Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 08/1517
uitspraak van de meervoudige kamer van 19 maart 2009 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eiseres], gevestigd te [vestigingsplaats], eiseres,
gemachtigde: mr. drs. N.U.N. Kien, advocaat te Rotterdam,
en
de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking, verweerder,
gemachtigde: mr. W.H. Simonis, werkzaam bij het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Procesverloop
Bij brief van 9 juni 2008 heeft de Projectdirecteur ORET van PricewaterhouseCoopers Advisory N.V. (hierna: de Projectdirecteur ORET) eiseres namens verweerder mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Kaderwet subsidies Ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: de Kaderwet) en de Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken, Stcrt. 1998, nr. 249 (hierna: de Subsidieregeling).
Tegen dit besluit heeft eiseres beroep ingesteld.
De zaak is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank, gehouden op 26 januari 2009. Namens eiseres is verschenen haar managing director, [directeur], bijgestaan door de bovengenoemde gemachtigde en de medegemachtigden [A] en [B], beiden werkzaam bij Witteveen+Bos, en [C]. Namens verweerder zijn verschenen de bovengenoemde gemachtigde en de medegemachtigden H.J. Wiegand en E.J. de Wit.
Motivering
Feiten
1.1 Eiseres exploiteert een bedrijf dat zich richt op het fabriceren van en handelen in apparatuur, machines, installaties en technische producten op het gebied van waterzuivering.
1.2 Op 28 december 2006 heeft eiseres subsidie aangevraagd ten bedrage van € 33.800.000,00 voor het aanleggen van een drinkwatervoorziening in Ghana in het kader van het project genaamd "Assin Fosu Water Works & Supply" (hierna: het project). Het project bestaat uit het aanleggen van een ruwwater inname in de rivier de Ochi nabij Assin Manso, een waterzuiveringsinstallatie nabij Dawumako en een transport- en hoofddistributienetwerk inclusief boosters, lokale reservoirs en standpijpen en het verlenen van langdurige technische assistentie. Door middel van deze drinkwatervoorziening zal jaarlijks 5,431 miljoen kubieke meter water worden geleverd aan het projectgebied, bestaande uit (gedeelten van) de districten Assin North en Assin South (hierna: het projectgebied).
1.3 Bij besluit van 14 december 2007 heeft A. Koornstra, operationeel directeur van ORET, deze aanvraag namens verweerder afgewezen.
1.4 Bij het bestreden besluit heeft de Projectdirecteur ORET het bezwaar van eiseres tegen het besluit van 14 december 2007 namens verweerder gegrond verklaard voor zover het bezwaar ziet op de motivering van het besluit. Voorts heeft de Projectdirecteur ORET namens verweerder het besluit van 14 december 2007 gehandhaafd onder aanvulling van de motivering. Het bestreden besluit is gebaseerd op de overweging dat het project overgedimensioneerd en daardoor niet economische duurzaam is.
Geschil
2.1 Het geschil spitst zich toe op de vraag of het project economisch duurzaam is. Voor de beantwoording van deze vraag is een aantal factoren van belang. Het gaat daarbij met name om het zichtjaar van het project, de te verwachten waterbehoefte per persoon per dag en de te verwachten bevolkingsgroei per jaar. Tussen partijen is niet in geschil dat voor het project het zichtjaar 2030 wordt gehanteerd.
2.2 Eiseres stelt zich op het standpunt dat het project economisch duurzaam is, omdat in het zichtjaar de volledige capaciteit van de installatie en het netwerk wordt gebruikt. Eiseres gaat uit van een gemiddelde waterbehoefte in het zichtjaar van 54 liter per persoon per dag (hierna: lpppd) en een lekverlies van 10%, waardoor de bruto waterbehoefte op 60 lpppd uitkomt. Ter onderbouwing van haar standpunt wijst zij onder meer op een aantal rapporten van milieuadviesbureau Witteveen+Bos. Voorts gaat eiseres uit van een bevolkingsgroei van 3% per jaar. Uitgaande van deze gegevens heeft eiseres berekend dat de totale bruto waterbehoefte (inclusief lekverlies) in het zichtjaar 5,431 miljoen kubieke meter bedraagt.
