Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Maastricht
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 14/2718
uitspraak van de meervoudige kamer van 29 mei 2015 in de zaak tussen
[naam eiser], te Hulsberg, eiser
(gemachtigde: mr. F. IJsendorn),
en
de korpschef van politie, verweerder
(gemachtigden: mr. P. Geraedts en mr. C.L.G.M. van de Walle).
Procesverloop
Bij besluit van 16 december 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder aan eiser over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 functies in het Landelijk Functiegebouw Nederlandse Politie (LFNP) toegekend en bepaald dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie ‘Generalist Intake & Service’, gewaardeerd in schaal 7.
Bij besluit van 31 juli 2014 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 22 mei 2015.
Eiser en verweerder zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigden.
Overwegingen
1. Eiser was vóór de overgang naar de LFNP-functie werkzaam als ‘Aanspreekpunt Servicecenter’ van het (voormalige) korps Limburg-Zuid. In het Akkoord Arbeidsvoorwaarden sector Politie 2008-2010 is afgesproken dat voor de sector Politie landelijk een nieuw functiegebouw zal gaan gelden. Het bestaande systeem van duizenden verschillende regionale functies wordt vervangen door één stelsel van 92 landelijke functies, onderverdeeld naar domeinen en vakgebieden, inclusief de waardering, en de aan het gebouw verbonden en omschreven werkterreinen, aandachtsgebieden en specifieke functionaliteiten, het LFNP genaamd. De invoering van het LFNP vindt plaats in meerdere stappen en wordt beschreven in de Regeling overgang naar een LFNP functie (Regeling), vastgesteld door de Minister van Veiligheid en Justitie (Minister) op 8 mei 2013 en gepubliceerd in de Staatscourant van 22 mei 2013, nr. 13141. Allereerst zijn de uitgangsposities van alle politieambtenaren in de periode vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 vastgesteld (zie artikel 2 van de Regeling). De uitgangspositie is omschreven als: de functie(s) en in samenhang daarmee de korpsfunctiebeschrijving(en) en de extra werkzaamheden, bijzondere situaties, afspraken, of specifieke werkzaamheden (taakaccenten) van een ambtenaar op enig moment vanaf 31 december 2009 tot en met 31 december 2011, zoals vastgelegd in een besluit. Bij het vaststellen van de uitgangsposities is aan iedere politieambtenaar de mogelijkheid tot functieonderhoud geboden. Vervolgens zijn de korpsfunctiebeschrijvingen organiek gematcht met functies uit het LFNP (zie artikel 3 van de Regeling). Hierbij zijn, conform de beleidsregel Instructie organieke matching (beleidsregel), ook de extra werkzaamheden en specifieke werkzaamheden, zoals deze in de uitgangspositie zijn vastgelegd, betrokken. De resultaten van deze matching zijn vastgelegd in een transponeringstabel, die als bijlage bij de Regeling is gevoegd en gelijktijdig is gepubliceerd. De bijlage is sindsdien een aantal keer vervangen door een gewijzigde transponeringstabel, welke wijzigingen eveneens zijn gepubliceerd in de Staatscourant.
Ten slotte zijn op basis van de uitgangsposities en de transponeringstabel LFNP-functies toegekend aan alle politieambtenaren en zijn zij, met ingang van 1 januari 2012, overgegaan naar de LFNP-functie die overeenkomt met de match, behorend bij de uitgangspositie zoals die gold op de peildatum van 31 december 2011 (zie artikel 5 van de Regeling).
2. Bij brief van 22 april 2011 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van het voornemen inzake zijn uitgangspositie voor de toekomstige LFNP-functie.
3. Bij brief van 24 oktober 2011 heeft verweerder de uitgangspositie van eiser voor de overgang naar een LFNP-functie vastgesteld op de korpsfunctiebeschrijving ‘Aanspreekpunt Servicecenter’ met als referentiefunctiebeschrijving Groepschef A (bijz. taken)’.
4. Op 22 mei 2012 heeft verweerder de uitgangspositie aangevuld met specifieke werkzaamheden (taakaccenten): Dagcoördinator (Daco). Tegen dit besluit heeft eiser geen bezwaar gemaakt.
5. Bij brief van 14 mei 2013 heeft verweerder eiser in kennis gesteld van het voornemen inzake de toekenning van en overgang naar een LFNP-functie. Hierin heeft verweerder aangegeven voornemens te zijn de functie van eiser, zoals die gold op 31 december 2011, over te laten gaan naar de LFNP-functie ‘Generalist Intake en Service’. Eiser heeft tegen dat voornemen op 29 mei 2013 bedenkingen ingediend. De door eiser ingediende bedenkingen hebben geen wijziging gebracht in het voornemen van verweerder.
