Uitspraak
RECHTBANK limburg
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
zaaknummer: AWB/ROE 13/2914
uitspraak van de meervoudige kamer van 30 maart 2015 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser,
en
de Raad van bestuur van de Sociale Verzekeringsbank (SVB), verweerder
(gemachtigden: mr. A.F.L.B. Metz en mr. M.F. Sturmans).
Procesverloop
Bij besluit van 8 april 2013 (het primaire besluit) heeft verweerder eiser meegedeeld dat hij ingaande 1 januari 2012 (voorschot) kinderopvangtoeslag ontvangt ten bedrage van het verschil tussen het recht op kinderopvangtoeslag naar Nederlands recht en het bedrag dat eiser vanuit Duitsland ontvangt.
Bij besluit van 19 augustus 2013 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het primaire besluit ongegrond verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 13 oktober 2014.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn vader. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. De zaak is gelijktijdig behandeld met het beroep in de zaak van [naam] tegen verweerder onder procedurenummer AWB 13/3733.
Overwegingen
1. Eiser is gehuwd en heeft met zijn echtgenote de zorg voor twee kinderen. Eiser en zijn echtgenote wonen in Nederland, maar werken beiden in Duitsland. Zij ontvangen Kindergeld voor beide kinderen van de Familienkasse Düsseldorf. De Belastingdienst Toeslagen heeft eiser in verband met kosten van kinderopvang van de kinderen in aanmerking gebracht voor (voorschotten) kinderopvangtoeslag.
2. Bij brief van 12 december 2011 heeft verweerder eiser een aanvraagformulier kinderbijslag toegezonden met het verzoek dit formulier ingevuld te retourneren ook als eiser geen kinderbijslag wil aanvragen. Dit omdat verweerder vanaf 1 januari 2012 de Belastingdienst bij de uitvoering van de kinderopvangtoeslag assisteert. Verweerder zal beoordelen of er sprake is van samenloop met gezinsbijslag van een ander land of volkenrechtelijke organisatie en de gevolgen daarvan. Als er sprake is van samenloop, moet worden uitgezocht wie welk deel van de kinderopvangtoeslag gaat betalen.
3. Daarop heeft eiser het aanvraagformulier ingevuld geretourneerd samen met de beslissing van de Familienkasse Düsseldorf ter zake het aan hen toegekende Kindergeld nach dem Einkommensteuergesetz (EstG).
4. Bij brief van 6 april 2012 heeft verweerder eiser meegedeeld dat de SVB nog geen beslissing kan nemen over de hoogte van de aanvulling op de buitenlandse kinderbijslag omdat nog overleg wordt gevoerd met de Belastingdienst over de betaling van de kinderopvangtoeslag. Eiser ontvangt uiterlijk 12 september 2012 nader bericht.
5. Bij besluit van 8 april 2013 heeft verweerder eiser vervolgens meegedeeld dat het bedrag dat hij in Duitsland ontvangt aan gezinsbijslag zal worden afgetrokken van het bedrag dat hij in Nederland aan kinderopvangtoeslag ontvangt. Het resterende bedrag wordt bij wijze van voorschot uitgekeerd. Na afloop van het belastingjaar zal de Belastingdienst Toeslagen het recht op kinderopvangtoeslag definitief vaststellen. Eiser ontvangt dan van verweerder bericht of hij nog geld krijgt of geld moet terugbetalen. Bij de beslissing is een overzicht van de betreffende bedragen over 2012 en het eerste kwartaal van 2013 gevoegd.
6. Eiser en zijn echtgenote hebben bezwaar gemaakt tegen het besluit van 8 april 2013. Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard onder overweging dat op grond van de toepasselijke Europeesrechtelijke regelgeving in geval van eiser en zijn echtgenote slechts recht bestaat op gezinsbijslag naar Nederlands recht – in dit geval kinderopvangtoeslag – voor zover het bedrag aan gezinsbijslag naar Nederlands recht het bedrag op gezinsbijslag naar Duits recht – in dit geval Kindergeld – overschrijdt. In reactie op eisers stelling dat hij te laat is geïnformeerd over de wijziging per januari 2012 overweegt verweerder dat eiser al op 14 december 2011 telefonisch navraag heeft gedaan bij verweerder naar aanleiding van het hem toegezonden aanvraagformulier. Het is verder niet aan verweerder om te oordelen of de gehanteerde berekeningswijze recht doet aan mobiliteitsbevordering tussen EU-landen.
