Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummers: AWB 09/2735 en AWB 10/408
uitspraak van de meervoudige kamer van 4 oktober 2010 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in de gedingen tussen
[naam],
wonende te [woonplaats],
eiseres (hierna: [X]),
gemachtigde: mr. G.M. Boerma, werkzaam bij ABVA KABO FNV te Groningen,
en
het bestuur van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân,
verweerder (hierna: het bestuur),
gemachtigde: mr. K.F.A.M. Weijling, advocaat te De Meern.
Procesverloop
Bij besluit van 28 april 2009 heeft de directeur van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân (hierna: de directeur) met toepassing van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregeling voor de sector gemeenten en de Uitwerkingsovereenkomst (CAR/UWO) [X] met ingang van 1 februari 2010 eervol ontslagen uit haar functie van medewerker Administratieve Organisatie/ Interne Controle (AO/IC). Bij besluit van 9 september 2009 heeft de directeur geweigerd [X] te benoemen in de functie van medewerker Terugvordering en Verhaal (T&V). Bij besluiten op bezwaar van 1 oktober 2009 en 7 januari 2010 heeft het bestuur het ontslag van [X] en de weigering haar te benoemen in de functie van medewerker T&V gehandhaafd. Tegen deze besluiten heeft [X] beroep aangetekend. Deze beroepen zijn geregistreerd onder nummers 09/2735 (ontslag) en 10/408 (weigering benoeming). De zaken zijn gevoegd behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 10 juni 2010, waarbij [X] in persoon is verschenen, bijgestaan door haar gemachtigde, en het bestuur zich heeft laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde. Tevens is verschenen [A], hoofd bedrijfsvoering van de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân en uit dien hoofde de leidinggevende van [X].
Motivering
Feiten
1.1 [X] is per 1 mei 2000 in dienst getreden bij de Dienst Sociale Zaken en Werkgelegenheid Noardwest Fryslân (hierna: de Dienst) als medewerker T&V. Bij brief van 14 juni 2006 heeft de directeur [X] meegedeeld dat zij wordt benoemd tot medewerker AO/IC, naar welke functie door [X] in (begin) 2006 is gesolliciteerd. In deze brief is aangegeven dat het eerst een tijdelijke benoeming betreft, voor de duur van één jaar, omdat [X] nog niet voldoet aan alle eisen die gesteld worden aan de functie. Daarnaast is [X] meegedeeld dat gedurende deze periode haar leidinggevende regelmatig functioneringsgesprekken met haar zal voeren en dat aan het einde van deze periode een beoordelingsgesprek zal plaatsvinden, op basis waarvan besloten zal worden of overgegaan kan worden tot een definitieve benoeming. Mocht worden afgezien van een definitieve benoeming, dan heeft [X] een terugkeergarantie naar een gelijkwaardige functie en een gelijkwaardig niveau van de huidige functie medewerker T&V. Bij brief van 11 juli 2006 heeft de directeur aan [X] bevestigd dat, zoals afgesproken tussen [X] en haar leidinggevende, de terugkeergarantie specifiek haar huidige functie betreft. Bij brief van 16 oktober 2006 heeft de directeur [X] meegedeeld dat de ingangsdatum van de tijdelijke benoeming is vastgesteld op 1 december 2006.
1.2 Op 8 februari 2007 heeft een functioneringsgesprek plaatsgevonden tussen [X] en haar toenmalige leidinggevende, [B]. Blijkens het van dit gesprek opgemaakte verslag (Persoonlijk OntwikkelingsPlan, POP) heeft [X] zich tegenover [B] bereid verklaard de voor de nieuwe functie noodzakelijke scholing te volgen. Verder is afgesproken dat [X] gedurende de eerste vijf maanden, tot en met 30 april 2007, tijdens haar werk begeleid zal worden door haar vader [naam], voormalig medewerker AO/IC ("coaching on the job"). Nadien zal [X] worden begeleid door een extern accountant, met ervaring met sociale diensten. Deze accountant zal haar ondersteunen bij het daadwerkelijk uitvoeren, vastleggen en rapporteren van werkzaamheden ("training on the job"). Hiervoor is gekozen, omdat [X] geen opleiding heeft op het gebied van administratieve organisatie en controleleer. In het verslag is verder aangegeven dat voor de nieuwe functie vooral veel nieuwe kennis nodig is en dat, gezien de korte periode dat [X] de functie nu uitoefent, nog onvoldoende zicht is op de te ontwikkelen vaardigheden.
