Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 08/1088
uitspraak van de meervoudige kamer van 5 maart 2009 als bedoeld in afdeling 8.2.6 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
[eisers], beiden wonende te [woonplaats], eisers,
gemachtigde: mr. A.J. de Roos, advocaat te Wolvega,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Wûnseradiel, verweerder,
gemachtigden: S. Lemstra en J. Oosterhof, beiden werkzaam bij verweerders gemeente.
Procesverloop
Bij brief van 15 april 2008, verzonden op 9 mei 2008, heeft verweerder eisers mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar betreffende de toepassing van de Woningwet en de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).
Tegen dit besluit hebben eisers beroep ingesteld.
Met toepassing van artikel 8:26, eerste lid, van de Awb is de Stichting De Friese Greiden Groep (hierna: vergunninghoudster) in de gelegenheid gesteld als partij aan het geding deel te nemen. Zij heeft van deze gelegenheid geen gebruik gemaakt.
De zaak is behandeld ter zitting van de rechtbank, gehouden op 26 januari 2009. Eisers zijn verschenen, bijgestaan door hun gemachtigde. Namens verweerder zijn beide voornoemde gemachtigden verschenen.
Motivering
Feiten
1.1 Op 21 december 2005 heeft vergunninghoudster een reguliere bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van twee vrijstaande woningen op het perceel kadastraal bekend gemeente Makkum, sectie C, nummer 1378, plaatselijk bekend als de Mekkerpôle te Wons (hierna: het perceel).
1.2 Bij besluit van 5 september 2006 heeft verweerder onder verlening van vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO de gevraagde bouwvergunning verleend. Nadat eisers daartegen bezwaar hadden gemaakt, heeft verweerder dit besluit op 5 februari 2007 ingetrokken.
1.3 Op 21 december 2006 heeft vergunninghoudster opnieuw een reguliere bouwvergunning aangevraagd voor het oprichten van twee vrijstaande woningen op het perceel. Het bouwplan is op een aantal punten gewijzigd ten opzichte van de eerdere aanvraag.
1.4 Bij twee afzonderlijke besluiten van 19 september 2007 heeft verweerder aan vergunninghoudster de gevraagde bouwvergunning en een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO verleend.
1.5 Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eisers tegen de beide besluiten van 19 september 2007 deels gegrond verklaard. Verweerder heeft de verleende bouwvergunning en vrijstelling gehandhaafd onder aanvulling van de ruimtelijke onderbouwing en de motivering van het welstandsaspect.
Geschil
2.1 Eisers stellen zich op het standpunt dat verweerder niet bevoegd was een vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, van de WRO te verlenen, omdat de provinciale vrijstellingenlijst niet op de juiste wijze is bekendgemaakt en daarom geen rechtskracht heeft en omdat het bouwplan niet voldoet aan de voorwaarden van de vrijstellingenlijst aangezien door het bouwplan onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke structuur ter plaatse. Voorts stellen eisers zich op het standpunt dat de ruimtelijke onderbouwing van het bestreden besluit onvoldoende is en dat het vrijstellingsbesluit op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, onder meer omdat onvoldoende rekening is gehouden met hun belangen en omdat een definitief advies van de provinciaal archeoloog ontbreekt. Ten slotte zijn eisers van mening dat het bouwplan in strijd is met de redelijke eisen van welstand.
