Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 08/2758
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 29 oktober 2009 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[naam eiseres],
gevestigd te [vestigingsplaats],
eiseres, hierna te noemen: de Taxicentrale,
gemachtigde: [X], werkzaam bij de Taxicentrale,
en
de minister van Verkeer en Waterstaat,
verweerder,
hierna te noemen: de minister,
gemachtigde: mr. W. Autar, werkzaam bij de Inspectie Verkeer en Waterstaat.
Procesverloop
Bij brief van 4 december 2008 heeft de minister de Taxicentrale mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Arbeidstijdenwet (hierna te noemen: Atw) en het Arbeidstijdenbesluit vervoer (hierna te noemen: Atbv).
Tegen dit besluit heeft de Taxicentrale beroep aangetekend.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 15 september 2009. De Taxicentrale heeft zich laten vertegenwoordigen door [X]. De minister is bij gemachtigde verschenen.
Motivering
De feiten
1.1 De Taxicentrale exploiteert een personenvervoersbedrijf en heeft ongeveer honderd chauffeurs in dienst. Door een hoofdagent van regiopolitie Groningen is op vrijdag 25 juli 2008 een taxi van de Taxicentrale aangehouden en gecontroleerd. De taxi werd bestuurd door [Y], een werknemer van de Taxicentrale. In de taxi was geen werkmap als bedoeld in artikel 2:4:2 van Pro het Atbv aanwezig. Deze bevindingen zijn neergelegd in een boeterapport van 28 juli 2008.
1.2 De minister heeft daarop bij brief van 5 september 2008 kenbaar gemaakt voornemens te zijn een bestuurlijke boete aan de Taxicentrale op te leggen van € 550,-. Daarbij is de Taxicentrale in de gelegenheid gesteld om binnen twee weken haar zienswijze op dit voornemen kenbaar te maken. De Taxicentrale heeft van deze mogelijkheid geen gebruik gemaakt.
1.3 Bij beschikking van 30 september 2008 heeft de minister de bestuurlijke boete van € 550,- aan de Taxicentrale opgelegd. De Taxicentrale heeft bezwaar gemaakt tegen dit besluit. De boete, vermeerderd met incassokosten van € 190,94, is door de Taxicentrale betaald.
1.4 In het bestreden besluit heeft de minister het bezwaar van de Taxicentrale ongegrond verklaard.
Het geschil
2.1 De Taxicentrale stelt dat de boete ten onrechte aan haar is opgelegd. Zij voert daartoe aan dat zij al hetgeen heeft gedaan om normschending door haar werknemers te voorkomen en dat zij voldoende toezicht op haar werknemers heeft gehouden. Ter terechtzitting heeft de Taxicentrale dit standpunt nader onderbouwd door te stellen dat zij bevelen heeft gegeven aan haar medewerkers om de werkmap tijdens het werk altijd mee te nemen, door dit tijdens alle werkoverleggen aan de orde te stellen en als voorwaarde op te nemen in de schriftelijke arbeidsovereenkomsten. Daarnaast stelt zij dat tijdens de inwerkperiode veel aandacht wordt besteed aan de verplichtingen van de werknemers, waaronder de verplichting om de werkmap tijdens het werk bij zich te hebben. Ook stelt zij meerdere malen per week, voor aanvang van de diensten de aanwezige medewerkers op hun verplichtingen te wijzen en hen steekproefsgewijs te controleren. Tenslotte stelt de Taxicentrale dat ook kwaliteitscontroleurs regelmatig steekproefsgewijs controleren of de werknemers hun werkmap meenemen tijdens hun werk. De Taxicentrale meent dat [Y] zelf verantwoordelijk moet worden gehouden voor het al dan niet bij haar dragen van haar werktijdenboekje. Ten slotte betwist de Taxicentrale de hoogte van de boete, omdat zij deze onredelijk vindt in relatie tot het inkomen van [Y].