1.3 [A] is op 7 mei 2007 in dienst getreden van de Dienst. Op 11 september 2007 heeft een beoordelingsgesprek plaatsgevonden tussen [A] en [X]. In het van dit gesprek opgemaakte verslag is het volgende aangegeven:
"[voornaam X] werkt sinds 01-12-2006 in een voor haar nieuwe functie van medewerker AO/IC. Deze functie is in ontwikkeling voor wat betreft de (tijds)verdeling tussen AO- en IC-werkzaamheden en uitbreiding van de scope van de IC-taak (toe naar controle rechtmatigheid en kwaliteit bedrijfsvoering). In de periode vanaf 7 mei 2007 zijn de IC werkzaamheden op de beleidsterreinen WIZ en Wmo voor de huidige leidinggevende het meest expliciet aan de orde geweest. [voornaam X] heeft daarbij vanuit haar rapportages en besprekingen getoond dat zij voldoende beschikt over kennis van wet- en regelgeving, interne richtlijnen en procedures en inzicht heeft in de structuur, bedrijfsprocessen en beleidsterreinen WIZ en Wmo van de Dienst, dan wel zorgt dat zij deze kennis/inzicht snel verkrijgt. Het te ontwikkelen punt is daarbij de vaardigheid in het opstellen van adviezen. Voor wat betreft de uitbreiding van de scope van de IC-taak zijn in het POP van 8 februari jl. afspraken gemaakt over de ontwikkeling van een informatiecontroleplan en coaching van [voornaam X]. Bij de tijdelijke aanstelling van [voornaam X] was bekend dat zij geen opleiding op het terrein van AO/IC heeft. Kennis van methoden voor inrichting AO moet dus vooral vanuit de praktijk met coaching worden opgedaan evenals de vaardigheid hierop analyses uit te voeren en de AO aan te passen. Het is nog te vroeg om te beoordelen in hoeverre [voornaam X] hier in de praktijk volledig aan zal voldoen. Zij laat echter in de IC-werkzaamheden voldoende zien zich verantwoordelijk te voelen, te kunnen analyseren, zorg te hebben voor kwaliteit en durft een oordeel te geven. Een te ontwikkelen punt bij dit laatste is de stijl van communiceren. Haar stelligheid staat haar overtuigingskracht wel eens in de weg. In algemene zin zoekt [voornaam X] goed de samenwerking en is zich bewust van haar hang naar perfectie en zekerheid. Aandachtspunt is daarbij haar lage stresstolerantie waardoor kansen en mogelijkheden in eerste instantie worden gezien als bedreigingen en onzekerheden. Dit is een punt van aandacht voor haar coaching. Duidelijk is dat [voornaam X] een succes wil maken van haar nieuwe functie en er graag mee doorgaat.
Op basis van bovenstaande adviseer ik in totaliteit positief over haar vaste aanstelling in de functie medewerker AO/IC per 01-12-2007."
1.4 Vanaf 1 juli 2008 is op verzoek van [X] de arbeidsduur van de functie teruggebracht van 36 uur naar 32 uur per week. In de periode van oktober 2007 tot maart 2009 is [X] vanwege ziekte en zwangerschap gedurende bepaalde perioden (deels) niet in staat geweest haar werkzaamheden te verrichten. Ter zitting heeft [A] verklaard dat de werkzaamheden van [X] tijdens haar afwezigheid zijn waargenomen door haar externe coach.
1.5 Naar aanleiding van hetgeen is besproken tijdens het beoordelingsgesprek op 11 september 2009 is [X], ondanks de aangestipte ontwikkelpunten, definitief benoemd. Daarnaast is haar POP aangepast. Hierin is neergelegd -samengevat weergegeven- dat [X] haar kennis en vaardigheden ten aanzien van methoden voor de inrichting van AO/IC voor wat betreft een aantal beleidsterreinen en het uitvoeren van steekproeven en het op basis hiervan maken van heldere analyses en bondige rapportages dient te ontwikkelen. Om dit te bereiken is onder meer afgesproken dat de externe coaching doorgaat en dat [X] een aantal cursussen gaat volgen ("Controlemomenten en rapportage Wmo" en "Steekproeven"). Dit aangepaste POP is op 15 januari 2008 ondertekend door [A] en op 24 januari 2008 telefonisch afgestemd met [X], in verband met haar afwezigheid wegens ziekte.
1.6 Bij besluit van 6 april 2009 heeft de directeur [X] met ingang van 1 februari 2010 eervol ontslag verleend uit haar functie van medewerker AO/IC, onder de overweging dat zij onbekwaam is voor deze functie. Dit besluit is aan [X] bekend gemaakt bij brief van 28 april 2009. In deze brief heeft de directeur aangegeven dat onderdeel van het traject naar ontslag een intensief traject bij de Loopbaanregisseur is, gericht op het vinden van een nieuwe baan. Voor het welslagen van dit traject heeft de directeur [X] voor 16 uur per week vrijgesteld van enige arbeid bij de Dienst. Tevens is afgesproken dat [X] tijdens de resterende 16 uur per week andere werkzaamheden bij de Dienst verricht.
