair play dwingt tot het achterwege laten van handhavend optreden en verwijst daartoe allereerst naar hetgeen is overwogen in de uitspraak van heden over het beroep tegen het besluit op bezwaar van 4 augustus 2015 (zaaknummer 15/2797):

Voor zover eiseres heeft betoogd dat ten tijde van het primaire besluit sprake is geweest van schending van het beginsel van fair play op grond waarvan afgezien had dienen te worden van handhavend optreden, overweegt de rechtbank als volgt. Daartoe heeft eiseres met name betoogd dat bij [B.V.] verwachtingen hebben bestaan dat de gevraagde omgevingsvergunning zou worden verleend en dat die verwachtingen zijn gewekt door de geschetste gang van zaken bij de beoordeling van de aanvraag van 14 oktober 2013, in het bijzonder door de laatstelijk opgevraagde detailinformatie. Gezien vanuit die verwachtingen, heeft [B.V.] het handhavend optreden van verweerder (kunnen) ervaren als een doorkruising van de behandeling van de aanvraag. Daarentegen blijkt echter uit de gedingstukken in deze zaak en de hiermee samenhangende zaken van signalen dat in elk geval sedert oktober 2013 sprake is van een situatie waarin het voorheen bevoegde gezag, het college van gedeputeerde staten van de provincie Limburg, [B.V.] al heeft gewaarschuwd dat onder meer het achterterrein, hal 3, de kantine en de droogtunnels door de hoeveelheid en wijze van opslag onbereikbaar zijn voor hulpdiensten. Sedert 2012 meldden omliggende bedrijven klachten over overlast door [B.V.]. Op 28 februari 2014 hebben gemeentelijk toezichthouders een integrale controle uitgevoerd en een veelheid aan overtredingen geconstateerd, welke situatie nadien, ondanks waarschuwingen, zelfs is verergerd. De hoeveelheid, aard, omvang en gevolgen van de overtredingen vormen de grondslag van de vooraankondiging aan [B.V.] tot handhavend optreden bij brief van 29 september 2014, en de inventarisatie van afvalsoorten en -hoeveelheden door Royal HaskoningDHV in het rapport van 5 januari 2015 vormt de basis voor het primaire besluit. Tegen deze achtergrond is de rechtbank van oordeel dat niet volgehouden kan worden dat verweerder met het primaire besluit tot handhavend optreden hangende de behandeling van de aanvraag van 14 oktober 2013 het beginsel van fair play heeft geschonden.

10. Ten aanzien van de beoordeling van de thans aan de orde zijnde innamestop komt daar bij dat juist vanwege het handhavingstraject dat heeft geresulteerd in het besluit van 9 januari 2015, het ontwerpbesluit tot weigering van de gevraagde revisievergunning van 18 februari 2015 en het aflopen van de bij besluit van 9 januari 2015 gegeven begunstigingstermijn, moet worden geoordeeld dat ten tijde van het in dit geding aan de orde zijnde primaire besluit geen sprake is geweest van schending van het beginsel van fair play,

laat staan ten tijde van het bestreden besluit. Deze grond slaagt niet.

11. Eiseres heeft voorts aangevoerd dat de innamestop in strijd met de rechtszekerheid is opgelegd nu verweerder de overtredingen en de lasten niet heeft gespecificeerd naar categorieën afvalstromen en –soorten en niet precies heeft aangeduid hoeveel en welke afvalstoffen waar lagen en waarvoor al dan niet sprake was van overschrijding van de opslagcapaciteit. [B.V.] heeft daarom direct na het primaire besluit opheldering met betrekking tot kunststofafval gevraagd, omdat niet duidelijk was in welke categorieën van de vigerende omgevingsvergunning/milieuvergunning de bewuste afvalstroom naar de mening van verweerder viel. Voor [B.V.] was het volgens eiseres de vraag wat wel of niet nog ingenomen kon en mocht worden en van welke afvalsoort hoeveel afgevoerd moest worden alvorens weer afval ingenomen kon worden, zonder een dwangsom te verbeuren. De eigen administratie van [B.V.] is volgens eiseres van ondergeschikt belang nu het niet gaat om de vraag welke hoeveelheid afvalstoffen van welk type er volgens [B.V.] lag, maar om de vraag hoe verweerder dat kwalificeert. Daarbij heeft verweerder zich gebaseerd op de inventarisatie door Royal HaskoningDHV van 13 maart 2015, waarop naar aanleiding van het overleg op 27 maart 2015 is teruggekomen met een geheel andere uitkomst van de hoeveelheid opgeslagen monostroom kunststofafval.