2.2 Verweerder handhaaft het bestreden besluit. Hij stelt zich op het standpunt dat de provinciale vrijstellingenlijst op de juiste wijze bekend is gemaakt in het Provinciaal Blad van 13 februari 2007 en dat het bouwplan niet op onevenredige wijze afbreuk doet aan de ruimtelijke structuur ter plaatse, omdat sprake is van het invullen van een open plek in het dorp, de overige bebouwing voornamelijk uit woonbebouwing bestaat en de ruimtelijke structuur reeds is aangetast. Daarom was hij naar zijn mening bevoegd vrijstelling te verlenen. Verweerder is voorts van mening dat het bestreden besluit voorzien is van een goede ruimtelijke onderbouwing. Ter onderbouwing van dit standpunt verwijst hij onder meer naar het in 2005 geactualiseerde woonplan. Volgens verweerder heeft de provinciaal archeoloog op 18 november 2004 onder voorwaarden een definitief positief advies uitgebracht en is aan de in dat advies gestelde voorwaarden voldaan. Voorts stelt verweerder zich op het standpunt dat de belangen van eisers zijn meegewogen in de besluitvorming, maar dat deze onvoldoende zwaarwegend zijn om planologische medewerking aan het onderhavige bouwplan te weigeren. Voorts wijst verweerder erop dat de welstandscommissie Hûs & Hiem (hierna: Hûs & Hiem) het vergunde bouwplan niet in stedenbouwkundige zin heeft beoordeeld en dat alle kritieken van Hûs & Hiem zijn ondervangen, behoudens de kritiek betreffende het aanzicht van de linkerzijgevel. Op het laatstgenoemde punt is gemotiveerd van het advies afgeweken en dit punt wordt door eisers niet bestreden, zodat het bouwplan volgens verweerder voldoet aan de redelijke eisen van welstand.
Wettelijk kader
3.1 In artikel 44, eerste lid, van de Woningwet is - voor zover in deze zaak van belang -bepaald dat de reguliere bouwvergunning alleen mag en moet worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan of indien het bouwplan niet voldoet aan redelijke eisen van welstand.
3.2 Nu de onderhavige aanvraag voor een reguliere bouwvergunning is ingediend op 21 december 2006 en dus voor de inwerkingtreding van de nieuwe Wet ruimtelijke ordening (Wro) op 1 juli 2008, is ingevolge artikel 9.1.10 van de Invoeringswet Wro op de onderhavige vrijstelling het recht van toepassing zoals dat gold voor de inwerkingtreding van de Wro. Dit betekent dat artikel 19, tweede lid, van de WRO van toepassing is.
3.3 Ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen.
3.4 Het college van gedeputeerde staten van Fryslân heeft een lijst van gevallen vastgesteld, gepubliceerd in het provinciaal blad op 13 februari 2007 (hierna: de vrijstellingenlijst), op grond waarvan het college met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling kan verlenen voor onder meer het binnen de bebouwde kom bouwen van woningen, onder meer ter invulling van open plekken, mits dit blijkens de ruimtelijke onderbouwing milieuhygiënisch passend is en geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke en sociale structuur en de gebruiksmogelijkheden van aangrenzende gronden en gebouwen ter plaatse. Het aantal te bouwen woningen moet in overeenstemming zijn met een actueel gemeentelijk woonplan, dat de instemming van de provincie heeft.
Vrijstellingenlijst
4.1 Vast staat dat het bouwplan in strijd is met de ingevolge het bestemmingsplan "Wons" ter plaatse geldende bestemming "woondoeleinden" met de aanduiding "verkeers- en verblijfsgebied". Om medewerking aan het bouwplan te kunnen verlenen heeft verweerder krachtens artikel 19, tweede lid, van de WRO vrijstelling en bouwvergunning verleend.
4.2 De rechtbank stelt - na raadpleging van de website van de provincie Fryslân (www.fryslân.nl) - vast dat de vrijstellingenlijst op rechtsgeldige wijze is gepubliceerd in het Provinciaal Blad, nr. 8, van 13 februari 2007. Dit betekent dat de vrijstellingenlijst rechtskracht heeft en de daarop betrekking hebbende beroepsgrond faalt.
4.3 De rechtbank overweegt ambtshalve het volgende. In de vrijstellingenlijst is bepaald dat slechts vrijstelling kan worden verleend voor het in de bebouwde kom bouwen van woningen ter invulling van open plekken, wanneer het aantal te bouwen woningen in overeenstemming is met een actueel gemeentelijk woonplan, dat de instemming van de provincie heeft. Ter zitting van 26 januari 2009 hebben de gemachtigden van verweerder verklaard dat de actualisatie van het woonplan, vastgesteld bij besluit van de gemeenteraad van de gemeente Wûnseradiel van 1 november 2005, niet aan de provincie is toegestuurd. De rechtbank leidt daaruit af dat deze actualisatie niet de instemming van de provincie heeft. De rechtbank is van oordeel dat het in februari 2001 vastgestelde Woonplan Wûnseradiel, gelet op het tijdsverloop en het feit dat verweerder actualisatie (kennelijk) nodig achtte, niet langer actueel is. Dit betekent dat niet is voldaan aan voormelde voorwaarde voor het verlenen van vrijstelling. Dit leidt tot de conclusie dat verweerder niet bevoegd was vrijstelling te verlenen met toepassing van artikel 19, tweede lid, van de WRO. Reeds hieruit volgt dat het beroep gegrond is en het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het bestemmingsplan en de vrijstellingenlijst.