2.2 De minister stelt dat niet is gebleken dat de Taxicentrale al het mogelijke heeft gedaan om te zorgen dat door haar werknemers volgens de normen werd gehandeld, nu geen sprake is geweest van redelijkerwijs te vorderen toezicht op de werknemer in de zin van artikel 8:1, derde lid, van het Atbv. De minister stelt zich op het standpunt dat het redelijkerwijs te vorderen toezicht eruit dient te bestaan dat de Taxicentrale vóór aanvang van de dienst alle medewerkers controleert. Nu de Taxicentrale daaraan niet heeft voldaan, kan zij zich volgens de minister niet disculperen. Hierbij verwijst de minister naar de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 11 juni 2008 (AWB 07/4088) en van de rechtbank Den Bosch van 9 april 2008 (AWB 07/2470).
Het wettelijk kader
3.1 Ingevolge artikel 4:3, eerste lid, van de Atw voert een werkgever een deugdelijke registratie terzake van de arbeids- en rusttijden, welke het toezicht op de naleving van deze wet en de daarop berustende bepalingen mogelijk maakt. In het tweede lid van dit artikel is opgenomen dat bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regels kunnen worden gesteld welke aangeven op welke wijze aan de in het eerste lid neergelegde verplichting wordt voldaan.
3.2 Voor de vervoerssector zijn deze regels neergelegd in het Atbv. Artikel 2:4:2, eerste lid, van dat besluit luidt als volgt:
1. Bij taxivervoer heeft de bestuurder gedurende de tijd dat hij arbeid verricht een geldige werkmap bij zich volgens een door Onze Minister van Verkeer en Waterstaat vastgesteld model.
3.3 Uit artikel 8:1, eerste lid, van de Atbv volgt dat het niet naleven van (onder meer) het eerste lid van artikel 2.4:2 van dit besluit een overtreding oplevert. In het tweede lid van artikel 8:1 van Pro de Atbv is opgenomen dat, indien de bestuurder werknemer is, ingeval van het niet naleven van een tot de bestuurder gerichte bepaling, de werkgever wordt aangemerkt als degene die de bepaling niet heeft nageleefd, behoudens de artikelen 2.4:4 en 2.4:13, tweede tot en met vijfde lid. In het derde lid is bepaald dat dit niet van toepassing is indien de werkgever aantoont dat door hem de nodige bevelen zijn gegeven, de nodige maatregelen zijn genomen, de nodige middelen zijn verschaft en het redelijkerwijs te vorderen toezicht is gehouden om de naleving van de bepaling te verzekeren.
De beoordeling
4.1 De rechtbank stelt allereerst vast dat de overtreding niet door de Taxicentrale wordt betwist. Naar het oordeel van de rechtbank heeft de minister op goede gronden vastgesteld dat sprake was van een overtreding van artikel 2:4:2 van Pro het Atbv en van een beboetbaar feit als bedoeld in artikel 8:1, eerste lid, van het Atbv. Tussen partijen is in geschil of de Taxicentrale als werkgever beboet mocht worden voor dit feit. Daarbij draait het om de vraag of sprake is geweest van redelijkerwijs te vorderen toezicht op de werknemer in de zin van artikel 8:1, derde lid, van het Atbv.
4.2 Het Atbv kent een tweeledige doelstelling: het bevorderen van de verkeersveiligheid en het waarborgen van de veiligheid, gezondheid en het welzijn van de chauffeurs in relatie tot hun arbeids- en rusttijden. Uit de wetsgeschiedenis van de Atw en het Atbv (zie onder meer TK 2001-2002, 28 146, nr. 3, nr. 5 en Stb. 2001, 5) volgt dat ten aanzien van de strafbaarheid van overtredingen van rijtijden, rusttijden en pauzes in het Atbv het principe van het zogenaamde fictieve daderschap wordt gehanteerd. Dit principe houdt in dat de werkgever in eerste instantie aansprakelijk is voor overtredingen. Er bestaat een uitzondering op dit principe indien de werkgever aantoont dat hij al het mogelijke heeft gedaan om te zorgen dat er volgens de normen gehandeld wordt.
