Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
procedurenummer: AWB 06/2241
uitspraak van 20 juni 2008 van de meervoudige kamer als bedoeld in artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb)
in het geding tussen
de stichting “Doopsgezinde Monumenten in Friesland”,
eiseres,
gevestigd te Leeuwarden,
gemachtigde: mr. W. Sleijfer, advocaat te Leeuwarden,
en
het dagelijks bestuur van het wetterskip Fryslân,
verweerder,
gemachtigde: mr. D. van Dijk, werkzaam bij het wetterskip Fryslân.
Procesverloop
1.1 Bij brief van 30 augustus 2006 heeft het dagelijks bestuur van het wetterskip Fryslân (hierna: het dagelijks bestuur) de stichting “Doopsgezinde Monumenten in Friesland” (hierna: de stichting) mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar terzake haar verzoek om schadevergoeding. Tegen dit besluit heeft de stichting beroep aangetekend.
1.2. Het beroep is behandeld ter zitting van de rechtbank, enkelvoudige kamer, gehouden op 23 mei 2007. De stichting en het dagelijks bestuur zijn verschenen bij hun gemachtigde.
1.3 De rechtbank heeft besloten om met toepassing van artikel 8:26 van de Awb het onderzoek te heropenen teneinde de zaak te kunnen verwijzen naar de meervoudige kamer. Het beroep is vervolgens wederom en gevoegd met het beroep geregistreerd onder nummer 07/15 behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 17 januari 2008. Namens de stichting is mr. M.A. Jansen, kantoorgenoot van mr. Sleijfer, verschenen. Het dagelijks bestuur is, na daartoe te zijn opgeroepen, verschenen bij zijn gemachtigde. Na de zitting zijn de zaken weer gesplitst, zodat de rechtbank in beide zaken afzonderlijk uitspraak doet.
Motivering
Feiten
2.1. De rechtbank stelt het volgende vast.
De stichting is eigenaar van het omstreeks 1879 op het perceel It Fliet 1 te Witmarsum opgerichte Menno Simons monument (hierna: monument), bestaande uit een afgeknotte pyramide van aarde, afgedekt met tegels.
2.2 Bij brief van 3 september 2003 heeft de stichting de rechtsvoorganger van het wetterskip Fryslân, het wetterskip Marnelân, gemeld dat het monument door verlaging van het waterpeil is scheefgezakt. De stichting verzoekt het waterschap financieel bij te dragen aan de restauratie van het monument, daar zij er rekening mee moet houden dat er uiteindelijk maar 70% van de vast te stellen subsidiabele kosten worden vergoed door de overheid. Hierop is aan de stichting een schadeformulier gebouwen toegestuurd, dat zij op 31 maart 2004 ingevuld heeft geretourneerd.
2.4 Het dagelijks bestuur heeft het verzoek voorgelegd aan de adviesschadecommissie (hierna: schadecommissie). Deze schadecommissie is ingesteld op grond van artikel 8 van de bij besluit van 24 juni 2004 vastgestelde nadeelcompensatieverordening Wetterskip Fryslân (hierna: de nadeelcompensatieverordening 2004).
2.5 De schadecommissie heeft in 2006 advies uitgebracht, na eerst één concept-advies te hebben uitgebracht, waarop partijen hebben kunnen reageren. De schadecommissie stelt dat in het kader van de ruilverkaveling Wonseradeel-Noord in 1975 het waterpeil rond het monument is verlaagd. De schadecommissie acht het plausibel dat sprake is geweest van een verlaging van circa 60 cm, hetgeen kan leiden tot een verlaging van de grondwaterstand met circa 40 cm. De schade die hierdoor aan het monument is ontstaan kan naar het oordeel van de schadecommissie evenwel niet in aanmerking komen voor vergoeding, omdat de aanspraak tot vergoeding inmiddels is verjaard. Verder stelt de schadecommissie dat het niet waarschijnlijk is dat die verlaging de in 2003 geconstateerde schade heeft veroorzaakt.
2.6 Bij besluit van 28 oktober 2005 heeft het dagelijks bestuur, overeenkomstig het advies van de schadecommissie, het verzoek om schadevergoeding afgewezen, primair omdat de aanspraak op schadevergoeding is verjaard en subsidiair omdat er vermoedelijk geen causaal verband bestaat tussen de geconstateerde schade en de handelingen waarvoor het waterschap verantwoordelijkheid draagt.
