Uitspraak
RECHTBANK LIMBURG
Zittingsplaats Roermond
Bestuursrecht
Zaaknummer: AWB 12 / 1973
Uitspraak van de meervoudige kamer van 13 augustus 2014 in de zaak tussen
[eiser], wonend te [woonplaats], eiser,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Brunssum, verweerder.
Procesverloop
Bij besluit van 31 januari 2012 heeft verweerder aan eiser een omgevingsvergunning verleend voor het gedeeltelijk veranderen van het pand [adres] te [plaats] ten behoeve van een logiesfunctie en het gebruik van dit pand in afwijking van het bestemmingsplan voor het tijdelijk huisvesten van eenpersoonshuishoudens.
Bij besluit van 2 oktober 2012 (hierna: bestreden besluit) heeft verweerder het door [derde belanghebbende], mede namens 34 anderen, gemaakte bezwaar tegen het besluit van 31 januari 2012 gegrond verklaard, laatstgenoemd besluit herroepen en de gevraagde omgevingsvergunning alsnog geweigerd.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld. De beroepsgronden zijn ingediend bij brief van 18 december 2012 en aangevuld bij brieven van 12 februari 2013, 30 juli 2013 en 18 december 2013.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb) heeft de rechtbank [derde belanghebbende] en 34 anderen (hierna ook wel te noemen: derde-partijen) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen, van welke gelegenheid gebruik is gemaakt.
Verweerder heeft de stukken die op de zaak betrekking hebben ingezonden en heeft tevens verweer gevoerd.
Bij besluit van 11 december 2012 heeft verweerder een aanvullend besluit genomen waarbij het verzoek van belanghebbenden om vergoeding van de in bezwaar gemaakte kosten is afgewezen.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 10 april 2014, waar eiser, bijgestaan door zijn gemachtigde [gemachtigde], advocaat te Geleen, en verweerder, vertegenwoordigd door mr. A.A.C.M. Gidding-Baade en mr. E.E.J.P. Aarts-Frehen, beiden werkzaam bij de gemeente Brunssum, zijn verschenen.
Voorts is ter zitting gehoord [derde belanghebbende], bijgestaan door mr. B. de Jong, werkzaam bij DAS Rechtsbijstand.
Overwegingen
1.
Op 1 januari 2013 is de Wet aanpassing bestuursprocesrecht in werking getreden. Uit het daarbij behorende overgangsrecht volgt dat het recht zoals dat gold vóór de inwerkingtreding van deze wet op dit geding van toepassing blijft.
2.
Eiser heeft op 14 oktober 2011 een aanvraag voor een omgevingsvergunning ingediend voor het veranderen van de indeling van het hem in eigendom toebehorende pand gelegen aan de [adres] te [plaats] (hierna: het pand). Daarbij is vermeld dat het bouwwerk zal worden gebruikt voor “logiefunctie”. De aanvraag heeft betrekking op de activiteiten het bouwen van een bouwwerk en het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan, als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a en c van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (hierna: Wabo).
3.
Bij het besluit van 31 januari 2012 heeft verweerder de gevraagde omgevingsvergunning verleend. Verweerder heeft daartoe overwogen dat de aanvraag is gericht op de tijdelijke huisvesting van personen die in een echtscheidingsprocedure verwikkeld zijn, hetgeen gezien kan worden als een tijdelijke opvangvoorziening voor personen die in maatschappelijke nood verkeren. Daarom is de aanvraag beoordeeld als een maatschappelijke activiteit. Een dergelijke activiteit is in strijd met de in artikel 9, eerste lid, van de planregels van het ter plaatse geldende bestemmingsplan “Woongebieden” opgenomen doeleindenomschrijving. Verweerder heeft, gezien het maatschappelijk belang en het feit dat er geen uitpandige uitbreidingsplannen zijn, waardoor er stedenbouwkundig geen bezwaar tegen de inpandige functiewijziging bestaat, met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (hierna: Bor) de omgevingsvergunning verleend. Daarbij heeft hij tevens in aanmerking genomen dat de uitstraling van het pand en de woonomgeving door het bouwplan zullen verbeteren.
4.
Naar aanleiding van het door belanghebbenden tegen het besluit van 31 januari 2012 gemaakte bezwaar heeft op 16 mei 2012 een hoorzitting plaatsgevonden van de gemeentelijke commissie voor de bezwaarschriften, een commissie als bedoeld in artikel 7:13 van de Awb (hierna: de commissie). In haar advies van 10 september 2012 heeft de commissie geadviseerd het besluit van 31 januari 2012 te herroepen en een nieuwe beslissing op de aanvraag te nemen. Daartoe heeft de commissie allereerst overwogen dat er een discrepantie bestaat tussen de aanvraag, waarin is vermeld dat het nieuwe gebruik van het pand “logiesfunctie” betreft, en hetgeen eiser met die aanvraag beoogde, te weten de tijdelijke huisvesting van personen die in een echtscheidingsprocedure zijn verwikkeld. Verweerder had eiser op deze discrepantie moeten wijzen, nu hij gehouden is een aanvraag te beoordelen zoals die door de aanvrager is ingediend. Er mag niets anders worden vergund dan is aangevraagd. Verweerder mag de aanvraag derhalve niet anders uitleggen en die uitleg gebruiken in de beslissing op de aanvraag, ook niet als die uitleg in overleg met de aanvrager gebeurt.