4.4 In de vrijstellingenlijst is voorts bepaald dat slechts vrijstelling kan worden verleend voor het in de bebouwde kom bouwen van woningen ter invulling van open plekken, wanneer geen onevenredige afbreuk wordt gedaan aan de ruimtelijke structuur ter plaatse. In haar advies van 22 december 2005 stelt Hûs & Hiem dat de locatie een belangrijk deel van het hart van het dorp vormt en dat de huidige structuur incidenteel en verbrokkeld oogt en nog slechts een moeizaam afleesbare logica herbergt. Hûs & Hiem is van mening dat de plaatsing van de twee woningen en de gerichtheid daarvan niet als een vanzelfsprekende keuze oogt en dat het plan zonder een begeleidende overtuigende argumentatie slechts leest als een verdere aantasting van de helderheid en de structuur ter plaatse, waardoor de locatie verder wordt versnipperd. Hoewel dit advies betrekking heeft op het bouwplan dat ten grondslag lag aan de eerdere vergunningsaanvraag van 21 december 2005 en dit bouwplan later op een aantal punten is gewijzigd, acht de rechtbank het niet zonder meer duidelijk dat het advies betreffende het eerdere bouwplan geen enkele waarde heeft voor het onderhavige bouwplan, nu genoemde wijzigingen niet (volledig) tegemoetkomen aan deze kritiekpunten. Daarbij acht de rechtbank van belang dat Hûs & Hiem in haar latere adviezen niet meer is ingegaan op de stedenbouwkundige aspecten van het eerdere of het onderhavige bouwplan en verweerder heeft daar ook niet om gevraagd. Zowel in de planvoorschriften als in de welstandsnota wordt beschreven dat de ruimtelijke structuur ter plaatse (in de genoemde stukken aangeduid als het gebied ten westen van de terp) thans open is en dat waarde wordt gehecht aan de handhaving van deze openheid. Door het bouwen van twee woningen wordt afbreuk gedaan aan deze open structuur. De enkele opmerkingen van verweerder dat het onderhavige bouwplan ziet op het invullen van een open plek in het dorp, dat de overige bebouwing voornamelijk uit woonbebouwing bestaat en dat de ruimtelijke structuur ter plaatse reeds is aangetast, acht de rechtbank in het licht van het voorgaande onvoldoende om de stelling van eisers dat het onderhavige bouwplan onevenredige afbreuk doet aan de ruimtelijke structuur ter plaatse te weerleggen. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom de afbreuk aan de open structuur ter plaatse niet onevenredig is. Ook dit leidt tot de conclusie dat het bestreden besluit dient te worden vernietigd wegens strijd met het bestemmingsplan en de vrijstellingenlijst.
Archeologie
5. De ruimtelijke onderbouwing van de verleende vrijstelling bestaat deels uit (een verwijzing naar) het advies van de provinciaal archeoloog van 18 november 2004. Boven dit advies is vermeld dat de status van het advies voorlopig is. In het advies schrijft de provinciaal archeoloog dat hij wacht op een nieuwe versie van het rapport van ARC eer hij met een definitieve beoordeling komt. Daarom kan de rechtbank verweerder niet volgen in zijn standpunt dat het advies van 18 november 2004 definitief is. De rechtbank is van oordeel dat het ontbreken van een definitief op schrift gesteld oordeel van de provinciaal archeoloog afbreuk doet aan de ruimtelijke onderbouwing.