2.7 Tegen dit besluit heeft de stichting een bezwaarschrift ingediend. Op een hoorzitting van 31 maart 2006 hebben partijen ten overstaan van de commissie behandeling bezwaren (hierna: commissie) hun standpunten toegelicht. Deze commissie heeft bij haar schrijven van 5 september 2006 het dagelijks bestuur geadviseerd het bezwaar ongegrond te verklaren.
2.8 Bij het bestreden besluit heeft het dagelijks bestuur het bezwaar van de stichting ongegrond verklaard. Onder verwijzing naar de verjaringsartikelen van het Burgerlijk Wetboek (BW) blijft het dagelijks bestuur bij zijn standpunt dat de onderhavige aanspraak op schadevergoeding is verjaard. Ook handhaaft het dagelijks bestuur zijn standpunt dat het verzoek afgewezen kan worden omdat het onwaarschijnlijk is dat de schade aan het monument is veroorzaakt door de peilverlaging die in het jaar 1975 heeft plaatsgevonden. Ten slotte heeft het dagelijks bestuur ten overvloede overwogen dat de schade ook anderszins is verzekerd, nu de stichting een subsidie heeft ontvangen voor de restauratie van het monument.
2.9 In zijn verweerschrift heeft het dagelijks bestuur aanvullend gesteld dat de vordering tot vergoeding van schade die de stichting heeft geleden tengevolge van de peilverlaging in 1975 ook ingevolge artikel 5 lid 1 van de bij besluit van 4 april 2006 gewijzigde nadeelcompensatieverordening (hierna: nadeelcompensatieverordening 2006) is verjaard.
Geschil
3 De stichting kan zich om diverse redenen niet verenigen met het bestreden besluit. In het bijzonder betwist de stichting het standpunt van het dagelijks bestuur dat haar aanspraak op vergoeding van schade is verjaard. Verder bestrijdt de stichting, onder verwijzing naar het in haar opdracht opgestelde rapport van Geoconsult van 8 september 2005, het standpunt van het dagelijks bestuur dat geen causaal verband bestaat tussen de door haar in 2003 geconstateerde schade en de peilverlaging van 1975. Voorts kan de stichting het dagelijks bestuur niet volgen in zijn standpunt dat de schade anderszins is verzekerd. De aan de stichting verstrekte subsidie staat los van de schade als gevolg van de verzakking van het monument, nog daargelaten dat de stichting buiten die subsidie zelve aanzienlijke kosten voor de restauratie heeft moeten maken, aldus de stichting.
Beoordeling van het geschil
Afwijzing verzoek vanwege anderszins verzekerd
4.1 Het dagelijks bestuur heeft het verzoek om schadevergoeding afgewezen mede op de grond dat de schade anderszins is verzekerd. De stichting ontvangt, aldus het dagelijks bestuur, een rijkssubsidie voor het restaureren van het monument. De stichting ontkent niet dat zij hiervoor een subsidie heeft ontvangen, maar stelt dat die subsidie niet verleend is om de schade door verzakking te herstellen; het ziet op andere restauratiewerkzaamheden. Daarnaast dekt de subsidie, aldus de stichting, niet alle kosten. De rechtbank stelt vast dat het dagelijks bestuur geen stukken heeft overgelegd waaruit blijkt dat de schade door de subsidieverlening voldoende anderszins is verzekerd; het heeft enkel aangegeven dat de stichting een subsidie ontvangt voor restauratiewerkzaamheden. Dit betekent dat onvoldoende grond bestaat voor het oordeel dat de schade anderszins is verzekerd en dat het bestreden besluit dus op dit punt onvoldoende is gemotiveerd. Het vorengaande leidt tot de vraag of het dagelijks bestuur het verzoek om schadevergoeding met een beroep op de verjaring heeft kunnen afwijzen.
Afwijzing verzoek op grond van verjaring
Verjaring en de nadeelcompensatieverordening
4.2. In het verweerschrift heeft het dagelijks bestuur de verjaring aanvullend gebaseerd op artikel 5 van de nadeelcompensatieverordening 2006.