7. Eiser voert in beroep onder verwijzing naar beleidsregel SB2271 van de SVB aan dat geen recht wordt gedaan aan de uitspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie dat toepassing van de prioriteringsregels niet tot gevolg kan hebben dat betrokkene het hoogst mogelijke bedrag aan gezinsuitkeringen wordt onthouden. Er is geen duidelijke informatie ontvangen over de berekeningswijze, zodat deze niet te toetsen is. Eiser verzoekt bij de berekening ook de hoogte van Nederlandse kinderbijslag in aanmerking te nemen. Tot slot voert eiser aan dat verweerder hen veel te laat geïnformeerd heeft over de gevolgen van de wijzigingen per 1 januari 2012.
8. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat bij het bestreden besluit op juiste wijze uitvoering is gegeven aan de Europeesrechtelijke anticumulatieregeling van Verordening (EG) nr. 883/2004 van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende de coördinatie van de socialezekerheidsstelsels (Verordening (EG) 883/2004). De Duitse uitkering en de Nederlandse kinderopvangtoeslag betreffen beide gezinsbijslagen. Eiser en zijn echtgenote hebben op grond van de Europese regelgeving primair aanspraak op gezinsbijslagen ten laste van Duitsland. De door eiser voorgestelde rekenmethode kan daarom niet worden gevolgd. De Europeesrechtelijke socialezekerheidsregeling betreft alleen een coördinatie. De regeling garandeert niet dat personen die gebruik maken van het recht op vrij verkeer er niet op achteruit gaan. Voor het overige heeft verweerder verwezen naar het bestreden besluit.
9. De rechtbank overweegt als volgt.
10. Verweerder heeft bij het bestreden besluit de prioriteringsregeling voor gezinsbijslagen van artikel 68 van Verordening (EG) 883/2004 toegepast, in die zin dat eiser slechts recht kan doen gelden op een aanvullende toeslag op grond van de Nederlandse wetgeving ter hoogte van het verschil tussen de Nederlandse kinderopvangtoeslag en de Duitse kinderbijslag.
11. Eiser heeft de Nederlandse nationaliteit. Zijn echtgenote heeft de Duitse nationaliteit. Zij wonen in Nederland en zijn beiden werkzaam in Duitsland. Gelet hierop vallen zij beiden binnen de personele werkingssfeer van Verordening (EG) 883/2004 (artikel 2 Vo. (EG) 883/2004).
12. Verordening (EG) 883/2004 is onder andere van toepassing op gezinsbijslagen (materiële werkingssfeer, artikel 3 Vo. (EG) 883/2004). Ingevolge artikel 1, aanhef en onder z. van Verordening (EG) 883/2004 wordt voor de toepassing van de verordening onder gezinsbijslagen verstaan alle verstrekkingen en uitkeringen ter tegemoetkoming van de gezinslasten, met uitzondering van voorschotten op onderhoudsbijdragen, en de in bijlage I vermelde bijzondere uitkeringen bij geboorte of adoptie. Gelet op deze definitie moet de kinderopvangtoeslag als gezinsbijslag worden gekwalificeerd. Het betreft immers een tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang. Kosten ter zake kinderopvang vormen evident een gezinslast. Partijen hebben ook niet betwist dat de Nederlandse kinderopvangtoeslag een gezinsbijslag in de zin van Verordening (EG) 883/2004 betreft. Ook is niet in geschil dat de Duitse kinderbijslag die wordt ontvangen in verband met de kinderen, een gezinsbijslag is in de zin van de verordening.
