Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 09/1206
uitspraak van de meervoudige kamer van 16 februari 2010 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wûnseradiel (lees: de gemeente Wûnseradiel),
zetelend te Witmarsum,
eiser, hierna: de gemeente,
gemachtigde: H. Jansen, werkzaam in dienst van de gemeente,
en
de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,
verweerder, hierna: de minister,
gemachtigde: mr. G. de Josselin, werkzaam bij Legal Matchman.
Procesverloop
Bij brief van 21 april 2009 heeft de minister mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van het Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (hierna: het Bijdragebesluit 2006). Tegen dit besluit heeft het college van burgemeester en wethouders - handelend namens de gemeente - beroep aangetekend bij de rechtbank. De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 16 december 2009. Partijen zijn ter zitting vertegenwoordigd door hun gemachtigden.
Motivering
Feiten
1.1 Op 9 juli 2007 heeft de gemeente een melding ingediend in het kader van het Bijdragebesluit 2006 voor het project "Panhuyskanaal Makkum". Het project betreft de opsporing en ruiming van Duitse vliegtuigbommen in het Van Panhuyskanaal tussen Parrega en Makkum. Bij brief van 29 mei 2008 heeft de gemeente aanvullende stukken ingezonden, waarmee de melding is gecompleteerd.
1.2 Op 26 september 2008 heeft de gemeente een declaratieformulier in het kader van het Bijdragebesluit 2006 bij de minister ingediend.
1.3 Bij besluit van 18 december 2008 heeft de minister aan de gemeente een bijdrage in de kosten van opsporing en ruiming toegekend van € 129.819,65. Voor enkele van de gedeclareerde kosten is geen bijdrage toegekend.
1.4 Het tegen dit besluit gerichte bezwaar heeft de minister bij het thans bestreden besluit gedeeltelijk gegrond verklaard. Het beroep van de gemeente richt zich tegen de na bezwaar gehandhaafde weigering om voor diverse kostenposten een bijdrage op grond van het Bijdragebesluit 2006 toe te kennen.
Beoordeling van het geschil
Wettelijk kader
2.1 Ingevolge artikel 25, derde lid, van de Wet rampen en zware ongevallen kan in de kosten die voor gemeenten voortvloeien uit het opsporen en ruimen van als gevolg van de Tweede Wereldoorlog achtergebleven explosieven, door Onze Minister een bijdrage worden verleend.
2.2 Ten tijde hier van belang was krachtens artikel 25, vierde lid, van de Wet rampen en zware ongevallen, het Bijdragebesluit 2006 vastgesteld.
2.3 Artikel 12, eerste lid, van het Bijdragebesluit 2006 bepaalt dat een bijdrage alleen wordt verstrekt, indien het college de opsporingswerkzaamheden vóór de daadwerkelijke aanvang van de werkzaamheden bij Onze Minister heeft aangemeld.
Ingevolge artikel 17, aanhef en onder a, van het Bijdragebesluit 2006 kunnen bij een opsporing de volgende kostensoorten voor een bijdrage in aanmerking komen:
a. kosten van vooronderzoek;
b. kosten van opsporingswerkzaamheden.
Ingevolge artikel 23, eerste lid, van het Bijdragebesluit 2006 wordt de bijdrage niet eerder vastgesteld dan nadat de door de gemeente gemaakte kosten voldoende zijn aangetoond.
2.4 Omtrent de uitvoering van het Bijdragebesluit 2006 heeft de Minister de Beleidsregels uitvoering Bijdragebesluit kosten opsporing en ruiming conventionele explosieven Tweede Wereldoorlog 2006 (staatscourant 2006, 245, p.10) vastgesteld (hierna: de Beleidsregels.
2.5 In artikel 9 van de Beleidsregels is bepaald dat de kosten van vooronderzoek, genoemd in artikel 17, aanhef en onder a, van het Bijdragebesluit 2006 betrekking hebben op kosten die gemaakt worden bij het lokaliseren van de ligging van het vermoedelijke conventionele explosief c.q. vermoedelijk conventionele explosieven en waarbij bijvoorbeeld gebruik wordt gemaakt van de volgende hulpmiddelen:
a. archieven;
b. kraterkaarten/schadekaarten;
c. luchtfoto's en infrarood foto's;
d. processen-verbaal;
e. getuigenverklaringen;
f. uitkomsten van literatuuronderzoek.