Voorts heeft de commissie overwogen dat, “gelet op de handhaafbaarheid van de omgevingsvergunning achteraf en de kenbaarheid en rechtszekerheid van alle belanghebbenden (zowel van vergunninghouder als van omwonenden)”, verweerder het maatschappelijk belang dat met de aanvraag is gediend beter had dienen te (laten) onderbouwen. Ook de reden waarom verweerder accepteert dat sprake is van tijdelijke huisvesting van eenpersoonshuishoudens die in een echtscheidingsprocedure zijn verwikkeld, acht de commissie onvoldoende gemotiveerd. Daarbij is de commissie van mening dat niet is gemotiveerd waarom in casu sprake is van een logiesfunctie. In de omgevingsvergunning is immers vermeld dat de logies-eenheden volledig zelfstandig zijn, met eigen kookgelegenheid en badkamer. Verweerder had dienen te motiveren waarom deze wooneenheden niet als zelfstandige woningen zijn aan te merken.
5.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar gegrond verklaard, het besluit van 31 januari 2012 volledig herroepen en de aanvraag alsnog afgewezen. Verweerder heeft daartoe overwogen dat hij kan instemmen met het advies van de commissie, dat in het besluit als herhaald en ingelast dient te worden beschouwd. Voorts heeft verweerder overwogen
dat het college bekeken heeft of er mogelijkheden zijn om de geconstateerde gebreken in deze beslissing op bezwaar te repareren;
dat het college van mening is dat de aanvraag alsnog moet worden geweigerd omdat het criterium “tijdelijke huisvesting” niet handhaafbaar is;
dat het college, zelfs indien dagelijkse controles zouden worden uitgevoerd, ook tijdens de handhavingsprocedure te maken noodzakelijke belangenafweging problemen verwacht, indien na het verstrijken van de “tijdelijke” termijn geen deugdelijke oplossing is voor een huurder (…).
6.
Eiser betoogt in beroep dat verweerder ten onrechte heeft gesteld dat er een discrepantie bestaat tussen de aanvraag en hetgeen naar aanleiding van de aanvraag bij het besluit van 31 januari 2012 is vergund. Uit de aanvraag valt immers zonder meer af te leiden wat het maatschappelijke belang is dat met het bouwplan wordt gediend. Gelet hierop is het besluit van 31 januari 2012 niet gebrekkig gemotiveerd. Zoals blijkt uit cijfers van het Centraal Bureau voor de Statistiek heeft de aangegeven doelgroep behoefte aan de geboden huisvestingsmogelijkheid, zodat sprake is van een voorziening die maatschappelijk van groot belang is.
Eiser voert verder aan dat het onjuist is dat de omgevingsvergunning niet te handhaven zou zijn. Een door eiser jegens de gemeente aangegane civielrechtelijke verplichting is eenvoudig te controleren en door de gemeente af te dwingen. Eiser is mening dat verweerder onder aanvulling van de gronden een nieuw besluit dient te nemen ten aanzien van een eventueel verbeterde aanvraag met motivering, ter zake van het immers uitvoerig vóór het indienen van de aanvraag met de gemeente besproken bouwplan.
7.
Bij de beoordeling van het beroep stelt de rechtbank voorop dat zij ambtshalve dient te toetsen of het bestuursorgaan in de bestuurlijke fase de regels betreffende de ontvankelijkheid van het bezwaarschrift correct heeft toegepast. In dat kader wordt het volgende overwogen.
8.
Ingevolge artikel 1:2, eerste lid, van de Awb wordt onder belanghebbende verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
9.
Ingevolge artikel 7:1, eerste lid, van de Awb, gelezen in verbinding met artikel 8:1, eerste lid, van deze wet, kan uitsluitend een belanghebbende tegen een besluit bezwaar maken.
10.
Om als belanghebbende in de zin van de Awb te kunnen worden aangemerkt, dient een natuurlijk persoon een voldoende objectief en actueel, eigen en persoonlijk belang te hebben dat hem in voldoende mate onderscheidt van anderen en dat rechtstreeks wordt geraakt door het bestreden besluit.
11.