4.3 Anders dan de minister stelt, is de rechtbank van oordeel dat de Taxicentrale ter zitting haar argumenten met betrekking tot het toezicht tijdig naar voren heeft gebracht, aangezien het hierbij gaat om een nadere toelichting op haar in het beroepschrift ingenomen standpunt dat zij al het mogelijke heeft gedaan om normschending door haar werknemers te voorkomen. De rechtbank is voorts van oordeel dat de Taxicentrale voldoende aannemelijk heeft gemaakt dat zij de door haar genoemde inspanningen daadwerkelijk heeft verricht. Daartoe overweegt de rechtbank dat een en ander blijkt uit de door de Taxicentrale overgelegde arbeidsovereenkomst, uit de chauffeurshandleiding en uit een verslag van een werkoverleg. Daarnaast zijn de verklaringen van [X] hieromtrent zodanig duidelijk en consistent dat de rechtbank geen reden heeft om aan de juistheid daarvan te twijfelen.
4.4 De vraag die vervolgens resteert is of de Taxicentrale met deze inspanningen voldoende toezicht heeft gehouden op naleving van de regelgeving door haar werknemers. De rechtbank oordeelt dat het standpunt van de minister dat alleen het dagelijks bij aanvang van de dienst (laten) controleren van werknemers als redelijkerwijs te vorderen toezicht kan worden aangemerkt, onjuist is. Nu in de wettelijke bepalingen niet is opgenomen wat redelijkerwijs te vorderen toezicht kan inhouden, heeft de wetgever een open norm gecreëerd. Wat onder redelijkerwijs te vorderen toezicht valt, moet daarom worden beoordeeld aan de hand van de omstandigheden van het geval. Naar het oordeel van de rechtbank zijn in onderhavige zaak de volgende omstandigheden relevant voor de beoordeling welk toezicht redelijkerwijs van de Taxicentrale gevergd kon worden. Ten eerste het gegeven dat de Taxicentrale ongeveer 100 werknemers heeft die vanaf drie verschillende filialen werkzaam zijn. Ten tweede acht de rechtbank relevant dat deze werknemers op wisselende tijden hun diensten aanvangen, waarbij ook 's avonds en 's nachts wordt gewerkt. Voorts acht de rechtbank relevant dat een wisselend aantal werknemers de diensten vanaf de eigen woning aanvangt. Gelet op deze omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat in het onderhavige geval niet redelijkerwijs van de Taxicentrale gevergd kan worden dat zij alle werknemers dagelijks voor de aanvang van hun dienst controleert.
4.5 Gelet op voornoemde relevante feiten en omstandigheden is de rechtbank van oordeel dat het geheel van de door de Taxicentrale gepleegde inspanningen voldoende is om als redelijkerwijs te vorderen toezicht te worden aangemerkt. Bij aanvang van een arbeidsrelatie worden de werknemers schriftelijk op hun verplichtingen gewezen en tijdens de inwerkperiode wordt hier aandacht aan besteed. Vervolgens worden werknemers er tijdens de maandelijkse werkoverleggen op gewezen en ook regelmatig bij aanvang van hun diensten. Bovendien vindt met grote regelmaat toezicht plaats bij aanvang van de diensten en worden medewerkers regelmatig steekproefsgewijs gecontroleerd, zowel door de Taxicentrale als door kwaliteitsmedewerkers. Naar het oordeel van de rechtbank is hiermee sprake van voldoende toezicht in de zin van artikel 8:1, derde lid, van de Atbv. De boete is derhalve onterecht aan de Taxicentrale opgelegd, zodat het beroep gegrond zal worden verklaard. Het bestreden besluit zal worden vernietigd.
4.6 De rechtbank ziet aanleiding om zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het bezwaar van de Taxicentrale gegrond zal worden verklaard en het primaire besluit van 30 september 2008 zal worden herroepen, waarbij de minister de door de Taxicentrale reeds voldane boete aan haar dient terug te betalen als ook de door de Taxicentrale betaalde incassokosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- verklaart het bezwaar van de Taxicentrale gegrond, herroept het besluit van
30 september 2008 en bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat de minister aan de Taxicentrale de door haar betaalde boete en incassokosten terugbetaalt;
- bepaalt dat de minister aan de Taxicentrale het door haar betaalde griffierecht ten bedrage van € 145,- vergoedt.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, rechter, in tegenwoordigheid van mr. J.R. Leegsma
als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 29 oktober 2009.
w.g. J.R. Leegsma
w.g. P.G. Wijtsma
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.