6. Bij het primaire besluit heeft verweerder bepaald welke LFNP-functies worden toegekend voor de uitgangsposities van eiser over de periode van 31 december 2009 tot en met 31 december 2011 en dat eiser op 1 januari 2012 overgaat naar de LFNP-functie van ‘Generalist Intake & Service’.
7. Eiser heeft in bezwaar aangevoerd dat er in zijn geval geen rekening is gehouden met het feit dat hij weliswaar een ‘schaal-7’-functie heeft bekleed als Aanspreekpunt/Groepschef A bijzondere taken, maar daarbij wel de rang van (bovenformatief) brigadier met de bijbehorende schaal 8 had, hetgeen had moeten resulteren in een matching naar de seniorfunctie (senior Intake & Service) in het Servicecenter. De functie Generalist Intake & Service komt in het vakgebied Intake & Service in de formatie niet meer terug. De functie van Senior Intake & Service, die taakinhoudelijk in veel opzichten een blauwdruk van de functie Groepschef A bijzondere taken blijkt te zijn daarentegen wel. De door eiser verrichtte werkzaamheden, zoals coachen, houden van ontwikkelingsgesprekken, het zijn van dagcoördinator, betreffen werkzaamheden die thuishoren bij de functie ‘Senior Intake & Service’.
8. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
9. Eiser kan zich niet verenigen met het bestreden besluit en betoogt daartoe allereerst dat het bestreden besluit onbevoegd is genomen, omdat een mandaat hiervoor ontbreekt. Voorts valt de transponeringstabel niet aan te merken als een avv, nu deze niet voldoet aan de daarvoor geldende criteria, het bezwaar en het onderhavige beroep dienen om die reden inhoudelijk te worden getoetst. De salarisschaal is geen goede graadmeter om de meest vergelijkbare functie te bepalen. Gelet op eisers werkzaamheden, eiser is onder meer belast met operationeel leidinggeven aan een groep medewerkers, is de functie van ‘Senior Intake en Service’ het meest vergelijkbaar. Het matchen op schaal leidt tot een mismatch, omdat eiser inhoudelijk een flinke stap terug heeft moeten doen. De match met de functie van ‘Generalist Intake en Service’ leidt ertoe dat eiser zijn huidige werkzaamheden niet langer zal kunnen uitvoeren, omdat deze werkzaamheden met een andere LFNP-functie (Senior Intake en Service) corresponderen en ook in de inrichtingsplannen van de reorganisatie in deze vorm terugkomen.
Door de functie ‘Groepschef A’ en niet de functie van ‘Aanspreekpunt Servicecentrum’ aan te bieden voor het matchingsproces handelt verweerder in strijd met zijn eigen regelgeving (TPT). Eiser is op 16 december 2010 bevorderd naar de functie van ‘Aanspreekpunt Servicecenter’ met salarisschaal 8. Nu de matching op basis van schaal moet plaatsvinden dient de match uit te komen op de functie ‘Senior Intake en Service’. Eiser doet een beroep op de hardheidsclausule. Verweerder schendt het motiveringsbeginsel door het beroep op de hardheidsclausule te weerleggen met het verweer dat er geen sprake is van onbillijkheden van overwegende aard.
10. De rechtbank ziet zich allereerst gesteld voor de vraag of het bestreden besluit bevoegd is genomen. Zoals reeds overwogen in de uitspraak van de meervoudige kamer van deze rechtbank van 11 maart 2015 (ECLI:NL:RBLIM:2015:2056) lijdt het bestreden besluit niet aan een bevoegdheidsgebrek. De rechtbank ziet in hetgeen eiser in dit verband heeft aangevoerd geen aanleiding om tot een ander oordeel te komen.
11. Voorts overweegt de rechtbank dat, zoals overwogen in bovengenoemde uitspraak van 11 maart 2015, de transponeringstabel niet valt aan te merken als een avv.
12. De rechtbank constateert voorts dat de transponeringstabelregel die van toepassing is op eiser een besluit is dat is genomen door een ander, hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan dan verweerder. Dit brengt met zich dat een volle, inhoudelijke toets van dat besluit binnen de grenzen van het onderhavige geding niet mogelijk is. Daarbij komt dat, hoewel de transponeringstabel geen avv is, de Regeling wel dient te worden aangemerkt als een avv en dat de Regeling door middel van het daarin neergelegde artikel 5, derde lid, verweerder aan de transponeringstabel bindt bij het nemen van besluiten betreffende de overgang van een individuele ambtenaar naar een LFNP functie. Gelet op deze regelgeving enerzijds en de hiërarchische verhoudingen tussen verweerder en de Minister anderzijds, heeft verweerder bij het nemen van zijn besluiten bijzonder weinig vrijheid gehad, hetgeen zich in het kader van de rechterlijke toetsing vertaalt in een (zeer) terughoudende toets van de juistheid van de uit de transponeringstabel (in combinatie met de uitgangspositie) voortvloeiende match, zoals die is overgenomen in verweerders besluitvorming. Dat er sprake is van enige toetsingsmogelijkheid binnen het onderhavige geding, is erin gelegen dat verweerder bij de totstandkoming van de transponeringstabel de mogelijkheid heeft gehad om hem vreemd of onduidelijk voorkomende (concept)matches opnieuw voor te leggen (als hermatch aan te bieden) aan de werkgroep matching, waarna opnieuw gekeken werd of de matchingssystematiek goed was toegepast. Het gaat hier om de zogeheten korpscheck. Ook had verweerder de mogelijkheid om naar aanleiding van ingediende bedenkingen of naar aanleiding van het bezwaarschrift de match opnieuw voor te leggen.
