Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 10/900
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 3 februari 2011 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiser], wonende te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. R. Hijma, advocaat te Utrecht,
en
de minister van Justitie (voorheen: de staatssecretaris van Justitie, en thans: de minister voor Immigratie en Asiel), verweerder,
gemachtigde: S. Raterink, werkzaam bij de Immigratie en Naturalisatiedienst (IND) van het ministerie voor Immigratie en Asiel.
Procesverloop
Bij brief van 5 maart 2010 is aan eiser mededeling gedaan van een besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Wet bescherming persoonsgegevens (Wbp).
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Bij beslissing van 12 juli 2010 heeft deze rechtbank bepaald dat de door verweerder verzochte beperking van de kennisneming van de minuut bij het besluit van 30 oktober 2009 (hierna: de minuut) gerechtvaardigd is. Bij faxbericht van 21 juli 2010 heeft eiser de rechtbank toestemming verleend om mede op grond van de minuut uitspraak te doen.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 29 november 2010. Eiser en zijn gemachtigde zijn niet verschenen. Namens verweerder is voornoemde gemachtigde verschenen.
Motivering
Feiten
1.1 Bij besluit van 30 oktober 2009 heeft verweerder eiser een verblijfsvergunning asiel verleend.
1.2 Per faxbericht van 3 november 2009 heeft eiser verweerder verzocht hem overeenkomstig het bepaalde in artikel 3:48, tweede lid, van de Awb de motivering van het besluit van 30 oktober 2009 toe te zenden, desgewenst door middel van de toezending van de minuut, behorende bij dat besluit.
1.3 Bij besluit van 13 november 2009 heeft verweerder geweigerd eiser inzage te geven in de minuut, op de grond dat inzage in strijd zou komen met artikel 43, onder e, van de Wbp, omdat de rechten en vrijheden van anderen in het geding zijn.
1.4 Bij het bestreden besluit is eisers bezwaar tegen het besluit van 13 november 2009 kennelijk ongegrond verklaard.
Geschil
2.1 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het feit dat het bestreden besluit is ondertekend namens de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie berust op een kennelijke verschrijving. Volgens verweerder was degene die het bestreden besluit heeft ondertekend daartoe wel bevoegd. Daarom kan het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand worden gelaten. Verder stelt verweerder zich op het standpunt dat de minuut bij een beschikking de weergave betreft van een voorstel van een ambtenaar aan zijn leidinggevende(n). Verweerder erkent dat in de minuut persoonsgegevens van de betrokken vreemdeling worden vermeld. Volgens verweerder is in de minuut naast een aantal persoonsgegevens een juridisch analyse van de zaak opgenomen. Deze analyse betreft volgens verweerder geen persoonsgegeven in de zin van de Wbp en valt daarom niet onder het in die wet neergelegde inzagerecht. Deze analyse geeft een aanzet voor een interne discussie, maar is nooit een volledige weergave daarvan; het is een momentopname die later kan worden gewijzigd. Subsidiair stelt verweerder zich op het standpunt dat de weigering van de inzage in de juridische analyse, neergelegd in de minuut, noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
2.2 Eiser stelt zich primair op het standpunt dat de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie niet bevoegd was tot het nemen van het bestreden besluit. Subsidiair stelt hij zich op het standpunt dat verweerder ten onrechte heeft geweigerd hem inzage te geven in de (volledige) minuut. Volgens eiser valt ook de juridische analyse van de zaak, neergelegd in de minuut, onder het ruime begrip persoonsgegevens in de zin van de Wbp. Eiser is van mening dat niet valt in te zien waarom de vrijheid van de opsteller van de minuut en de vrije gedachtewisseling in het geding zouden kunnen zijn. Verder voert hij aan dat in het bestreden besluit ook niet is gesteld dat, en gemotiveerd waarom, dat in dit specifieke geval inderdaad zo is. Voorts stelt eiser zich op het standpunt dat verweerder hem ten onrechte niet heeft gehoord in de bezwaarfase.