13. Verordening (EG) 883/2004 bevat in titel II bepalingen ter vaststelling van de toepasselijke wetgeving. De aanwijsregels wijzen aan welke wettelijke regeling toepasselijk is op werknemers die onder de werkingssfeer van de verordening vallen. Volgens vaste rechtspraak van het Hof van Justitie van de Europese Unie (HvJEU) hebben de aanwijsregels in de Europese socialezekerheidsregeling (voorheen titel II van Verordening 1408/71, thans titel II van Verordening (EG) 883/2004) met name tot doel die werknemers in beginsel slechts aan de socialezekerheidsregeling van één enkele lidstaat te onderwerpen, om de samenloop van toepasbare nationale wettelijke regelingen en de verwikkelingen die daaruit ontstaan te vermijden (bijv. HvJEU 12 juni 2012, C-611/10 en C-612/10 (Hudzinski) ECLI:EU:C:2012:339, r.o. 41).
14. Ingevolge de aanwijsregels van Verordening 883/2004 zijn zowel eiser als zijn echtgenote onderworpen aan de Duitse sociale zekerheidswetgeving. Ingevolge artikel 3, aanhef en onder a., van Verordening (EG) 883/2004 geldt – behoudens een aantal hier niet van toepassing zijnde uitzonderingen – voor degene die werkzaamheden al dan niet in loondienst verricht in een lidstaat, de wetgeving van die lidstaat (werklandbeginsel). Duitsland is in dezen derhalve de zogenoemde bevoegde staat.
15. Eiser en zijn echtgenote kunnen op grond van het Verordening (EG) 883/2004 derhalve in beginsel slechts recht doen gelden op de gezinsbijslagen waarin is voorzien door de wetgeving van Duitsland. Het voorgaande leidt tot de conclusie dat aan hen kinderopvangtoeslag wordt toegekend op grond van het nationale recht en derhalve niet omdat Nederland in dezen op grond van de Europese coördinatieregeling (naast Duitsland) de bevoegde staat is en eiser en/of zijn echtgenote op die grond in Nederland recht kan doen gelden op kinderopvangtoeslag.
16. Ingevolge het bepaalde in artikel 11, eerste lid, van Verordening (EG) 883/2004 zijn degenen op wie de verordening van toepassing is, slechts onderworpen aan de wetgeving van één lidstaat (zogenoemde exclusieve werking van de aanwijsregels). Het Hof heeft echter inmiddels meermalen geoordeeld dat deze bepaling niet in de weg staat aan toekenning van gezinsbijslagen op basis van het nationale recht aan personen die onder de werking van de Europeesrechtelijke sociale zekerheidsregeling vallen.
17. De bepalingen van de verordeningen moeten worden uitgelegd in het licht van artikel 48 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie (VwEU) dat ertoe strekt het vrije verkeer van werknemers te vergemakkelijken en tot doel heeft bij te dragen aan het tot stand brengen van een zo groot mogelijke vrijheid van verkeer voor migrerende werknemers. De eerste overweging van de considerans van Verordening (EG) 883/2004 luidt ook – net als bij voorganger Verordening 1408/71 – dat de voorschriften ter coördinatie van de sociale zekerheidsstelsels behoren tot de regelingen betreffende het vrije verkeer van personen en moeten bijdragen aan de verhoging van de levensstandaard en de verbetering van de arbeidsomstandigheden. De bepalingen van de Europeesrechtelijke sociale zekerheidsregelingen houden met name in dat migrerende werknemers geen rechten op socialezekerheidsuitkeringen mogen verliezen of het bedrag ervan verminderd mogen zien doordat zij het hun door het Verdrag toegekende recht van vrij verkeer hebben uitgeoefend (bijv. Hudzinski, r.o. 46). Het doel van de coördinatieverordening zou worden miskend en men zou zich buiten de doelstellingen en het kader van artikel 48 van het VwEU plaatsen, indien men de coördinatieverordening in die zin zou willen uitleggen dat een lidstaat de werknemers en hun gezinsleden geen ruimere sociale bescherming mag bieden dan uit de toepassing van de verordening voortvloeit (Hudzinski, r.o. 54).