In artikel 10 van de Beleidsregels is bepaald dat tot de kosten van een opsporing, bedoeld in artikel 17, aanhef en onder b, van het Bijdragebesluit 2006, die in beginsel voor een bijdrage in aanmerking komen, uitsluitend behoren:
a. kosten van milieutechnisch- en grondmechanisch bodemonderzoek;
b. kosten van bouwkundige vooropname van de belendende percelen;
c. verzekeringskosten ten behoeve van de gemeente;
d. kosten in verband met afzettingen van het werkterrein;
e. kosten betreffende aan- en afvoer van materieel en materiaal;
f. kosten in verband met het inrichten van het werkterrein zoals het verwijderen van obstakels, het omleggen van kabels en leidingen, het ontgraven van grond, het aanbrengen en verwijderen van damwandkuipen, (retour) bemaling, het gebruik van grondverzetmachines categorieën II of I en het gebruik van detectieapparatuur;
g. kosten in verband met noodzakelijke dienstverblijven en de aansluitingen op de nutsvoorzieningen;
h. kosten in verband met voorzieningen voor het tijdelijk opslaan van munitie;
i. kosten in verband met de inrichting van een vernietigingslocatie;
j. kosten van een senior OCE-deskundige, OCE-deskundige, assistent OCE-deskundige, bedrijfsleider, (hoofd) uitvoerder, grondwerkers en bewakingsmedewerkers voor wat betreft de loonkosten, reisuren en -kosten, risicotoeslag en overnachtingskosten;
k. de kosten van veiligheidsvoorzieningen zoals containers, Megablocks, beschermende wanden en/of het gebruik van scherfwerende doeken;
l. kosten in verband met herstelwerkzaamheden op de opsporings- en vernietigingslocaties.
In artikel 13, eerste lid onder e, van de Beleidsregels is bepaald dat kosten die niet vallen onder de kostensoorten, genoemd in artikel 17 van het Bijdragebesluit 2006, en derhalve niet voor een bijdrage in aanmerking komen, in elk geval betreffen de kosten waarvan aangenomen mag worden dat ze tot de normale taakuitoefening van de gemeente behoren. In het derde lid is - voor zover hier relevant - bepaald dat tot de kosten, die deel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente, onder andere worden gerekend:
b. kosten in verband met voorlichting;
d. kosten van projectmanagement en projectbegeleiding.
Ingevolge artikel 15 van de Beleidsregels mag de gemeente in verband met haar taak als opdrachtgever en toezichthouder óf de kosten van de (ingehuurde) directievoering (maximaal 1 Fte), óf de kosten van een gemeentelijke toezichthouder (maximaal 1 Fte) in rekening brengen.
Kosten voor dieptedetectie en kosten voor waterbodemoppervlakte en -dieptedetectie
3.1 Ten aanzien van de gedeclareerde kosten voor waterbodemoppervlakte en -dieptedetectie overweegt de rechtbank het volgende. De kosten hebben betrekking op onderzoeken die in opdracht van de gemeente zijn uitgevoerd door REASeuro BV te Riel, een gespecialiseerd bedrijf dat zich bezig houdt met opsporing en ruiming van explosieven. Uit de door de gemeente opgestelde specificatie blijkt dat het hier gaat om een op 6 maart 2007 uitgevoerd explosieven onderzoek ( € 11.491,84), een op 21 maart 2007 uitgevoerd detectie-onderzoek (€ 4.028,75) een op 5 november 2007 uitgevoerd waterbodemoppervlakte-detectie-onderzoek (€ 4.266,86) en een op 21 november 2007 uitgevoerd dieptedetectie-onderzoek (€ 9.146,58).