2.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat sprake is van overdimensionering, omdat in het zichtjaar sprake is van een overschot van de capaciteit van de installatie en het netwerk, zodat een aanzienlijk deel van deze capaciteit onbenut zal blijven. Doordat niet de volledige capaciteit wordt benut, zijn de inkomsten lager dan verwacht en levert het project onvoldoende op om de kosten te kunnen dekken en de vereiste (vervangings)investeringen te kunnen betalen. Daarom is het project volgens verweerder niet economisch duurzaam en voldoet het niet aan gangbare prijsniveaus en kwaliteitsnormen in de markt. Verweerder gaat uit van een gemiddelde waterbehoefte in het zichtjaar 2030 van 46,7 lpppd en een bevolkingsgroei van 2,7% per jaar. Ter onderbouwing van zijn standpunt wijst verweerder onder meer op een rapport van de World Health Organization (WHO) van 7 januari 2005 en gegevens over de bevolkingsgroei van de Ghanese Population Council. Verweerder heeft berekend dat de totale bruto waterbehoefte (inclusief lekverlies) in het zichtjaar, zelfs indien wordt uitgegaan van een netto waterbehoefte van 46,7 lpppd en een bevolkingsgroei van 3%, 4,698 miljoen kubieke meter bedraagt.
2.4 In het verweerschrift stelt verweerder zich op het standpunt dat zowel de door hem berekende waterbehoefte van 46,7 lpppd als de door eiseres berekende waterbehoefte van 60 lpppd de netto waterbehoefte betreft. Dit betekent volgens verweerder dat de overcapaciteit 13,3 lpppd bedraagt. Naar aanleiding van de gemotiveerde betwisting van dit standpunt door de gemachtigde van eiseres hebben de gemachtigden van verweerder ter zitting verklaard dat ervan moet worden uitgegaan dat de door eiseres berekende waterbehoefte van 60 lpppd de bruto waterbehoefte betreft en de door eiseres berekende netto waterbehoefte 54 lpppd is. Voorts hebben de gemachtigden van verweerder verklaard dat ook een overcapaciteit van 7,3 lpppd tot de conclusie leidt dat het project niet economisch duurzaam is.
2.5 Verweerder heeft naast de waterbehoefte in het zichtjaar tevens de waterbehoefte na 10 jaar berekend. Ter zitting hebben de gemachtigden van verweerder verklaard dat dit niet betekent dat het gehanteerde zichtjaar wordt bestreden. Zij hebben uitgelegd dat deze berekening diende om vast te stellen of na 10 jaar al een groot deel van de capaciteit van de installatie en het netwerk wordt gebruikt. Indien dat het geval zou zijn geweest, zou dat mogelijk hebben kunnen leiden tot de conclusie dat het project economisch duurzaam is, ondanks het feit dat de capaciteit na 20 jaar niet geheel wordt gebruikt. Uit de berekening is echter gebleken dat na 10 jaar een zeer groot gedeelte van de capaciteit ongebruikt blijft. Dit is volgens de gemachtigden van verweerder een bevestiging van het feit dat het project niet economisch duurzaam is.
Wettelijk kader
3.1 Ingevolge artikel 2 van Pro de Kaderwet kan de Minister voor Ontwikkelingssamenwerking subsidie verstrekken voor activiteiten welke passen in het beleid ten aanzien van het bevorderen van ontwikkelings- en transitieprocessen in andere landen. Ingevolge artikel 3, eerste lid, van de Kaderwet worden bij of krachtens algemene maatregel van bestuur of bij ministeriële regeling de activiteiten waarvoor subsidie kan worden verstrekt nader bepaald en worden nadere regels voor die verstrekking vastgesteld.
3.2 Ingevolge artikel 2 van Pro het Subsidiebesluit Ministerie van Buitenlandse Zaken (hierna: het Subsidiebesluit) kan subsidie worden verstrekt voor bij ministeriële regeling aangeduide activiteiten. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld ten aanzien van de in dit besluit geregelde onderwerpen.