Beoordeling van het geschil
3.1 Ten aanzien van de bevoegdheid tot het nemen van het bestreden besluit overweegt de rechtbank het volgende. Het bestreden besluit is namens de minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie in ondermandaat ondertekend door een senior medewerker van de IND. Ten tijde van het bestreden besluit bestond er geen minister van Vreemdelingenzaken en Integratie. Daarom acht de rechtbank aannemelijk dat de vermelding van deze bewindspersoon onder het bestreden besluit berust op een kennelijke verschrijving. Op grond van de Algemene ondermandaatregeling van het hoofd Immigratie- en naturalisatiedienst 2005 (Staatscourant 18 juli 2005, nr. 136, p. 9), gelezen in samenhang met de Mandaatregeling Ministerie van Justitie 2005 (Staatscourant 24 mei 2005, nr. 97, p. 22), de Mandaatregeling DG's, NCTb en plv. SG Justitie 2005 (Staatscourant 16 juni 2005, nr. 114, p. 9) en de Mandaatregeling directoraat-generaal Internationale Aangelegenheden en Vreemdelingenzaken Justitie 2005 (Staatscourant 18 juli 2005, nr. 136, p. 10), was de senior medewerker die het bestreden besluit heeft ondertekend bevoegd dit in ondermandaat namens verweerder te doen. Daarom is de rechtbank van oordeel dat eiser door deze gang van zaken niet is benadeeld en dat het bestreden besluit met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Awb in stand kan worden gelaten.
3.2 Eiser heeft verweerder verzocht hem de motivering van het besluit van 30 oktober 2009 toe te sturen, desgewenst door middel van de toezending van een kopie van de minuut. De rechtbank is van oordeel dat verweerder dit verzoek terecht heeft aangemerkt als verzoek om inzage in de minuut op grond van de Wbp. Eisers betoog dat hij heeft bedoeld ingevolge artikel 3:48, tweede lid, van de Awb om een motivering van het besluit van 30 oktober 2009 te verzoeken, leidt niet tot een ander oordeel. Het tweede lid van die bepaling ziet op het geval dat vermelding van de motivering van een besluit achterwege is gebleven omdat werd aangenomen dat daaraan geen behoefte bestond. Het alsnog op verzoek verstrekken van die motivering is niet het nemen van een besluit dat vervolgens afzonderlijk, los van het besluit waarop de motivering ziet, vatbaar is voor bezwaar en beroep. Hetzelfde geldt voor een weigering om de motivering te verstrekken. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRvS) van 13 augustus 2008 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BD9941).
3.3 Naar het oordeel van de rechtbank bestond er voor verweerder geen aanleiding om het verzoek van 3 november 2009 mede aan te merken als een verzoek op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob). In het verzoek wordt niet aan deze wet gerefereerd en wordt ook niet verzocht om openbaarmaking van de minuut. Dit betekent dat dit beroep enkel betrekking heeft op verweerders besluit op grond van de Wbp.
3.4 Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, van de Wbp wordt in deze wet en de daarop berustende bepalingen verstaan onder persoonsgegeven: elk gegeven betreffende een geïdentificeerde of identificeerbare natuurlijke persoon.
3.5 Ingevolge artikel 35, eerste lid, van de Wbp heeft de betrokkene het recht zich vrijelijk en met redelijke tussenpozen tot de verantwoordelijke te wenden met het verzoek hem mede te delen of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. De verantwoordelijke deelt de betrokkene schriftelijk binnen vier weken mee of hem betreffende persoonsgegevens worden verwerkt. Ingevolge het tweede lid bevat de mededeling, indien zodanige gegevens worden verwerkt, een volledig overzicht daarvan in begrijpelijke vorm, een omschrijving van het doel of de doeleinden van de verwerking, de categorieën van gegevens waarop de verwerking betrekking heeft en de ontvangers of categorieën van ontvangers, alsmede de beschikbare informatie over de herkomst van de gegevens.
3.6 Ingevolge artikel 36, eerste lid, van de Wbp kan degene aan wie overeenkomstig artikel 35 kennis Pro is gegeven van hem betreffende persoonsgegevens de verantwoordelijke verzoeken deze te verbeteren, aan te vullen, te verwijderen, of af te schermen indien deze feitelijk onjuist zijn, voor het doel of de doeleinden van de verwerking onvolledig of niet ter zake dienend zijn dan wel anderszins in strijd met een wettelijk voorschrift worden verwerkt. Het verzoek bevat de aan te brengen wijzigingen.