Belangenafweging
6.1 Bij de beslissing al dan niet vrijstelling te verlenen van het bestemmingsplan heeft verweerder beleidsvrijheid. Dit betekent onder meer dat verweerder een belangenafweging dient te maken. In deze belangenafweging dienen onder meer de belangen van eisers te worden betrokken.
6.2 In het bestreden besluit heeft verweerder zich - in afwijking van het advies van de commissie voor bezwaar- en beroepschriften - op het standpunt gesteld dat aspecten als waardevermindering van de woning, vermindering van privacy en vermindering van lichtinval in het kader van artikel 49 van de WRO worden afgewogen en geen belangen zijn die in het kader van de vrijstellingsprocedure ingevolge artikel 19, tweede lid, van de WRO in de planologische afweging worden meegenomen. Voorts heeft verweerder erop gewezen dat een ieder in het kader van de vrijstellingsprocedure gedurende een termijn van zes weken de mogelijkheid heeft zienswijzen in te dienen, welke worden meegenomen in het afwegingskader in de vrijstellingsprocedure. Het onderhavige bouwplan met bijbehorende stukken heeft ter inzage gelegen van 1 maart 2007 tot en met 11 april 2007. Eisers hebben op 12 april 2007 per fax een zienswijze ingediend. Deze zienswijze is niet-ontvankelijk verklaard omdat zij is ingediend na het verstrijken van de termijn.
6.3 Gelet op hetgeen hiervoor onder 6.1 is overwogen, is verweerders standpunt onjuist. Het feit dat eisers niet tijdig gebruik hebben gemaakt van de mogelijkheid een zienswijze in te dienen maakt dit niet anders. De rechtbank is van oordeel dat, gelet op artikel 49, vijfde lid, van de Woningwet, zoals dat gold ten tijde hier van belang, met welke bepaling de wetgever een concentratie van rechtsbescherming voor ogen heeft gehad, ook indien de vrijstelling is voorbereid met toepassing van de uniforme openbare voorbereidingsprocedure, de vrijstelling mede onderwerp is van het bezwaar tegen de bouwvergunning, die niet met toepassing van die procedure is voorbereid. Verweerder diende daarom bij het bestreden besluit ook de vrijstelling te heroverwegen, ook al is tegen het ontwerp van het vrijstellingsbesluit niet tijdig een zienswijze ingediend. Bij die heroverweging diende verweerder ook de belangen van eisers te betrekken. De rechtbank verwijst in dit kader naar een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 4 juli 2007 (gepubliceerd op rechtspraak.nl onder LJN: BA8695).
6.4 In het verweerschrift geeft verweerder voor het eerst blijk van een belangenafweging waarbij ook de belangen van eisers zijn betrokken. Verweerder stelt dat de door eisers aangevoerde belangen onvoldoende zwaarwegend zijn om planologische medewerking te weigeren en dat het algemene belang zwaarder weegt. Ter zitting heeft verweerder de belangenafweging enigszins geconcretiseerd. Het feit dat verweerder de afweging van de belangen van eisers eerst kenbaar heeft verricht nadat het bestreden besluit was genomen, dient te leiden tot vernietiging van het bestreden besluit, wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Redelijk eisen van welstand
7.1 Gelet op de adviezen van Hûs & Hiem is de rechtbank van oordeel dat verweerder zijn standpunt dat geen sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand onvoldoende heeft gemotiveerd. De rechtbank overweegt daartoe het volgende.
7.2 In de welstandsnota is bepaald dat het uitermate groene karakter en de vele open plekken kenmerkend zijn in de structuur van Wons. Het groen loopt als een as door het dorp van de noordwestzijde naar de zuidoostzijde. Een zone met achtereenvolgens (onder meer): het open gebied ten westen van de terp. Het perceel maakt deel uit van het gebied ten westen van de terp.