13. Gelet op het bovenstaande hanteert de rechtbank in zaken als de onderhavige de toets of verweerder zich in het individuele geval in redelijkheid heeft kunnen laten binden door de van toepassing zijnde transponeringsregel. Dit zal in beginsel slechts niet het geval zijn als er sprake is van een kennelijk en evident onjuiste en daardoor onhoudbare match. Hierbij acht de rechtbank van belang dat er sprake kan zijn van een door de individuele ambtenaar onwenselijk geachte matchingsuitkomst die een direct gevolg is van de matchingsystematiek van het LFNP, zoals deze blijkt uit de van toepassing zijnde avv’s. Waar de gestelde onjuistheden in de matchingsuitkomst enkel een direct uitvloeisel zijn van de matchingssystematiek en de in dat verband door de materiële wetgever gemaakte keuzes, zal de rechtbank (en verweerder) die keuzes in beginsel moeten respecteren. De gevallen van een kennelijk onhoudbare match die overblijven, zullen die situaties zijn waarbij verweerder de match eigenlijk had moeten voordragen voor hermatching én niet valt in te zien waarom dat niet is gebeurd. Indien er geen sprake is van een kennelijk onhoudbare match, zoals hierboven bedoeld, zal de enkele omstandigheid dat de match onbillijke of zwaarwegende gevolgen heeft voor de individuele ambtenaar in beginsel niet voldoende zijn voor het oordeel dat verweerder zich niet gebonden heeft kunnen achten aan de toepasselijke transponeringstabelregel. Immers, hiervoor is reeds de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 5, vierde lid, van de Regeling, in het leven geroepen.
14. Naar het oordeel van de rechtbank is, gelet op het hierboven beschreven toetsingskader, de match van de oorspronkelijke korpsfunctie van eiser met de LFNP-functie ‘Generalist Intake & Service’ niet kennelijk onhoudbaar.
15. De rechtbank overweegt in dit verband allereerst dat ingevolge artikel 3, tweede lid, en artikel 3, vierde lid, van de Regeling bij de matching wordt uitgegaan van de inhoud van de schriftelijke, formele korpsfunctiebeschrijving en dat bij de laatste stap van de matching de bij deze korpsfunctiebeschrijving behorende salarisschaal bepalend is. Het enkele feit dat gedurende de invoering van het LFNP de wijze van matching is gewijzigd, van matching op inhoud naar matching (mede) op (basis van) schaal, maakt niet dat verweerder zich niet meer gebonden had moeten achten aan de van toepassing zijnde transponeringstabelregel.
De Minister heeft er van meet af aan voor gekozen de formele (schriftelijke) korpsfunctiebeschrijving als uitgangspunt voor de matching te hanteren. Dit vindt bevestiging in de omstandigheid dat in het voortraject de mogelijkheid van functieonderhoud is opengesteld. Immers, indien feitelijke werkzaamheden het uitgangspunt zouden vormen bij de matching, was het vragen om functieonderhoud niet nodig geweest. Van matching op basis van feitelijke werkzaamheden en verantwoordelijkheden buiten de korpsfunctiebeschrijving om is aldus nooit sprake geweest. Voor zover eiser heeft beoogd te betogen dat er op dit punt sprake is van zodanige ernstig feilen dat de afweging van de betrokken belangen door de materiële wetgever niet langer gerespecteerd hoefde te worden, volgt de rechtbank dit niet. Voorts is thans geen sprake van matchingssystematiek waarbij louter de salarisschaal een rol speelt. De inhoud van de korpsfunctiebeschrijving is immers bepalend voor de indeling in het toepasselijke domein en vakgebied. De LFNP matchingssystematiek is enkel gewijzigd voor wat betreft het vinden van de meest vergelijkbare functie binnen het vakgebied, omdat bleek dat matching op inhoud niet leidde tot consistentie van het totale matchingsproces, hetgeen bij de aanvang van de matching een uitdrukkelijke voorwaarde was. Deze wijziging van de LFNP matchingssystematiek leidt echter niet tot het oordeel dat aan de inhoud of de wijze van totstandkoming van het algemeen verbindend voorschrift ernstige feilen kleven. De totstandkoming van de LFNP matchingssystematiek en de gehele procedure van matching heeft in samenspraak met, en onder (eind)verantwoordelijkheid van, het GOP plaatsgevonden. Ook de genoemde wijziging is geaccordeerd door het GOP en heeft uiteindelijk geleid tot het vaststellen van de Regeling (en de transponeringstabel). Naar vaste jurisprudentie van de Centrale Raad van Beroep (Raad) is het inherent aan een overleg binnen het GOP dat over en weer sprake is van geven en nemen en kan de uitkomst daarvan niet met vrucht worden bestreden door enkel te wijzen op de voor de individuele ambtenaar nadelige gevolgen daarvan (zie de uitspraken van de Raad van 27 februari 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:572) en 27 maart 2014 (ECLI:NL:CRVB:2014:1023). De door eiser gestelde negatieve gevolgen van de wijze van matching hebben voor verweerder dan ook geen aanleiding hoeven zijn om niet langer uit te gaan van een (mede) op basis van artikel 3, vierde lid, van de Regeling tot stand gekomen match.