3.3 Ingevolge artikel 7.2 van de Subsidieregeling kan de minister subsidie verlenen ten behoeve van activiteiten die strekken tot of dienstig zijn aan bevordering van duurzame vergroting van werkgelegenheid en economische groei in ontwikkelingslanden door versterking van het bedrijfsleven in die landen of van transacties in het economisch verkeer met een vernieuwend of stimulerend effect op de verbetering van het milieu in ontwikkelingslanden. Ingevolge artikel 7.3, aanhef en onder h, van de Subsidieregeling komen met het oog op en binnen het raam van de doelstellingen, genoemd in artikel 7.2, voor subsidie in aanmerking activiteiten gericht op of ter bevordering van invoer van Nederlandse kapitaalgoederen, werken of diensten in ontwikkelingslanden.
3.4 Bij het besluit Vaststelling beleidsregels subsidiëring Subsidieregeling Ministerie van Buitenlandse Zaken 2006 (ORET) (Stcrt. 18 mei 2006, nr. 97) heeft de Minister voor Onwikkelingssamenwerking voor subsidieverlening krachtens de artikelen 7.2 en 7.3, onder h, van de Subsidieregeling voor de periode van 1 januari 2006 tot en met 31 december 2006 de als bijlage bij dit besluit gevoegde beleidsregels (hierna: de Beleidsregels) van toepassing verklaard. Volgens paragraaf 3.4 van de Beleidsregels, voor zover thans van belang, moeten ORET-schenkingen investeringen faciliteren in de infrastructuur in ontwikkelingslanden, die een positieve bijdrage leveren aan de duurzame economische ontwikkeling en het ondernemersklimaat. Om die positieve bijdrage te kunnen bepalen wordt het project getoetst op onder meer financieel-economische effecten. Deze effecten worden zo realistisch mogelijk ingeschat door te kijken naar economische en financiële aspecten. Ten aanzien van de economische duurzaamheid wordt gekeken naar de economische baten die direct voortvloeien uit het project en terechtkomen in het ontvangende land. Deze opbrengsten kunnen dus ook terechtkomen bij andere partijen dan de directe afnemers van het ORET-project. Te denken valt hierbij aan de bijdrage aan de lokale economie, aan extra overheidsinkomsten, extra werkgelegenheid, aan het voorziene effect op de betalingsbalans etc. Het totaaleffect moet ruim positief zijn. Ten aanzien van de financiële duurzaamheid geldt dat het project tijdens zijn levensduur voldoende inkomsten moet opbrengen om de investeringskosten (minus de ORET-subsidie) en de kosten van de bedrijfsvoering plus vervangingen te financieren. Men dient daarmee aan te tonen dat de investering met ORET-subsidie wel financieel haalbaar is. Voor deze toets zal worden gekeken naar de geaccumuleerde cash flow aan het eind van de technische of economische levensduur van het project. Indien deze positief is, wordt het project financieel haalbaar geacht.
Beoordeling van het geschil
4.1 Verweerder heeft bij zijn berekening van de totale waterbehoefte naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid onderscheid kunnen maken tussen het gedeelte van de bevolking van het projectgebied dat gebruik maakt van standpipes en het gedeelte van de bevolking van het projectgebied dat gebruik maakt van directe aansluitingen en kunnen aannemen dat 74% van de bevolking van het projectgebied in het zichtjaar gebruik zal maken van standpipes en 26% van directe aansluitingen. In de door eiseres aan de aanvraag ten grondslag gelegde feasibility study van Witteveen+Bos van 21 december 2006 wordt dit onderscheid eveneens gemaakt en wordt uitgegaan van dezelfde percentages. Bovendien heeft eiseres deze percentages niet bestreden.
4.2 Voorts heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid kunnen aannemen dat de waterbehoefte van het gedeelte van de bevolking van het projectgebied dat gebruik maakt van standpipes gemiddeld niet meer dan 35 lpppd bedraagt. Deze aanname wordt bevestigd door een brief van de Ghana Water Company Limited (GWCL) van 16 januari 2008, waarin staat dat in het algemeen wordt uitgegaan van een waterverbruik van 30 lpppd bij het gebruik van standpipes. Voorts wordt deze aanname ondersteund door het rapport van de WHO, getiteld "Technical Notes for Emergencies, Technical Note N0. 9, Minimum water quantity needed for domestic use in emergencies". Uit het in dit rapport opgenomen figuur 3 kan worden afgeleid dat het waterverbruik (veel) minder dan 35 lpppd bedraagt, wanneer het halen van water meer dan enkele minuten kost. Ook in een brief van Aqua Vitens Rand Ltd (AVRL) van 17 januari 2008 kan ondersteuning worden gevonden voor verweerders aanname. Blijkens deze brief verwacht AVRL dat het waterverbruik in gemeenschappen van 2.000 tot 5.000 personen in 2025 37 lpppd zal bedragen. In dergelijke gemeenschappen zal naar verwachting veel gebruik worden gemaakt van standpipes.