De rechtbank acht de onderhavige aanvulling niet van dien aard dat zij met het meenemen ervan bij de beoordeling van het beroep buiten de omvang van het geding zou treden en daarom in strijd zou handelen met artikel 8:69 van de Awb. Daarbij acht de rechtbank van belang dat met die aanvulling slechts een aanvullend argument gegeven is voor het bij het bestreden besluit reeds buiten beschouwing laten van de in 1975 gerealiseerde verlaging van het waterpeil. Ook verzetten regels van een goede procesorde zich er in dit geval naar het oordeel van de rechtbank niet tegen dat deze aanvulling wordt meegenomen bij de beoordeling van het beroep. Nu het dagelijks bestuur die aanvulling op 28 november 2006 ter kennis heeft gebracht aan de rechtbank is de stichting hierdoor niet in haar processuele belangen geschaad: zij heeft voldoende gelegenheid gehad om op die aanvulling adequaat te reageren.
4.2.1 Door de stichting is in de eerste plaats aangevoerd dat het dagelijks bestuur niet vrijstond om eerst in het kader van de bezwaarprocedure een beroep te doen op dit artikel. Hierbij is opgemerkt dat het dagelijks bestuur, door aldus op het bezwaar te beslissen, in strijd heeft gehandeld met het verbod van reformatio in peius. De rechtbank deelt deze zienswijze niet. Naar vaste jurisprudentie is de bezwaarschriftprocedure bedoeld voor een volledige heroverweging en niet gebonden aan argumenten of omstandigheden die in het bezwaarschrift aan de orde zijn gesteld. Weliswaar is met voormeld verbod blijkens de geschiedenis van de totstandkoming van de Awb onder meer bedoeld tot uitdrukking te brengen dat het bezwaarschrift niet mag leiden tot een verslechtering van de positie van de indiener die zonder de bezwaarprocedure niet mogelijk is, maar in het onderhavige geval is niet anders of meer beslist dan tot handhaving van de afwijzing van het verzoek en is de stichting dus niet in een slechtere positie komen te verkeren dan het geval zou zijn geweest als zij geen bezwaar had gemaakt tegen het primaire besluit.
4.2.2 Ook volgt de rechtbank de stichting niet in haar opvatting dat voormeld artikel onverbindend is. Immers, niet is gebleken dat sprake is van strijd met een algemeen verbindend voorschrift van hogere orde. Anders dan de stichting meent, is geen sprake van strijd met artikel 107 lid 1 van de Grondwet, waarin is bepaald dat de wet het burgerlijk recht en het burgerlijk procesrecht regelt, behoudens de bevoegdheid tot regeling van bepaalde onderwerpen in afzonderlijke wetten. Immers, artikel 5 lid 2 van de nadeelcompensatieverordening 2006 ziet op een aan het publiekrecht ontleende aanspraak op schadevergoeding. De door de stichting in dit verband aangehaalde uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) bieden ook geen grond voor een ander oordeel. In die uitspraken is door de AbRS enkel overwogen dat de Wet op de Ruimtelijke Ordening zich er tegen verzet dat in een gemeentelijke verordening het indienen van een verzoek om planschadevergoeding aan een termijn wordt gebonden. Het onderhavige verzoek betreft geen verzoek om planschade maar een verzoek om schadevergoeding gebaseerd op het beginsel van de gelijkheid voor de openbare lasten.
4.2.3 De stichting stelt zich verder op het standpunt dat het rechtszekerheidsbeginsel zich in dit geval er tegen verzet dat het dagelijks bestuur zich beroept op de nadeelcompensatieverordening zoals die gold ten tijde van het nemen van het bestreden besluit. In dit verband wijst de stichting erop dat een beroep wordt gedaan op de in die verordening opgenomen voorschriften over de indiening van een schadeverzoek, maar dat die verordening eerst van kracht is geworden nadat de stichting een schadeverzoek had ingediend en het dagelijks bestuur op dat verzoek had beslist. Dit betoog treft doel. De rechtbank stelt vast dat bij besluit van 4 april 2006 de verordening is gewijzigd, deze verordening begin juni 2006 in werking is getreden en dat hierin in artikel 5 lid 2 een verjaringstermijn is opgenomen.
Voorop stelt de rechtbank dat naar vaste jurisprudentie bij de beslissing op het bezwaarschrift in beginsel het recht wordt toegepast zoals dat ten tijde van het nemen van die beslissing gold. Die regel lijdt uitzondering indien het gaat om de vaststelling van aanspraken naar een tijdstip gelegen vóór dat waarop een voor betrokkene nadeliger rechtsregime van toepassing is geworden. Ook kan van deze regel afgeweken worden indien het artikel naar zijn aard geen toepassing kan vinden.