1.7 Bij brief van 11 augustus 2009 heeft [X] gesolliciteerd op de intern opgestelde vacature voor de functie van medewerker T&V, de functie die [X] tot 1 december 2006 vervulde. Bij besluit van 9 september 2009 heeft de directeur geweigerd [X] te benoemen in deze functie.
1.8 Bij de thans bestreden besluiten heeft het bestuur deze besluiten gehandhaafd.
Geschil
2.1 Met betrekking tot het ontslag heeft [X] aangevoerd -samengevat en zakelijk weergegeven- dat het bestuur haar gestelde ongeschiktheid dan wel onbekwaamheid voor de functie van medewerker AO/IC niet heeft aangetoond. [X] is verder van mening dat het bestuur haar na haar afwezigheid in verband met ziekte en zwangerschap geen mogelijkheid heeft geboden om aan te tonen dat zij goed functioneert in deze functie. Met betrekking tot de weigering haar te benoemen in haar oude functie van medewerker T&V heeft [X] onder meer aangevoerd dat zij altijd goed heeft gefunctioneerd in deze functie en altijd gemotiveerd is geweest om deze functie uit te oefenen. [X] is van mening dat de omstandigheid dat zij in 2006 heeft gesolliciteerd op de functie van medewerker AO/IC niet betekent dat zij niet meer gemotiveerd is om haar oude functie van medewerker T&V uit te oefenen. In dit verband heeft zij aangegeven dat zij steeds kenbaar heeft gemaakt dat zij haar werkkring binnen de gemeente (de rechtbank leest: de Dienst) niet wil opgeven, ondanks het ingezette loopbaantraject.
2.2 In het verweerschrift heeft het bestuur nogmaals uiteengezet waarom is besloten tot het ontslag van [X] en de weigering haar te benoemen in haar oude functie van medewerker T&V. Voor wat betreft dit laatste punt heeft het bestuur nog gesteld dat [X] geen belanghebbende was bij dat besluit, omdat dit besluit haar niet raakte in haar belang als ambtenaar, zodat het tegen dit besluit gemaakte bezwaarschrift niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden. In dit verband heeft het bestuur aangevoerd dat het bij het ontslagbesluit van 6 april 2009 afgesproken loopbaantraject een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb betreft en dat [X] tegen dit loopbaantraject geen bezwaar heeft gemaakt. Dit betekent dat geen inspanningen verricht hoefden te worden, gericht op interne herplaatsing, alsmede dat [X] geen voorkeursrecht toekwam bij interne sollicitaties.
Beoordeling van het geschil
Ontslag
3.1 Artikel 8:6 CAR/UWO bepaalt dat aan de ambtenaar ontslag kan worden verleend op grond van onbekwaamheid of ongeschiktheid voor de vervulling van zijn betrekking anders dan op grond van ziekten of gebreken. Volgens vaste jurisprudentie moet de ongeschiktheid dan wel onbekwaamheid -zich uitend in het ontbreken van eigenschappen, mentaliteit en instelling die voor het op goede wijze vervullen van de functie vereist zijn- worden aangetoond aan de hand van concrete gedragingen en kan van ontslag in het algemeen niet eerder sprake zijn dan nadat de ambtenaar door het bevoegd gezag op zijn functioneren en gedrag is aangesproken en in de gelegenheid is gesteld dit te verbeteren (vgl. TAR 2009, 137 en LJN: BJ7017).