3.7 Ingevolge artikel 43, aanhef en onder e, van de Wbp kan de verantwoordelijke, voor zover in deze zaak van belang, artikel 35 buiten Pro toepassing laten voor zover dit noodzakelijk is in het belang van de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen.
3.8 In een uitspraak van 24 januari 2007 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN AZ6853) heeft de ABRvS geoordeeld dat de Wbp niet voorziet in een recht op inzage in stukken waarin persoonsgegevens zijn opgenomen. Gegeven het aan de Wbp ten grondslag liggende transparantiebeginsel is inzage van in stukken opgenomen persoonsgegevens enkel aan de orde indien en voor zover niet op andere wijze adequaat kan worden voorzien in kennisgeving van die persoonsgegevens dan wel mededeling van de herkomst daarvan. Gelet op het feit dat het onderhavige verzoek betrekking heeft op één enkel document met een relatief beperkte omvang, doet dit geval zich in deze zaak naar het oordeel van de rechtbank niet voor. Daarom kan in dit geval worden volstaan met het verstrekken van een volledig overzicht van de in de minuut opgenomen persoonsgegevens. Een en ander behoudens toepasselijkheid van de in artikel 43 van Pro de Wbp vervatte weigeringsgronden. 3.9 Ten aanzien van eisers betoog dat verweerder tot voor kort de gedragslijn hanteerde dat de minuut op verzoek werd verstrekt, overweegt de rechtbank dat het een bestuursorgaan in beginsel vrij staat een dergelijke gedragslijn te wijzigen. Verweerder heeft de huidige gedragslijn, die is neergelegd in de IND-werkinstructie 2009/11 van 14 juli 2009 en die inhoudt dat inzage in minuten wordt geweigerd, tijdig bekend gemaakt.
3.10 Blijkens de Memorie van Toelichting bij de Wbp (Kamerstukken II, 1997-1998, 25 892, nr. 3, blz. 46 en 47) moeten alle gegevens die informatie kunnen verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon als persoonsgegevens worden beschouwd. Als gegevens mede bepalend zijn voor de wijze waarop de betrokken persoon in het maatschappelijk verkeer wordt beoordeeld of behandeld, moeten die gegevens als persoonsgegevens worden aangemerkt. Het (maatschappelijk) gebruik dat van gegevens wordt gemaakt is dus medebepalend voor de beantwoording van de vraag of sprake is van een persoonsgegeven. Gegevens die een neerslag vormen van een over een bepaalde persoon genomen beslissing, kunnen worden beschouwd als een deze persoon betreffend persoonsgegeven.
3.11 De rechtbank heeft met toepassing van artikel 8:29, vijfde lid, van de Awb kennis genomen van de minuut. De rechtbank is van oordeel dat dit document persoonsgegevens bevat, waaronder bijvoorbeeld eisers naam, geboortedatum en nationaliteit. De gemachtigde van verweerder heeft dit ter zitting van 29 november 2010 erkend. Gelet op het verzoek van eiser om hem inzage te verlenen in de minuut, dat in zoverre (mede) moet worden opgevat als een verzoek als bedoeld in artikel 35, eerste lid, van de Wbp, heeft verweerder in het besluit van 13 november 2009 en het bestreden besluit ten onrechte geen overzicht gegeven van de daarin opgenomen persoonsgegevens. Hieruit volgt dat verweerder het bezwaar ten onrechte kennelijk ongegrond heeft verklaard en dat verweerder eiser ten onrechte niet heeft gehoord. Dit betekent dat het beroep gegrond is en dat het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 35, tweede lid, van de Wbp. Het betoog van verweerder dat het eiser enkel om de juridische analyse in de minuut te doen is, kan niet tot een ander oordeel leiden. Eiser heeft zijn verzoek niet beperkt tot de juridische analyse in de minuut en uit de stukken valt ook niet af te leiden dat het eiser enkel daarom te doen is. Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op eisers bezwaarschrift van 23 december 2009. De rechtbank ziet geen aanleiding aan deze verplichting een dwangsom te verbinden, zoals door eiser is verzocht. Met het oog op het nieuw te nemen besluit overweegt de rechtbank het volgende.