12. De rechtbank stelt vast dat de formulering van de opgelegde last aansluit bij een vergunningvoorschrift dat sedert de oprichtingsvergunning van 24 januari 2006 geldt en dat voor de inrichting voorschrijft dat acceptatie van afvalstoffen slechts is toegestaan, indien de vergunde maximale opslagcapaciteit van de te accepteren afvalstof niet wordt overschreden. Niet gesteld of aannemelijk is dat het aldus geformuleerde vergunningvoorschrift voor [B.V.] niet duidelijk of onuitvoerbaar is (geweest). De rechtbank merkt op dat dit voorschrift niet op zich zelf staat maar deel uit maakt van het geheel van voorschriften voor de bedrijfsactiviteiten van de inrichting, en waaraan [B.V.] mag worden gehouden. Het is daarmee de verantwoordelijkheid van [B.V.] om de bedrijfsactiviteiten zo in te richten dat, controleerbaar, te allen tijde aan de vergunningvoorschriften wordt voldaan. De ingediende en (lang) lopende aanvraag om revisievergunning maakt dit niet anders. Anders dan eiseres heeft betoogd is de administratie van [B.V.] niet van ondergeschikt belang, nu het op orde hebben van een betrouwbare administratie van belang is bij het voeren van een acceptatieprocedure en derhalve voor de wetenschap of de vergunde maximale opslagcapaciteit van de te accepteren afvalstof wordt overschreden.

13. Voor zover eiseres heeft betoogd dat de formulering van de last niet duidelijk maakt wat nog is toegestaan, volgt de rechtbank haar niet. De last houdt in dat inname dient te worden gestaakt, en gestaakt gehouden, indien het gaat om inname van afvalstoffen waarvan de maximale opslaghoeveelheid door die inname wordt overschreden. Dat betekent dat daarmee ook is geformuleerd wat nog is toegestaan: inname van afvalstoffen waarvan de maximale opslaghoeveelheid niet wordt overschreden.

Voor zover eiseres heeft betoogd dat het aan verweerder is om exact naar afvalsoort, -stroom en -locatie te beschrijven wat, waar en hoeveel afval is opgeslagen, zodat [B.V.] had kunnen weten wat zij moest doen om het verbeuren van dwangsommen te voorkomen, volgt de rechtbank haar evenmin. De op het terrein van de inrichting ontstane situatie met betrekking tot de hoeveelheid en aard van de opgeslagen afvalstoffen, is een verantwoordelijkheid van [B.V.] als drijver van de inrichting, en voor zover daarover onduidelijkheid is ontstaan kan dat niet verweerder worden aangerekend en staat dit aan het formuleren en opleggen van de in geding zijnde last niet in de weg.

14. Voor zover eiseres heeft betoogd dat de innamestop niet gebaseerd mocht worden op het rapport van Royal HaskoningDHV van 13 maart 2015, nu uit het overleg van 27 maart 2015 is gebleken dat het om geheel andere hoeveelheden en (omschrijving van) soorten kunststofafval ging, overweegt de rechtbank als volgt. In het verweerschrift heeft verweerder uiteen gezet dat het verschil in tonnages door een aantal ontwikkelingen is te verklaren, namelijk de tussentijdse afvoer van kunststofafval door [B.V.] in een onbekende omvang, doordat van de kant van [B.V.] alsnog een document is aangeleverd over de omvang van de afvalberg met kunststof afkomstig van auto’s en door een gezamenlijk actie van inventarisatie, weging en bepaling van een gemiddeld gewicht. Daarnaast is in overleg een oplossing gezocht voor het feit dat in de acceptatieprocedures van de inrichting niet is opgenomen wanneer sprake is van een monostroom kunststof en dus ook niet bij hoeveel restvervuiling nog kan worden gesproken van een monostroom.