Voor zover al niet geoordeeld dient te worden dat eerstgenoemde uitzonderingssituatie zich voordoet, nu in geschil is de op 8 september 2003 bestaande aanspraak op vergoeding van schade tengevolge van waterkundige ingrepen in het verleden, is de rechtbank met de stichting van oordeel dat het rechtszekerheidsbeginsel zich er in beginsel tegen verzet dat regels met betrekking tot het indienen van een verzoek worden toegepast op een verzoek dat vóór de bekendmaking van die regels en de inwerkingtreding daarvan is ingediend. In zo’n situatie kan de indiener van zo’n verzoek immers reeds niet aan die regels voldoen, omdat hij daar nog niet mee bekend kon zijn. Voor zover al geoordeeld dient te worden dat de regels wel van toepassing zijn indien op basis van in voorbereiding zijnde regelgeving geoordeeld moet worden dat ernstig rekening gehouden dient te worden met de vaststelling van die regels, doet die situatie zich hier niet voor.
4.2.4 Nu naar het oordeel van de rechtbank artikel 5 lid 2 van de nadeelcompensatieverordening, zoals deze begin juni 2006 gold, toepassing mist, kan beantwoording van de door de stichting gestelde vraag of het
dagelijks bestuur in redelijkheid gebruik heeft gemaakt van de in dit artikel neergelegde weigeringsbevoegdheid onbesproken blijven.
Verjaring en het BW
4.3 Het vorengaande leidt tot de vraag of het dagelijks bestuur de verjaring subsidiair heeft kunnen baseren op het BW.
4.3.1 Anders dan de stichting meent, kan uit de omstandigheid dat in de nadeelcompensatieverordening 2004 geen termijn is opgenomen waarbinnen een verzoek om schadevergoeding dient te zijn ingediend, niet reeds worden afgeleid dat in dit geval de verjaringsbepalingen uit het BW niet van overeenkomstig toepassing kunnen zijn. Daarvan kan slechts sprake zijn als uit de geschiedenis van de totstandkoming van de verordening blijkt dat het niet opnemen van een termijn een welbewuste keuze is geweest van het algemeen bestuur van het wetterskip Fryslân. Dat is gesteld noch gebleken.
4.3.2 De omstandigheid dat in de nadeelcompensatieverordening 2004 over de termijn waarbinnen een verzoek om schadevergoeding ingediend kan worden, geen regels zijn opgenomen, betekent naar het oordeel van de rechtbank niet dat op grond van het ongeschreven recht een dergelijk verzoek niet aan een zekere termijn gebonden is. In dit verband wijst de rechtbank erop dat het beginsel van de rechtszekerheid meebrengt dat betrokkene rechtens geldende (financiële) aanspraken, welke hij jegens de overheid kan doen gelden, na het verstrijken van een bepaalde termijn niet meer kan afdwingen. In het belang van de rechtszekerheid dienen er namelijk gevolgen te worden verbonden aan het achterwege laten van enig handelen vanaf het moment dat een belanghebbende in actie kon komen. Tenzij anders bij wettelijk voorschrift is bepaald, belet het rechtszekerheidsbeginsel dat het realiseren van financiële aanspraken zonder enige begrenzing naar tijd mogelijk zou blijven. De rechtbank ziet geen doorslaggevende reden met betrekking tot de duur van die termijn af te wijken van hetgeen in het BW over aanspraken tot vergoeding van schade is geregeld. Met betrekking tot dergelijke schade is in artikel 3:310 lid 1 van het BW bepaald dat een rechtsvordering tot vergoeding van schade verjaart door verloop van vijf jaren na de aanvang van de dag, waarop de benadeelde zowel met de schade als met de daarvoor aansprakelijke bekend is geworden en in ieder geval door verloop van twintig jaren na de gebeurtenis waardoor de schade is veroorzaakt. Het dagelijks bestuur heeft zich bij het bestreden besluit beroepen op de twintig jaren termijn, zodat in deze procedure enkel die termijn ter beoordeling ligt.