3.12 Ter zitting van 29 november 2010 heeft de gemachtigde van verweerder verklaard dat verweerder van mening is dat hij ter voldoening aan de in artikel 35, tweede lid, van de Wbp neergelegde verplichting kan volstaan met het geven van een opsomming van de soorten persoonsgegevens die in de minuut zijn verwerkt. De rechtbank volgt verweerder niet in dit standpunt. Ingevolge artikel 35, tweede lid, van de Wbp dient een volledig overzicht van de verwerkte persoonsgegevens te worden verstrekt. In dat kader dient specifieke informatie te worden verschaft en kan niet worden volstaan met een globale omschrijving. De rechtbank verwijst in dit kader naar een arrest van de Hoge Raad van 29 juni 2007 (rechtsoverweging 3.4; gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN AZ4663). Ook met het oog op het in artikel 36, eerste lid, van de Wbp neergelegde correctierecht is het noodzakelijk dat specifieke informatie wordt verschaft en niet wordt volstaan met een aanduiding van de soorten persoonsgegevens of de categorie waartoe deze gegevens behoren. Van dit recht kan immers alleen gebruik worden gemaakt, wanneer de betrokkene weet welke specifieke informatie door het bestuursorgaan is verwerkt. Daarom zijn aanduidingen als "naam", "nationaliteit" en "procedureoverzicht" onvoldoende concreet en moet verweerder in een voorkomend geval in plaats daarvan de in de minuut verwerkte naam en nationaliteit van eiser en een beschrijving van het procedureoverzicht noemen.
3.13 Bij het verstrekken van de persoonsgegevens kan verweerder rekening houden met de omstandigheid dat eiser in het bezit is van de processtukken in de vreemdelingenzaak en kan verweerder bezien in hoeverre kan worden volstaan met een verwijzing naar die stukken. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de ABRvS van 2 februari 2011 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BP2831).
3.14 Zoals de rechtbank eerder heeft overwogen, onder meer in haar uitspraak van 2 september 2010 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN BO9303), is zij van oordeel dat de juridische analyse, die is neergelegd in de minuut, niet kan worden aangemerkt als een persoonsgegeven in de zin van de Wbp. Daartoe overweegt de rechtbank dat deze juridische analyse op zichzelf geen gegeven is dat informatie kan verschaffen over een identificeerbare natuurlijke persoon, maar dat deze analyse een nadere beschouwing op basis van dergelijke (persoons)gegevens betreft. De minuut moet naar het oordeel van de rechtbank worden aangemerkt als een advies, dat wordt gegeven voorafgaande aan het nemen van een besluit. Van dit advies kan bij de besluitvorming worden afgeweken. Daaruit volgt dat de in de minuut neergelegde juridische analyse geen neerslag vormt van een over de betrokken persoon genomen beslissing. Hoe de betrokken persoon wordt beoordeeld of behandeld in het maatschappelijk verkeer wordt niet bepaald door deze juridische analyse, maar door de gegevens die daaraan ten grondslag liggen en de uitkomst van het besluitvormingsproces waar de analyse deel van uitmaakt.
3.15 Gelet op de voorgaande overwegingen behoeft de vraag of het verlenen van inzage in de juridische analyse, die is neergelegd in de minuut, de rechten en vrijheden van anderen in gevaar brengt, in deze procedure niet te worden beantwoord.
Proceskosten
4. Met toepassing van artikel 8:75 van Pro de Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen eisers proceskosten € 437,00 terzake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand (beroepschrift één punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 437,00). Aangezien in deze procedure aan eiser een toevoeging krachtens de Wet op de rechtsbijstand is verleend, dient het (gehele) bedrag van de kosten te worden betaald aan de griffier van de rechtbank.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit neemt op eisers bezwaarschrift van 23 december 2009;
- bepaalt dat verweerder het betaalde griffierecht van € 150,00 aan eiser vergoedt;
- veroordeelt verweerder tot vergoeding van de proceskosten van eiser tot een bedrag van € 437,00, te betalen aan de griffier van de rechtbank.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, rechter, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 3 februari 2011.
w.g. P.G. Wijtsma
w.g. F.F. van Emst
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.