Gegeven de situatie op het terrein van de inrichting, de geconstateerde overtredingen, het voortduren en de toename daarvan, en de ontoereikendheid van de administratie van [B.V.], is de rechtbank van oordeel dat verweerder het rapport van Royal HaskoningDHV van 13 maart 2015 op goede gronden als basis voor de besluitvorming heeft gehanteerd. Het nadere aanvullingsbesluit van 24 maart 2025 en de resultaten van het overleg op 27 maart 2015 doen daaraan geen afbreuk. Er is veeleer sprake van pogingen van verweerder om een discussie te beëindigen en om een bijdrage te leveren aan het bereiken van een oplossing, op een wijze waarmee [B.V.] niet te kort is gedaan, dan dat verweerder de grondslag van het rapport van 13 maart 2015 heeft verlaten.

Het betoog van eiseres dat sprake zou zijn van strijd met de rechtszekerheid slaagt niet.

15. Tot slot heeft eiseres aangevoerd dat ten onrechte geen begunstigingstermijn is verleend om [B.V.] de gelegenheid te bieden te voldoen aan leveringscontracten. Verweerder heeft zich onder verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 januari 2011 (ECLI:NL:RVS:2011:BP1330) op het standpunt gesteld dat in een last onder dwangsom die gericht is op het voorkomen van herhaling van een overtreding geen begunstigingstermijn hoeft te worden opgenomen. De rechtbank onderschrijft dat standpunt van verweerder en verwijst aanvullend naar de toelichting op de Vierde Tranche, kamerstukken II 2003/04,29702, 3, p. 113:

Het tweede lid(van artikel 5:32a, van de Awb)
komt overeen met het huidige artikel 5:32, vijfde lid. Voor alle duidelijkheid zij nog opgemerkt dat bij een last onder dwangsom die strekt tot het voorkomen van herhaling uit de aard der zaak geen termijn behoeft te worden gegund (vgl. ook ABRS 24 oktober 2001, AB 2002,47).

Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat [B.V.] mocht volstaan met het enkele staken van het verder innemen van afvalstoffen en dat daarvoor geen andere maatregelen nodig waren, zodat terstond aan de last kon worden voldaan. Dat hieraan in de verhouding tot leveranciers van afval consequenties waren verbonden, geldt niet als dusdanig bijzondere omstandigheid dat om die reden aan de last een begunstigingstermijn diende te worden verbonden.

Eiseres heeft verder nog aangevoerd dat gelet op de geschiedenis, het lange tijd bekend zijn van de overtredingen en de situatie op het terrein, en de lopende aanvraag om een revisievergunning, verweerder in redelijkheid niet heeft kunnen optreden zonder begunstigingstermijn. Verweerder heeft genoegzaam gemotiveerd dat juist op grond van de uit de hand gelopen feitelijke situatie, die al onbeheersbaar en gevaarlijk was, ingrijpen geboden was zonder begunstigingstermijn om [B.V.] niet de -ongewenste- gelegenheid te geven nog meer afval toe te laten en op te slaan. Gelet hierop heeft verweerder in redelijkheid een begunstigingstermijn achterwege kunnen laten. Deze grond slaagt evenmin.

16. Het beroep is ongegrond en voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.

Beslissing

De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.

Deze uitspraak is gedaan door mr. T.M. Schelfhout (voorzitter), en mr. R.M.M. Kleijkers en mr. R.J.G.H. Seerden, leden, in aanwezigheid van J.N. Buddeke, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 november 2016.

griffier voorzitter

Afschrift verzonden aan partijen op: 23 november 2016

Rechtsmiddel

Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening of om het opheffen of wijzigen van een bij deze uitspraak getroffen voorlopige voorziening.