3.2 Anders dan door de gemeente is betoogd kunnen de werkzaamheden naar het oordeel van de rechtbank niet aangemerkt worden als vooronderzoek. Het Bijdragebesluit 2006 en de Beleidsregels maken uitdrukkelijk onderscheid tussen kosten van vooronderzoek en kosten van opsporingswerkzaamheden. Bij het vooronderzoek gaat het, gelet op artikel 9 van de Beleidsregels, om een nog min of meer globaal onderzoek op basis van historisch feitenmateriaal. De rechtbank wijst in dit verband tevens op de Nota van Toelichting bij het Bijdragebesluit 2006. In de toelichting bij de artikelen 17, 18, 19 en 20 (de declarabele kosten), staat dat een dergelijk onderzoek ongecertificeerd kan worden uitgevoerd, bijvoorbeeld door de gemeente zelf. De hiervoor onder 3.1 genoemde onderzoeken zijn naar het oordeel van de rechtbank meeromvattend. De werkzaamheden zijn uitgevoerd door een gecertificeerd bedrijf, dat gebruik heeft gemaakt van geavanceerde middelen, en moeten daarom aangemerkt worden als opsporingsonderzoek als bedoeld in artikel 10 van de Beleidsregels. Voor dit standpunt is ook steun te vinden in de Nota van Toelichting waarin staat dat onder opsporingswerkzaamheden de activiteiten detecteren (vaststellen van de aanwezigheid van een voorwerp op of onder het maaiveld) en lokaliseren (vaststellen van de exacte ligplaats van een voorwerp dat op of onder het maaiveld is gedetecteerd) worden verstaan. De uitgevoerde onderzoeken zagen op dit soort activiteiten.
3.3 Nu de onderzoeken van 6 en 21 maart 2007 hebben plaatsgevonden vóór de eerste aanmelding van het project bij de minister op 9 juli 2007, heeft de minister zich terecht op het standpunt gesteld dat deze kosten, gelet op het bepaalde in artikel 12, eerste lid, van het Bijdragebesluit 2006, niet in aanmerking komen voor een bijdrage.
3.4 Ten aanzien van het standpunt van de minister dat ook de op 5 en 21 november 2007 uitgevoerde onderzoeken niet voor vergoeding in aanmerking komen, enkel en alleen omdat de kosten zijn gemaakt vóórdat de melding door de gemeente op 29 mei 2008 is gecompleteerd, overweegt de rechtbank het volgende. Uit de Nota van Toelichting bij artikel 12 van het Bijdragebesluit 2006 volgt dat de verplichting om opsporingswerkzaamheden voor de daadwerkelijke aanvang te melden, in de regeling is opgenomen, omdat de minister het gewenst acht om zicht te houden op grote opsporings- en ruimingsprojecten. De aanmeldingsplicht stelt de minister in staat inzicht te verkrijgen in de te verwachten kosten van (grote) projecten. In dit geval staat vast dat de gemeente de werkzaamheden op 9 juli 2007 bij de minister heeft aangemeld. Bij de aanmelding zijn diverse bijlagen gevoegd, waaronder een projectplan bodemonderzoek en een offerte voor het uitvoeren van een onderzoek naar conventionele explosieven van REASeuro BV. Niet duidelijk is geworden welke stukken bij de aanmelding exact ontbraken. Ter zitting heeft de gemachtigde van de minister alleen gewezen op het ontbreken van een certificaat van het door de gemeente ingeschakelde bedrijf REASeuro BV, dat de onderzoeken uitvoerde. Naar het oordeel van de rechtbank volgt uit het bepaalde in artikel 12 van het Bijdragebesluit 2006 niet dat de voor 29 mei 2008 uitgevoerde werkzaamheden niet kunnen worden gedeclareerd. Het artikel schrijft niet expliciet voor dat sprake moet zijn van een complete melding. Ook in de Beleidsregels en in de Nota van Toelichting is niet met zoveel woorden aangegeven dat kosten voor opsporingswerkzaamheden alleen gedeclareerd kunnen worden als er een complete melding ligt. Daarbij is niet gebleken dat de gemeente schriftelijk is gewezen op tekortkomingen bij de eerste aanmelding van het project en evenmin is gebleken dat de gemeente is geïnformeerd over de consequenties van het niet tijdig completeren van de melding. Gelet hierop, en mede met het oog op het doel van artikel 12 van de Bijdrageregeling 2006, is de rechtbank van oordeel dat de weigering van de minister om een bijdrage toe te kennen in de kosten van opsporingswerkzaamheden verricht ná 9 juli 2007, maar vóór 29 mei 2008, niet in stand kan blijven.