18. Het Hof heeft in het Bosmann arrest (HvJEU 20 mei 2008, C-352/08 (Bosmann), ECLI:EU:C:2008:290) geoordeeld dat in het licht van voormelde uitgangspunten een lidstaat niet de bevoegdheid kan worden ontzegd om gezinsbijslag toe te kennen aan degenen die op zijn grondgebied wonen. Verordening 1408/71 strekte er volgens het Hof niet toe de woonstaat te beletten betrokkene krachtens zijn wetgeving gezinsbijslag toe te kennen (Bosmann, r.o. 31, herhaald door het Hof in Hudzinski, r.o. 48). In r.o. 56 van het arrest Hudzinski formuleert het Hof het in zijn algemeenheid aldus dat de regeling van de Unie ter coördinatie van de nationale wettelijke regelingen inzake sociale zekerheid, gelet op met name het onderliggende doel ervan, behoudens uitdrukkelijke uitzondering in overeenstemming met deze doelstellingen, niet op zodanige wijze kan worden toegepast dat de migrerende werknemer of zijn rechtverkrijgenden het recht verliezen op uitkeringen die enkel krachtens de wettelijke regeling van een lidstaat worden toegekend.
19. De conclusie dat Nederland in dit geval niet (ook) de bevoegde staat is, maakt derhalve niet dat Nederland niet de bevoegdheid toe zou komen om personen als eiser en zijn echtgenote die in Nederland wonen maar in een andere lidstaat werken in aanmerking te brengen voor kinderopvangtoeslag.
20. Dit zo zijnde, dient vervolgens nog te worden bezien of sprake is van een situatie van (ongewenste) cumulatie van rechten, die aanleiding zou moeten geven tot (analoge) toepassing van de prioriteringsregeling van artikel 68 van Verordening (EG) 883/2004.
21. Het uitgangspunt van de Europeesrechtelijke coördinatieregeling is immers dat iemand slechts één uitkeringsrecht met betrekking tot hetzelfde risico kan hebben. Dit uitgangspunt is neergelegd in artikel 10 van Verordening (EG) 883/2004 (Voorkoming van samenloop van prestaties). In dit artikel is bepaald dat, tenzij anders bepaald, krachtens de verordening geen recht (kan) worden verkregen of behouden op verscheidene prestaties van dezelfde aard die betrekking hebben op eenzelfde tijdvak van verplichte verzekering. Voor gezinsbijslagen bevat de verordening in artikel 68 een (bijzondere) anticumulatieregeling.
22. De voorrangsregels van artikel 68 van Verordening (EG) 883/2004 dienen om cumulatie van gezinsbijslag voor hetzelfde gezinslid voor hetzelfde tijdvak te voorkomen. Van cumulatie is sprake als één persoon gelijktijdig recht heeft op twee verschillende gezinsbijslagen of als twee verschillende personen, bijvoorbeeld beide ouders, recht hebben op gezinsbijslagen voor een zelfde kind. Bij samenloop van rechten worden ingevolge artikel 68, tweede lid, van Verordening (EG) 883/2004 de gezinsuitkeringen toegekend overeenkomstig de wetgeving van de lidstaat die volgens het eerste lid van artikel 68 van Verordening (EG) 883/2004 als prioritair is aangemerkt. De rechten op gezinsuitkeringen die verschuldigd zijn op grond van de andere betrokken wetgeving of wetgevingen, worden geschorst ter hoogte van het bedrag dat bij de wetgeving van de prioritaire lidstaat is vastgesteld en, zo nodig, wordt het deel dat dit bedrag overschrijdt uitbetaald in de vorm van een aanvullende toeslag. Als het recht op uitkering in kwestie alleen gebaseerd is op de woonplaats, hoeft deze aanvullende toeslag echter niet te worden uitgekeerd voor kinderen die in een andere lidstaat wonen.