4.3.3 De rechtbank volgt de stichting niet in haar opvatting dat de verjaringstermijn in haar geval dient aan te vangen na het nemen van een besluit op haar verzoek op schadevergoeding, omdat met het nemen van dat besluit pas sprake is van een opeisbare vordering. Weliswaar is ingevolge artikel 3:313 van de BW de verjaring in het burgerlijk recht gekoppeld aan de rechtsvordering, dat wil zeggen aan de mogelijkheid om de aanspraak af te dwingen bij de rechter, maar een dergelijke koppeling zou op het terrein van het bestuursrecht tot enigszins ongerijmde gevolgen leiden. Immers, anders dan in het burgerlijk procesrecht, is de mogelijkheid om de rechter te benaderen in het bestuursrecht eerst aanwezig als sprake is van een appellabel besluit, in dit geval het besluit waarbij het dagelijks bestuur de uit de nadeelcompensatieverordening 2004 voortvloeiende aanspraak heeft vastgesteld. Toepassing van artikel 3:313 van het BW zou meebrengen dat met betrekking tot een financiële aanspraak nog lang na het verstrijken van de van toepassing zijnde verjaringstermijn een besluit kan worden verzocht en dat vervolgens pas na het nemen van een besluit op dat verzoek de verjaringstermijn een aanvang neemt. Naar het oordeel van de rechtbank verdraagt de toepassing van artikel 3:313 van het BW in het bestuursrecht zich daarom niet met het rechtszekerheidsbeginsel. Een andersluidende opvatting zou tot gevolg hebben dat het realiseren van financiële aanspraken te weinig in de tijd begrensd zou zijn. Gelet op de aard van de aanspraak heeft het dagelijks bestuur voor de aanvang van de termijn terecht aansluiting gezocht bij het bepaalde in artikel 3:310 lid 1 van het BW. Ingevolge dat artikel was de aanspraak tot vergoeding van schade tengevolge waterkundige ingrepen in 1995 verjaard.
4.3.4 De rechtbank onderschrijft niet het betoog van de stichting dat in haar geval redenen zijn om af te wijken van voormelde termijn van 20 jaar. Naar vaste jurisprudentie van de Hoge Raad is een uitzondering aanvaard op de regel dat onbekendheid met de schade de aanvang van de verjaring niet opschort; deze uitzondering is aanvaard in gevallen van bodemverontreiniging en daarmee op één lijn te stellen met vormen van schade die naar hun aard gedurende lange tijd een voor een ieder verborgen karakter hebben. In de enkele omstandigheid dat de schade zich eerst na jaren heeft geopenbaard, ziet de rechtbank geen grond voor het oordeel dat schade voor de stichting niet voorzienbaar kon zijn. Met het dagelijks bestuur is de rechtbank van oordeel dat de onderhavige schade in beginsel geen verborgen karakter heeft. Naar het oordeel van de rechtbank mag van een stichting die eigenaar is van een zich in een polder bevindende opstal bekend worden verondersteld dat het in een polder niet ongebruikelijk is dat peilverlagingen plaatsvinden en dat die peilverlagingen (op den duur) gevolgen kunnen hebben voor de fundering van een opstal in verband met inklinking van de grond dan wel door droogstand van een fundering. Gesteld noch gebleken zijn bijzondere feiten en/of omstandigheden waaruit volgt dat in dit geval niet van deze veronderstelling uit kan worden gegaan. De stichting heeft enkel zonder onderbouwing gesteld dat de schade gelet op haar aard een verborgen karakter heeft.
Uit het vorenstaande volgt dat het dagelijks bestuur gerechtigd was het verzoek om schadevergoeding met een beroep op verjaring af te wijzen en is het beroep reeds daarom ongegrond. Bespreking van de overige beroepsgronden kan om die reden achterwege blijven.
4.4 Op grond van deze overwegingen ziet de rechtbank in hetgeen de stichting heeft aangevoerd geen grond voor het oordeel dat het dagelijks bestuur haar verzoek rechtens niet heeft kunnen afwijzen. Het beroep zal daarom ongegrond worden verklaard.
4.5 De rechtbank ziet geen aanleiding een partij te veroordelen in de proceskosten.
Beslissing
De rechtbank
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M.S. van der Kuijl, voorzitter, en door mrs. C.H. de Groot en P.G. Wijtsma, rechters, en uitgesproken in het openbaar door mr. M.S.van der Kuijl op 20 juni 2008, in tegenwoordigheid van mr. B.M. van der Doef als griffier.
w.g. B.M. van der Doef
w.g. M.S. van der Kuijl
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in artikel 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.