Kosten projectleider OCE (opsporing conventionele explosieven) en leider civiele techniek
4.1 Uit de stukken blijkt dat de gemeente de kosten voor projectleider OCE tot een bedrag van € 6.864,00 heeft gedeclareerd en de kosten voor leider civiel techniek tot een bedrag van € 1.237,00. De minister heeft ten aanzien van deze kosten overwogen dat ze niet voor vergoeding in aanmerking komen, gelet op artikel 17 van het Bijdragebesluit 2006, gelezen in samenhang met artikel 10 en artikel 13 van de Beleidsregels. Volgens verweerder zijn de verantwoordelijkheden en taken van de projectleider (managen, toezicht houden, plannen, verantwoordelijk zijn voor management en administratie) specifiek taken die niet declarabel zijn, omdat ze onderdeel uitmaken van de normale taakuitoefening van de gemeente. De rechtbank volgt de minister op dit punt.
4.2 De gemeente heeft de genoemde werkzaamheden uitbesteed aan REASeuro BV en betoogt dat het hier gaat om specialistische functies die onderdeel uitmaken van de organisatie van het bedrijf REASeuro. Volgens de gemeente vallen de functies inhoudelijk onder de noemer hoofduitvoerder als genoemd in artikel 10, onder j, van de Beleidsregels. Dit betoog slaagt niet. De minister heeft zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat hij uit moet kunnen gaan van hetgeen is gedeclareerd en dat het uit oogpunt van controleerbaarheid niet de bedoeling is dat over de exacte inhoud van de functies nog gediscussieerd kan worden. Het moet ook voor de minister duidelijk zijn dat een projectleider een projectleider is, waarbij het niet uitmaakt of de gemeente deze werkzaamheden al dan niet heeft uitbesteed. De rechtbank merkt op dat de door de gemeente ingehuurde projectleider/hoofduitvoerder zich blijkens de overgelegde functiebeschrijving met name bezig hield met werkzaamheden als hiervoor onder 4.1 opgesomd.
Kosten leveren en plaatsen van verkeersborden
5.1 De door de gemeente gedeclareerde kosten voor het leveren en plaatsen van verkeersborden bedragen in totaal € 1.800,00. De borden met de aanduiding "stremming vaarweg" zijn aan weerszijden van de werklocatie op een afstand van ongeveer 100 meter van de werklocatie geplaatst. Volgens de gemeente zijn de gemaakte kosten aan te merken als kosten in verband met afzettingen van het werkterrein, die gelet op artikel 10, onder d, van de Beleidsregels voor vergoeding in aanmerking moeten komen. Verweerder schaart de kosten onder kosten van voorlichting, die gelet op artikel 13, derde lid onder b, van de Beleidsregels niet gedeclareerd kunnen worden.
5.2 Ter zitting is gebleken dat een werkterrein normaal gesproken wordt afgezet met hekken. De minister stelt dat bij een waterweg over het algemeen gebruik gemaakt wordt van boeien. Daarbij dient een gevarenzone van 200 meter in acht genomen te worden. In dit geval kon de afzetting van het werkterrein alleen gerealiseerd worden door een volledige afsluiting van het kanaal voor het scheepvaartverkeer. Gelet hierop acht de rechtbank het voldoende aannemelijk dat de verkeersborden bedoeld waren als afzetting van het werkterrein. Met de plaatsing van de borden is immers hetzelfde bereikt als met een afzetting door middel van hekken of boeien, namelijk het scheepvaartverkeer is uit de buurt van het werkterrein gehouden. De rechtbank acht het voorts niet onaannemelijk dat juist uit oogpunt van kostenbesparing is gekozen voor deze manier om de werklocatie af te zetten. Gelet op het vorenstaande is de rechtbank van oordeel dat het standpunt van de minister dat geen sprake is van afzetting van het werkterrein niet houdbaar is. De weigering om voor deze kosten een bijdrage te verstrekken kan daarom niet in stand blijven.