23. Het Hof heeft in het Wiering arrest (HvJEU 8 mei 2014, C-347/12 (Wiering), ECLI:EU:C:2014:300) overwogen dat het (thans) in artikel 10 van Verordening (EG) 883/2004 vastgelegde beginsel van toepassing is op de prioriteitsregels die (thans) in artikel 68 van Verordening (EG) 883/2004 zijn vastgesteld voor de cumulatie van rechten op gezinsbijslag en dat krachtens artikel 10 alleen sprake is van een niet-gerechtvaardigde cumulatie wanneer recht bestaat op verscheidene uitkeringen van dezelfde aard welke betrekking hebben op een zelfde tijdvak (Wiering, r.o. 52 en 53). Dit betekent dat de regeling van schorsing met mogelijk nog een aanvullende uitkering in geval de geschorste uitkering hoger is dan de vergelijkbare uitkering in de andere lidstaat alleen aan de orde is in geval sprake is van uitkeringen van dezelfde aard.
24. Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat moet worden geanticumuleerd. Desgevraagd heeft verweerder aangegeven dat sprake is van uitkeringen van dezelfde aard. De Duitse gezinsbijslag en de kinderopvangtoeslag zijn uitkeringen van dezelfde aard omdat beide uitkeringen inkomensaanvullend zijn. In het arrest Wiering was geen sprake van uitkeringen van dezelfde aard omdat de ene uitkering een loonvervangende uitkering betrof en de andere uitkering een inkomensaanvullende uitkering.
25. In het arrest Wiering gaat het Hof in rechtsoverwegingen 54 tot en met 62 in op de vraag wanneer sociale zekerheidsuitkeringen geacht moeten worden van dezelfde aard te zijn. Het Hof overweegt dat sociale zekerheidsuitkeringen geacht moeten worden van dezelfde aard te zijn wanneer het voorwerp en de doelstellingen alsook de berekeningsgrondslag en de toekenningsvoorwaarden ervan identiek zijn (r.o. 54). De laatste twee vereisten worden vervolgens door het Hof gerelativeerd omdat strikte toepassing van deze vereisten, gezien de talrijke verschillen tussen de nationale stelsels van sociale zekerheid, tot een aanzienlijke beperking van het cumulatieverbod zou leiden, wat in strijd zou zijn met het doel van dat verbod, te weten niet-gerechtvaardigde cumulaties van sociale uitkeringen vermijden (r.o. 56). Het Hof wijst er voorts op dat cumulatie zich in verschillende situaties kan voordoen waarbij verschillende personen gelijktijdig twee bijslagen van dezelfde aard kunnen genieten en dat – in de zaak Wiering was de oude regeling van Verordening 1408/71 van toepassing – de verordening ziet op enerzijds gezinsbijslagen en anderzijds de ‘kinderbijslag’, die een categorie van de ‘gezinsbijslagen’ is (r.o. 57). Het Hof komt op basis van haar overwegingen tot de vaststelling dat er bij de verschillende gezinsbijslagen die een migrerende werknemer kan ontvangen op grond van de wetgeving van twee onderscheiden lidstaten dan ook niet noodzakelijk sprake is van uitkeringen van dezelfde aard in de zin van artikel 12 van Verordening 1408/71, thans artikel 10 Verordening (EG) 883/2004. ‘Hoewel die (beiden) beogen de gezinslasten te bestrijden, hebben zij immers niet noodzakelijkerwijs allemaal hetzelfde specifieke voorwerp en evenmin dezelfde kenmerken of rechthebbenden. Bovendien zijn slechts een deel van de gezinsbijslagen kinderbijslagen in de zin van artikel 1, sub u-ii, van (Verordening 1408/71)’, aldus het Hof (r.o. 59 en 60).