4.3 De rechtbank is voorts van oordeel dat verweerder in redelijkheid kon aannemen dat de waterbehoefte van het gedeelte van de bevolking dat gebruik maakt van directe aansluitingen gemiddeld 80 lpppd bedraagt. Ook deze aanname wordt ondersteund door de voornoemde brief van de GWCL. De GWCL stelt dat bij gemeenschappen van 5.001 tot 10.000 personen in het algemeen wordt uitgegaan van een waterverbruik van 80 lpppd. De rechtbank constateert dat, uitgaande van een bevolkingsgroei van 3% per jaar, in 2030 ongeveer 70% van de bevolking van het projectgebied zal leven in gemeenschappen die kleiner zijn dan 7.500 personen.
4.4 Gelet op het feit dat de gemiddelde bevolkingsgroei in geheel Ghana in de periode van 1984 tot en met 2000 2,7% per jaar bedroeg, terwijl de gemiddelde bevolkingsgroei in rurale gebieden in dezelfde periode 1,5% per jaar bedroeg, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank kunnen aannemen dat de bevolkingsgroei in het projectgebied in de in deze zaak van belang zijnde periode gemiddeld 2,7% per jaar zal bedragen.
4.5 Uit de aanvraag blijkt dat de te realiseren zuiveringsinstallatie en het te realiseren netwerk een capaciteit zullen hebben van 5,431 miljoen kubieke meter water per jaar. Wanneer wordt uitgegaan van de door eiseres verdedigde bevolkingsgroei van 3% per jaar en de door de rechtbank redelijk geachte aanname van een waterbehoefte van 46,7 lpppd, bedraagt de verwachte totale bruto waterbehoefte in het projectgebied in het zichtjaar 4,698 miljoen kubieke meter. Zoals verweerder in het bestreden besluit heeft berekend, volgt hieruit dat het project in het zichtjaar een overcapaciteit heeft van 0,733 miljoen kubieke meter water. Dit is ongeveer 13,5% van de capaciteit van de installatie en het netwerk. Wanneer wordt uitgegaan van de door verweerder verdedigde en door de rechtbank aannemelijk geachte bevolkingsgroei van 2,7% is de overcapaciteit nog groter (te weten ruim 18% van de capaciteit). De rechtbank is van oordeel dat verweerder op basis van deze overcapaciteit in redelijkheid heeft kunnen oordelen dat het project overgedimensioneerd en daarom niet economisch duurzaam is.
4.6 Volgens eiseres heeft verweerder gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel, omdat de door haar verdedigde waterbehoefte van 60 lpppd gelijk is aan de waterbehoefte die is gehanteerd in andere door of namens verweerder gehonoreerde subsidieaanvragen. Verweerder heeft gemotiveerd betwist dat de gehonoreerde aanvragen zien op projecten die vergelijkbaar zijn met het onderhavige project, met name gelet op verschillen ten aanzien van de verdeling van de verschillende types van aansluitingen en de verdeling van de bevolking over rurale en urbane gebieden. De rechtbank acht deze betwisting aannemelijk en eiseres heeft het tegendeel niet aannemelijk gemaakt.
4.7 Gelet op het voorgaande komt de rechtbank tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
Proceskosten
5. De rechtbank ziet geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. E.M. Visser, voorzitter, en door mrs. P.G. Wijtsma en K.J. de Graaf, rechters, in tegenwoordigheid van F.F. van Emst als griffier. Deze beslissing is in het openbaar uitgesproken op 19 maart 2009.
w.g. E.M. Visser
w.g. F.F. van Emst
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto Pro 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.