Bij het beantwoorden van de vraag of iemand belanghebbende is bij een ruimtelijke besluit als hier in geding, is volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: Afdeling) het afstands- en zichtcriterium van belang (zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 1 juni 2011, ECLI:NL:RVS:2011:BQ6787). Bepalend is primair of degene die tegen een dergelijk besluit wenst op te komen in de nabijheid van het te bebouwen perceel woonachtig is en zicht heeft op het bouwplan. In specifieke situaties kunnen ook andere omstandigheden leiden tot de conclusie dat iemand als belanghebbende kan worden aangemerkt.
12.
De rechtbank is van oordeel dat verweerder ten onrechte alle bezwaarmakers als belanghebbende bij het besluit van 31 januari 2012 heeft aangemerkt. Een groot aantal van hen heeft geen zicht op het pand en is woonachtig op geruime afstand daarvan. Mede in aanmerking genomen dat de ruimtelijke uitstraling van het bouwplan niet erg groot is, is de rechtbank van oordeel dat verweerder de bezwaarmakers die op meer dan 100 meter afstand van het pand wonen niet in hun bezwaar had moeten ontvangen.
13.
Het beroep is reeds hierom gegrond te achten. Gelet op hetgeen hieronder wordt overwogen, ziet de rechtbank geen aanleiding met betrekking tot de belanghebbendheid van alle bezwaarmakers zelf in de zaak te voorzien.
14.
De rechtbank stelt vervolgens vast dat de gronden van het beroep zich niet richten tegen het (aanvullend) besluit van 11 december 2012, zodat dit besluit niet ter beoordeling voorligt.
15.
Voorts overweegt de rechtbank als volgt.
16.
Ingevolge artikel 2.1, eerste lid, van de Wabo – voor zover hier van belang – is het verboden zonder omgevingsvergunning een project uit te voeren, voor zover dat geheel of gedeeltelijk bestaat uit
a. het bouwen van een bouwwerk,
(…)
c. het gebruiken van gronden of bouwwerken in strijd met een bestemmingsplan.
17.
Ingevolge artikel 2.10, eerste lid, aanhef en onder c, van de Wabo – voor zover hier van belang – wordt de omgevingsvergunning voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder a, van de Wabo geweigerd indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan.
18.
Ingevolge artikel 2.10, tweede lid, van de Wabo wordt in gevallen als bedoeld in het eerste lid, onder c, de aanvraag mede aangemerkt als een aanvraag om een vergunning voor een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo en wordt de vergunning slechts geweigerd indien vergunningverlening met toepassing van artikel 2.12 van de Wabo niet mogelijk is.
19.
Ingevolge artikel 2.12, eerste lid, aanhef en onder a, onder 2°, van de Wabo kan de omgevingsvergunning, voor zover de aanvraag betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo indien de activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, slechts worden verleend in de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen gevallen.
20.
Ingevolge artikel 2.7 van het Bor worden als categorieën van gevallen als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo aangewezen de categorieën gevallen in artikel 4 van bijlage II.
21.
Ingevolge artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor komt voor verlening van een omgevingsvergunning waarbij met toepassing van artikel 2.12, eerste lid, onder a, onder 2°, van de Wabo van het bestemmingsplan wordt afgeweken, in aanmerking: het gebruiken van bouwwerken, al dan niet in samenhang met inpandige bouwactiviteiten, mits wordt voldaan aan de volgende eisen:
a. binnen de bebouwde kom, en
b. de oppervlakte niet meer dan 1.500 m².
22.
Ingevolge artikel 5, eerste lid, van bijlage II van het Bor, voor zover hier van belang, blijft bij de toepassing van artikel 4 het aantal woningen gelijk.
23.
Niet in geschil is dat het gebruik van het pand ten behoeve van logies in strijd is met de bestemming. Evenmin is in geschil dat de wooneenheden beschikken over een eigen kookgelegenheid en badkamer. Voorts zou verweerder op grond van artikel 2.12, eerste lid, sub a, onder 2° van de Wabo in samenhang met artikel 4, aanhef en negende lid, van Bijlage II van het Bor een omgevingsvergunning kunnen verlenen, nu het bouwplan binnen de bebouwde kom is gelegen en niet meer dan 1500 m² bedraagt.
24.