Of onderscheiden gezinsbijslagen van dezelfde aard zijn in de zin van (thans) artikel 10 van Verordening (EG) 883/2004 zal moeten worden vastgesteld aan de hand van hun voorwerp, doelstellingen, berekeningsgrondslag en toekenningsvoorwaarden alsook de rechthebbenden ervan (r.o. 61). Tegen de achtergrond van deze elementen zal de nationale rechter moeten nagaan of gezinsbijslagen geacht kunnen worden van dezelfde aard te zijn (r.o. 62).
26. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
27. Gezien de overwegingen van het Hof kan de redenering van verweerder niet worden gevolgd, reeds omdat een enkele overeenkomst tussen verschillende uitkeringen nog niet maakt dat deze van dezelfde aard zijn.
28. Eiser en zijn echtgenote ontvangen op grond van de wettelijke regelingen in Duitsland een uitkering die Kindergeld wordt genoemd. Kindergeld beoogt de gezinslasten te compenseren en een bestaansminimum voor het kind te garanderen. Het betreft een vast bedrag per kind, onafhankelijk van het inkomen en het vermogen van de gezinsleden (Wiering, r.o. 23 en 26). Het Hof heeft in het arrest Wiering (r.o. 65) geoordeeld dat het Kindergeld kan worden aangemerkt als een kinderbijslag in de zin van artikel 1, sub u-ii, van Verordening 1408/71, derhalve als een periodieke uitkering welke uitsluitend op grond van het aantal gezinsleden en eventueel hun leeftijd wordt toegekend. Deze uitkering is te vergelijken met de Nederlandse kinderbijslag.
29. De Nederlandse kinderopvangtoeslag betreft een inkomensafhankelijke tegemoetkoming in de kosten van kinderopvang, een tegemoetkoming derhalve in specifieke kosten waar gezinnen met kinderen die gebruik maken van kinderopvang zich voor zien gesteld. Kinderopvangtoeslag kan alleen worden genoten voor zover kosten voor kinderopvang (moeten) worden gemaakt. Dit betreft een uitkering van geheel andere aard dan het Duitse Kindergeld. Dit blijkt ook uit het feit dat kinderopvangtoeslag naast de Nederlandse kinderbijslag en in voorkomend geval kindgebonden budget zou zijn toegekend als eiser en/of zijn echtgenote in Nederland werkzaam was (waren) geweest.
30. Het Duitse Kindergeld en de Nederlandse kinderopvangtoeslag zijn derhalve niet van dezelfde aard in de zin van artikel 10 van Verordening (EG) 883/2004, zodat het Duitse Kindergeld niet in mindering mag worden gebracht op de Nederlandse kinderopvangtoeslag. De vraag of artikel 68 van Verordening (EG) 883/2004 in een geval als het onderhavige (analoog) kan worden toegepast of dat in een dergelijk geval een nationale anticumulatiebepaling is vereist, kan gelet op voormelde conclusie onbeantwoord blijven.
31. Het voorgaande leidt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. Het bestreden besluit moet worden vernietigd omdat het in strijd is met het Europese recht, in het bijzonder de artikelen 48 van het VwEU en de artikelen 10 en 68 van Verordening (EG) 883/2004. Gelet hierop behoeven de overige beroepsgronden geen bespreking.
32. Omdat anticumulatie van kinderopvangtoeslag met (algemene) kinderbijslag uit Duitsland niet aan de orde kan zijn omdat geen sprake is van uitkeringen van dezelfde aard, zal de rechtbank zelf in de zaak voorzien door het primaire besluit te herroepen.
33. Omdat het beroep gegrond is, zal worden bepaald dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt.
34. Van voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde bestreden besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 44,- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C. Wapenaar (voorzitter), en mr. W.A.M. de Loo en mr. K.M.P. Jacobs, leden, in aanwezigheid van mr. Y.M.H. Simonis, griffier
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2015.
.De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 30 maart 2015.
w.g. Y.M.H. Simonis,
griffier
w.g. C. Wapenaar,
voorzitter
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 30 maart 2015
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Centrale Raad van Beroep. Als hoger beroep is ingesteld, kan bij de voorzieningenrechter van de hogerberoepsrechter worden verzocht om het treffen van een voorlopige voorziening.