Interne kosten
6.1 Niet in geschil is dat de gemeente óf de kosten van de (ingehuurde) directievoering (maximaal 1 Fte), óf de kosten van een gemeentelijke toezichthouder (maximaal 1 Fte) in rekening mag brengen. Volgens de gemeente heeft de minister ten onrechte geen bijdrage verstrekt voor de kosten voor directie en toezicht op het project. Het gaat hier om de werkzaamheden van de Ambtenaar Openbare Orde en Veiligheid, die in totaal 42 uren heeft besteed aan werkzaamheden rond het project. Volgens de gemeente zijn hiervan 16 uren besteed aan werkzaamheden in verband met toezicht en directie. Het gaat dan om een totaal bedrag van (16 x € 81,00 =) € 1.296,00.
6.2 De rechtbank volgt niet het standpunt van de minister dat de gemeente deze kosten onvoldoende heeft aangetoond. In de toelichting op de door de gemeente ingediende declaratie is aangegeven dat de Ambtenaar Openbare Werken en Veiligheid deels belast is geweest met de taken op het gebied van directie en toezicht en dat hij deze taken heeft kunnen combineren met de algemene toezichthoudende werkzaamheden. Dit komt de rechtbank niet onaannemelijk voor. Ook het gedeclareerde aantal uren is niet buitensporig te noemen. De rechtbank overweegt voorts dat de bij de declaratie ontbrekende specificatie inmiddels is overgelegd, waarmee de kosten voldoende zijn aangetoond. Gelet op het vorenstaande kan de weigering van de minister om een bijdrage te verstrekken in de interne kosten voor de gemeente in verband met directie en toezicht niet in stand blijven.
Conclusie
7.1 De rechtbank komt tot de conclusie dat het beroep van de gemeente gegrond is. De rechtbank ziet geen belemmeringen om met het oog op finale geschilbeslechting zelf in de zaak te voorzien. De rechtbank vernietigt de bestreden beslissing op bezwaar voor zover deze betreft de weigering om een bijdrage te verstrekken voor de kosten genoemd onder 3.4, 5.1 en 6.1. De rechtbank verklaart het door de gemeente ingediende bezwaarschrift tegen de weigering van de minister om een bijdrage te verstrekken voor de kosten genoemd onder 3.4, 5.1 en 6.1 alsnog gegrond en herroept het primaire besluit in die zin dat de gemeente in aanmerking wordt gebracht voor een bijdrage in de kosten van de waterbodemoppervlakte en -dieptedetectieonderzoeken tot een bedrag van in totaal € 13.413,44, in de kosten voor het leveren en plaatsen van verkeersborden tot een bedrag van € 1.800,00 en in de interne kosten van de gemeente tot een bedrag van € 1.296,00. Dit betekent dat de minister - naast de reeds toegekende bijdrage van € 129,819,65 - alsnog een bedrag van € 16.509,44 aan de gemeente dient te betalen.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt de beslissing op bezwaar voor zover deze betreft de weigering om een bijdrage te verstrekken voor de kosten genoemd onder 3.4, 5.1 en 6.1;
- verklaart het bezwaar van de gemeente tegen de weigering om een bijdrage te verstrekken voor de kosten genoemd onder 3.4, 5.1 en 6.1 alsnog gegrond;
- herroept het primaire besluit in zoverre en bepaalt dat de gemeente in aanmerking wordt gebracht voor een aanvullende bijdrage van in totaal € 16.509,44;
- bepaalt dat de minister het betaalde griffierecht van € 297,00 aan de gemeente vergoedt.
Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, voorzitter, en door mrs. P.G. Wijtsma en K.J. de Graaf, rechters, in tegenwoordigheid van mr. P.R.M. Poiesz als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 16 februari 2010.
w.g. P.R.M. Poiesz
w.g. E.M. Visser
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.