7.3 Hûs & Hiem heeft in haar advies van 22 december 2005 scherpe kritiek geuit op het bouwplan behorende bij de eerdere bouwaanvraag van 22 december 2005. Zoals de rechtbank hiervoor onder 4.4 heeft overwogen, acht de rechtbank het niet onaannemelijk dat deze kritiek (ten minste gedeeltelijk) ook van toepassing is op het onderhavige bouwplan. In aanvulling op hetgeen in dat kader onder 4.4 is overwogen, geldt dat Hûs & Hiem in haar advies van 12 april 2006, dat eveneens betrekking heeft op het eerdere bouwplan, heeft aangegeven dat het plan ditmaal niet in stedenbouwkundige zin is beoordeeld, omdat verweerder te kennen heeft gegeven ondanks de eerdere, negatieve advisering mee te weken aan de planologische inpassing van het bouwplan. Vervolgens heeft Hûs & Hiem in dit advies nog enige kritiek geleverd met betrekking tot het plan op zichzelf en in verband met de omgeving. Het derde advies van Hûs & Hiem, gedateerd op 17 januari 2007, heeft betrekking op het onderhavige bouwplan. In dit advies handhaaft Hûs & Hiem de in het advies van 12 april 2006 geleverde kritiek en wordt niet ingegaan op de stedenbouwkundige aspecten van het onderhavige bouwplan. Gelet op hetgeen hiervoor is overwogen ten aanzien van de beide eerdere adviezen kan hieruit naar het oordeel van de rechtbank niet zonder meer worden afgeleid dat Hûs & Hiem geen kritiek heeft op de stedenbouwkundige aspecten van het onderhavige bouwplan. Door geen nader advies te vragen van Hûs & Hiem ten aanzien van deze aspecten en in dit kader slechts op te merken dat het onderhavige bouwplan ziet op het invullen van een open plek in het dorp, dat de overige bebouwing voornamelijk uit woonbebouwing bestaat en dat de ruimtelijke structuur ter plaatse reeds is aangetast, heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank onvoldoende gemotiveerd waarom geen sprake is van strijd met de redelijke eisen van welstand. Ook dit levert een grond op voor vernietiging van het bestreden besluit wegens strijd met artikel 7:12, eerste lid, van de Awb.
Afsluitende overwegingen
8.1 Verweerder dient met inachtneming van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaarschrift van eisers van 5 november 2007.
8.2 Met toepassing van artikel 8:75 van de Awb veroordeelt de rechtbank verweerder in de proceskosten. Overeenkomstig het bepaalde in het Besluit proceskosten bestuursrecht bedragen de proceskosten terzake van door een derde in het kader van het beroep beroepsmatig verleende rechtsbijstand € 644,00 (beroepschrift één punt; verschijnen ter zitting één punt; gewicht van de zaak: gemiddeld; waarde per punt € 322,00). Daarnaast bedragen de reiskosten van eisers ten behoeve van het bijwonen van de zitting, op basis van de kosten van openbaar vervoer tweede klas, afgerond € 25,00. De rechtbank wijst de gemeente Wûnseradiel aan als de rechtspersoon die deze kosten moet vergoeden.
8.3 Ingevolge artikel 8:75, eerste lid, in samenhang met artikel 7:15, tweede lid, van de Awb komen de door eisers geclaimde proceskosten terzake van door een derde in het kader van het bezwaar beroepsmatig verleende rechtsbijstand niet voor vergoeding in aanmerking, omdat de rechtbank de primaire besluiten van 19 september 2007 niet heeft herroepen. Verweerder dient in het nieuwe besluit op het bezwaarschrift een beslissing te nemen over de vergoeding van de kosten die eisers in verband met de behandeling van het bezwaar redelijkerwijs hebben moeten maken.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder een nieuw besluit op bezwaar neemt met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de gemeente Wûnseradiel het betaalde griffierecht van € 145,00 aan eisers vergoedt;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eisers ten bedrage van € 669,00, aan eisers te vergoeden door de gemeente Wûnseradiel.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, voorzitter, en door mrs. E.M. Visser en K.J. de Graaf, rechters, in tegenwoordigheid van mr. F.F. van Emst als griffier. Deze beslissing is uitgesproken in het openbaar op 5 maart 2009.
w.g. P.G. Wijtsma
w.g. F.F. van Emst
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden,behoudens het bepaalde in artikel 6:13 in samenhang met artikel 6:24 van de Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.