Verweerder heeft de omgevingsvergunning bij het bestreden besluit alsnog geweigerd, enkel omdat het criterium tijdelijke huisvesting niet handhaafbaar is. Nu verweerder bij het bestreden besluit het besluit van 31 januari 2012 herroept en alsnog de gevraagde omgevingsvergunning weigert, dient deze weigering gebaseerd te zijn op een draagkrachtige motivering die aan hoge eisen moet voldoen. Naar het oordeel van de rechtbank is hiervan geen sprake. Bij de afweging of op grond van artikel 4 van het Bor een omgevingsvergunning kan worden verleend, dient onder meer bekeken te worden of een bouwplan in planologisch opzicht aanvaardbaar is. Naar het oordeel van de rechtbank is handhaafbaarheid op zichtzelf geen belang op grond waarvan de gevraagde omgevingsvergunning kan worden geweigerd. Verweerder heeft in het primaire besluit van 31 januari 2012 aangegeven dat het bouwplan stedenbouwkundig aanvaardbaar is en zelfs tot een verbetering leidt. In het bestreden besluit heeft verweerder niet gemotiveerd waarom hij – kennelijk – van dit in het primaire besluit ingenomen standpunt is teruggekomen. Tevens heeft verweerder op geen enkele wijze onderzocht of en hoe hij in de omgevingsvergunning (controle)voorschriften kan opnemen omtrent bijvoorbeeld de duur van de huur. Voorts heeft verweerder, in tegenstelling tot hetgeen hij zelf in het bestreden besluit stelt, niet ingestemd met het advies van de commissie, nu dit besluit geen (nadere) motivering bevat met betrekking tot de door de commissie geconstateerde gebreken met betrekking tot de tijdelijkheid, het soort huisvesting en het maatschappelijk belang.
25.
Gelet op het voorgaande is het bestreden besluit onzorgvuldig voorbereid en ontbeert dit een draagkrachtige motivering. Derhalve is het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Awb.
26.
De slotconclusie is dat het beroep (om meerdere redenen) gegrond is; het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank zal verweerder opdragen een nieuw besluit te nemen, teneinde de hiervoor geconstateerde gebreken in de besluitvorming te herstellen.
27.
Met betrekking tot het door verweerder te nemen nieuwe besluit overweegt de rechtbank nog het volgende. Bij de (hernieuwde) heroverweging in bezwaar zal verweerder in aanmerking dienen te nemen dat de gevraagde omgevingsvergunning niet kan worden verleend met toepassing van artikel 4, aanhef en negende lid, van bijlage II van het Bor, aangezien het bouwplan niet voldoet aan het vereiste als neergelegd in artikel 5 van het Bor. De vraag of sprake is van een zelfstandige woning dient beoordeeld te worden aan de hand van de feitelijke situatie, waarbij sprake is van een zelfstandige woning indien de inrichting en de aanwezigheid van (woon)voorzieningen voor dat oordeel aanleiding geven. Nu eiser in de door hem aangevraagde verblijven woonvoorzieningen als een badkamer en een keuken heeft aangebracht en de inrichting van de verblijven deze geschikt maakt voor zelfstandige bewoning, moet worden geoordeeld dat sprake is van zelfstandige woningen. Het oogmerk dat deze woningen bestemd zijn voor tijdelijk verblijf - wat daarvan ook zij - maakt dit niet anders. Gelet hierop blijft het aantal woningen niet gelijk en wordt niet voldaan aan het vereiste als neergelegd in artikel 5 van de Bor. Het in het verweerschrift gestelde dat, gelet op het maatschappelijk belang, de eis uit de Provinciale Woonvisie (één woning bouwen, twee slopen) niet geldt doet hier niet aan af, nu het Bor een algemeen verbindend voorschrift is, waarvan niet kan worden afgeweken.
28.
Nu het beroep gegrond wordt verklaard, volgt uit artikel 8:74, eerste lid, van de Awb dat verweerder het ter zake betaalde griffierecht zal dienen te vergoeden. De rechtbank ziet voorts aanleiding verweerder te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten. Deze kosten worden op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 974,- (één punt voor het indienen van het beroepschrift en één punt voor het verschijnen ter zitting, met een waarde per punt van € 487,- en wegingsfactor 1). Van andere voor vergoeding in aanmerking komende kosten is niet gebleken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op het bezwaar neemt, met inachtneming van deze uitspraak;
- veroordeelt verweerder in de kosten van deze procedure, aan de zijde van eiser begroot op € 974,- (wegens kosten van rechtsbijstand), te betalen aan eiser;
- gelast dat verweerder aan eiser het betaalde griffierecht (ad € 156,-) volledig vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. R.M.M. Kleijkers, voorzitter, en T.M. Schelfhout en mr. L.M.J.A. barones van Hövell tot Westerflier-Dassen, leden, in aanwezigheid van mr. drs. P.M. van den Brekel, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 13 augustus 2014.
w.g. P. van den Brekel w.g. R. Kleijkers
Voor eensluidend afschrift:
de griffier,
Afschrift verzonden aan partijen op: 13 augustus 2014
Rechtsmiddel
Voor belanghebbenden en het bestuursorgaan staat tegen deze uitspraak hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. De termijn voor het instellen van het hoger beroep bedraagt zes weken na de datum van verzending van deze uitspraak.