16. De rechtbank is voorts van oordeel dat het door eiser gestelde onjuiste matchingsresultaat, zijnde de toekenning van de LFNP-functie ’Generalist Intake & Service’, direct voortvloeit uit de hierboven beschreven matchingssystematiek en de in dat verband door de materiële wetgever gemaakte keuzes. Dat verweerder de eigen functie ‘Aanspreekpunt Servicecenter’ had moeten aanbieden voor de match in plaats van de kapstokfunctie ‘Groepschef A (bijzondere taken)’, zoals door eiser gesteld, leidt gelet op hetgeen hiervoor onder 15. is overwogen niet tot een ander oordeel.
17. Tot slot volgt de rechtbank eiser niet in zijn standpunt dat het bestreden besluit leidt aan een motiveringsgebrek. Nu, zoals overwogen onder 12 en 13, de op eiser van toepassing zijnde transponeringstabelregel niet een besluit is dat door verweerder is genomen en hijzelf hieraan ook in ruime mate is gebonden, kan van verweerder niet worden verlangd dat hij de gemaakte match motiveert als ware het een eigen besluit. Naar het oordeel van de rechtbank moet de motivering van de match met name worden gevonden in het functievergelijkingsformulier dat verweerder aan eiser heeft doen toekomen. Deze motivering houdt, gelet op de overwegingen 15 en 16, stand.
18. Ten aanzien van het beroep van eiseres op de hardheidsclausule, neergelegd in artikel 5, vierde lid, van de Regeling, overweegt de rechtbank als volgt.
19. Nu het gaat om een hardheidsclausule en, daarbij, om het afwijken van artikel 5, derde lid, van de Regeling en van een hem bindend besluit van een ander, hiërarchisch hoger geplaatst bestuursorgaan, is de rechtbank van oordeel dat de uitoefening van deze bevoegdheid door verweerder eveneens slechts terughoudend dient te worden getoetst.
20. Naar het oordeel van de rechtbank leidt het betoog van eiser dat zijn werkzaamheden niet overeenkomen met de LFNP-functie ‘Generalist Intake & Service’ook in het kader van de hardheidsclausule niet tot een geslaagd beroep. Het is de rechtbank niet gebleken dat de match onbillijke of zwaarwegende gevolgen voor eiser met zich meebrengt. Eiser heeft niet voldoende, met objectieve documenten, onderbouwd dat zijn oorspronkelijke korpsfunctie inhoudelijk niet vergelijkbaar zou zijn met genoemde LFNP-functie. In dit verband merkt de rechtbank op dat in procedures als de onderhavige onvoldoende gewicht toekomt aan de omstandigheid dat een andere functie ook passend zou zijn.
21. Gelet op het bovenstaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het toepassen van de Regeling en de transponeringstabel niet leidt tot onbillijkheden van overwegende aard. Eiser is op basis van zijn uitgangspositie gematcht op de LFNP-functie van ‘Generalist Intake & Service’ en de gevolgen die het bestreden besluit voor eiser heeft vloeien rechtstreeks voort uit de toepasselijke regelgeving. Deze gevolgen zijn niet dermate bijzonder dat verweerder op grond daarvan de hardheidsclausule redelijkerwijze had moeten toepassen.
22. Nu geen van de beroepsgronden slagen, is het beroep ongegrond.
23. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. T.G. Klein (voorzitter), en mr. R.A.M.M. Gijselaers en mr. E.P.J. Rutten, leden, in aanwezigheid van mr. I.M.T. Wijnands, griffier
.
.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 29 mei 2015.
w.g. I.M.T. Wijnands,
griffier
w.g. T.G. Klein,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 29 mei 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.