3.2 Vast staat en tussen partijen is niet in geschil dat [X] ten tijde van haar tijdelijke benoeming (nog) niet voldeed aan de eisen die gesteld worden aan de functie van medewerker AO/IC. Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is naar voren gekomen dat deze functie in ontwikkeling was voor wat betreft de tijdsverdeling tussen AO- en IC-taken, met een uitbreiding van de IC-taak naar controle rechtmatigheid en kwaliteit bedrijfsvoering. Derhalve was aanvankelijk nog niet geheel duidelijk hoe uiteindelijk vorm zou worden gegeven aan (de inhoud van) deze functie. Met [X] was afgesproken dat er regelmatig functioneringsgesprekken gevoerd zouden worden, dat zij begeleid zou worden en dat zij noodzakelijk geachte opleidingen zou gaan volgen. Gaandeweg, tijdens de zwangerschap en de ziekte van [X], is invulling gegeven aan de functie en is duidelijk geworden wat de functie zou moeten inhouden, naar de rechtbank begrijpt mede gelet op de wijze waarop de externe coach van [X] invulling heeft gegeven aan de functie tijdens haar afwezigheid. Na de terugkeer van [X] bij de Dienst is [X] hiermee geconfronteerd. In plaats van haar in de gelegenheid te stellen aan te tonen dat zij de functie naar behoren kan vervullen, is [X] te kennen gegeven dat niet meer verwacht wordt dat zij de "doorontwikkelde" functie naar behoren kan vervullen, naar de rechtbank begrijpt op een wijze en niveau zoals de externe coach dat heeft gedaan. De rechtbank oordeelt dat [X] ten onrechte een verbeterkans is onthouden. Hierbij neemt de rechtbank in aanmerking dat [X] destijds tijdelijk is benoemd, terwijl zij op dat moment (nog) niet voldeed aan de functie-eisen, en dat dit dienstverband vervolgens is omgezet naar een vast dienstverband, hoewel zij op dat moment ook (nog) niet voldeed aan de functie-eisen. Uit het verslag van het beoordelingsgesprek van 11 september 2007 leidt de rechtbank af dat [A] [X] het voordeel van de twijfel heeft gegund, omdat [X] volgens [A] van haar nieuwe functie een succes wilde maken en er graag mee doorging. Tegen deze achtergrond ziet de rechtbank niet in dat het bieden van een verbeterkans illusoir zou zijn geweest. Hierbij betrekt de rechtbank dat [X], uitgezonderd een functioneringsgesprek in februari 2007, tijdens functioneringsgesprekken nimmer is gewezen op concrete persoonlijke tekortkomingen, die een goede vervulling van de functie in de weg zouden staan. [X] heeft, mede gelet op haar afwezigheid in verband met haar zwangerschap en ziekte, daarmee ook geen, althans te kort de tijd gehad om aan haar tekortkomingen te werken, teneinde de gewenste invulling aan de functie te kunnen geven.
3.3 Gelet op het vorenstaande komt de rechtbank tot de volgende conclusie. Het beroep is gegrond en het besluit op bezwaar van 1 oktober 2009 zal wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb (het motiveringsbeginsel) worden vernietigd.
Weigering benoeming
3.4 De rechtbank verwerpt het betoog van het bestuur dat het bezwaar tegen de weigering om [X] te benoemen tot medewerker T&V niet-ontvankelijk verklaard had moeten worden. Daartoe overweegt de rechtbank dat [X] ten tijde van haar sollicitatie naar deze functie nog in dienst was van de Dienst. Dat inmiddels een loopbaantraject was afgesproken, gericht op het vinden van werk buiten de Dienst, maakt dit niet anders. De rechtbank zal het besluit om [X] niet te benoemen tot medewerker T&V derhalve inhoudelijk beoordelen.
3.5 De rechtbank stelt daarbij voorop dat, waar het gaat om de beoordeling van een kandidaat in het kader van een sollicitatieprocedure en -indien noodzakelijk- de vergelijking van diens kwaliteiten met die van andere kandidaten, aan het bevoegd gezag een grote mate van vrijheid wordt gelaten. De rechterlijke toetsing van de uitkomst van het afwegingsproces, tegen de achtergrond van de eisen die de functie stelt, kan slechts een terughoudende zijn (vgl. TAR 2009, 154).
3.6 Aan de weigering om [X] te benoemen tot medewerker T&V, de functie die zij tot 1 december 2006 uitoefende, is ten grondslag gelegd dat [X] destijds in haar sollicitatiebrief naar de functie van medewerker AO/IC heeft aangegeven dat zij toe was aan een nieuwe uitdaging, waarbinnen zij zich verder kon ontwikkelen. Daarnaast zijn in het kader van het loopbaantraject afspraken gemaakt over het vinden van een nieuwe baan buiten de Dienst. De rechtbank oordeelt dat gelet op deze omstandigheden niet gezegd kan worden dat de afwijzing van de sollicitatie naar de functie van medewerker T&V de terughoudende toets niet kan doorstaan. Het bestuur heeft in redelijkheid kunnen twijfelen aan de motivatie van [X] voor het vervullen van deze vacature
3.7 Het beroep is ongegrond.
Proceskosten
4.1 Met toepassing van artikel 8:75 van de Awb veroordeelt de rechtbank het bestuur in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten van [X] € 874 ter zake van door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in zaak 09/2735 (beroepschrift: één punt; verschijnen ter zitting: één punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 437,00).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep met nummer 09/2735 (ontslag) gegrond en vernietigt het besluit op bezwaar van 1 oktober 2009;
- bepaalt dat het bestuur het griffierecht van € 150 aan [X] vergoedt;
- veroordeelt het bestuur in de proceskosten van [X] tot een bedrag van € 874;
- verklaart het beroep met nummer 10/408 (weigering benoeming) ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, voorzitter, en door mrs. P.G. Wijtsma en E. de Witt, rechters, in tegenwoordigheid van mr. J.R. Leegsma als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 4 oktober 2010.
w.g. J.R. Leegsma
w.g. E.M. Visser
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Centrale Raad van Beroep
Postbus 16002
3500 DA Utrecht
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.