Uitspraak
RECHTBANK LEEUWARDEN
Sector bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nr.: 01/909 BESLU
Inzake het geding tussen
Stichting Behoud Fries Cultuurlandschap Mid Fryslân, zetelend in de gemeente Boarnsterhim, eiseres,
gemachtigde: ir. F. de Wolf, secretaris van de Stichting,
en
het college van Gedeputeerde Staten van Fryslân, verweerder,
gemachtigden: mr. W. Oostra en P. de Jong, beiden werkzaam bij de Afdeling Landelijk Gebied van de hoofdgroep Maatschappij en Omgeving van de provinciale dienst van de provincie Fryslân en ir. B. Schaap, werkzaam bij de Dienst Landelijk Gebied van de provincie Fryslân.
Procesverloop
Bij brief van 5 september 2001 heeft verweerder eiseres mededeling gedaan van zijn besluit op bezwaar inzake de vaststelling van het Raamplan herinrichting Swette-De Burd en de Eerste Uitvoeringsmodule herinrichting Swette-de Burd.
Tegen dit besluit heeft eiseres op 11 oktober 2001 beroep ingesteld.
De zaak is, gezamenlijk met de beroepszaken met de reg.nrs. 01/897 PROWT en 01/903 PROWT, behandeld ter zitting van de rechtbank, meervoudige kamer, gehouden op 21 juni 2002. Eiseres is verschenen bij gemachtigde. Verweerder is verschenen bij gemachtigden. Bij besluit van 16 september 2002 heeft de rechtbank met toepassing van art. 8:68 lid 1 Algemene wet bestuursrecht (Awb) het onderzoek heropend. Desgevraagd heeft verweerder nadere inlichtingen verstrekt. Met schriftelijke toestemming van partijen heeft de rechtbank op grond van art. 8:57 Awb bepaald dat nader onderzoek ter zitting achterwege blijft. De rechtbank heeft daarop het onderzoek gesloten.
Motivering
Verweerder heeft omstreeks 1990 de Landinrichtingscommissie Swette-De Burd benoemd om een herinrichtingsplan op te stellen en uit te voeren voor het desbetreffende gebied. In augustus 2000 heeft voornoemde commissie het Raamplan herinrichting Swette-De Burd (verder te noemen het Raamplan) ingediend, alsmede de Eerste uitvoeringsmodule 2001-2004 van het herinrichtingsplan (verder te noemen de Uitvoeringsmodule).
In zijn vergadering van 5 december 2000 heeft verweerder het Raamplan en de Eerste uitvoeringsmodule vastgesteld. De vaststellingsbesluiten zijn ter inzage gelegd van 2 januari tot 13 februari 2001. Op 8 februari 2001 heeft eiseres een bezwaarschrift ingediend tegen onderdelen van het Raamplan en de Uitvoeringsmodule.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder de bezwaren van eiseres voor zover gericht tegen de in het Raamplan en de Uitvoeringsmodule opgenomen concrete beleidsbeslissingen ongegrond verklaard. De overige bezwaren heeft verweerder niet-ontvankelijk verklaard.
Namens eiseres is tegen dat besluit beroep ingesteld.
De rechtbank dient te beoordelen of het bestreden besluit in rechte stand kan houden en overweegt daartoe het volgende.
Omstreeks 1999 hebben de provincies en de minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij een aantal afspraken gemaakt over herijking van de landinrichting met als doel om de landinrichting meer te kunnen laten inspelen op maatschappelijke ontwikkelingen en veranderde wensen. Daartoe is onder meer afgesproken dat, in afwachting van de nieuwe Wet op de inrichting van het Landelijk Gebied, die op termijn de Landinrichtingswet moet vervangen, de planvorming verder gaat als landinrichting nieuwe stijl. Daarbij wordt gebruik gemaakt van een raamplan en uitvoeringsmodules. Deze nieuwe instrumenten komen voort uit de Nota Dynamiek en Vernieuwing (Herijking landinrichting tweede fase) van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij van 18 maart 1998. Een raamplan is een integraal plan voor het landinrichtingsgebied, met een globaal eindbeeld waarin alle verschillende aspecten uit het gebied naar voren komen. Het plan dient als integratiekader voor de in het gebied aanwezige functies en als toetsingskader bij de vaststelling van de modules. Het raamplan geeft de doelstellingen, een integrale gebiedsvisie, de aanpak van de grondverwerving en een aanduiding van de in te zetten instrumenten weer. De uitvoering vindt plaats door middel van uitvoeringsmodules. Een module is een concreet uitvoeringsplan. Per uitvoeringsmodule wordt bekeken of alle voorgestelde maatregelen in het raamplan nog passen bij de wensen in het gebied. Vervolgens worden in de module concrete inrichtingsmaatregelen met een planning en een begroting voorgesteld. Op deze manier wordt de uitvoering van het landinrichtingsplan versneld en blijft er ruimte voor veranderingen binnen de hoofdlijnen van het raamplan.
Naar aanleiding van de Nota Dynamiek en Vernieuwing is een provinciale notitie opgesteld waarin wordt ingegaan op de Friese landinrichtingsprojecten. Daarin is onder meer beschreven op welke wijze de rechtsgang gestalte zal krijgen. Zo zal de Landinrichtingswet onder meer nog van toepassing worden verklaard in die gevallen waarin sprake is van herverkaveling op wettelijke basis. Voor zover echter kan worden gewerkt op basis van vrijwilligheid en op basis van volledige overeenstemming tussen de betrokken instanties en organisaties wordt gebruik gemaakt van het nieuwe instrumentarium met de daarbij behorende rechtsbescherming ingevolge de Awb.
De rechtbank is van oordeel dat het Raamplan een integrale beleidsvisie van verweerder inhoudt met betrekking tot het betrokken landinrichtingsgebied en dat die beleidsvisie nader wordt geconcretiseerd in de Uitvoeringsmodule. Op grond van art. 8:2 aanhef en sub b Awb staat geen beroep open bij de rechtbank tegen een besluit tot vaststelling van beleidsregels. Dit laat evenwel onverlet dat in het Raamplan en de Uitvoeringsmodule sprake kan zijn van een door verweerder volledig afgewogen beslissing met betrekking tot de inrichting van het betrokken waarbij voldoende duidelijkheid bestaat over de aard van de voorgestane ontwikkeling en voorts de locatie van bepaalde projecten of voorzieningen voldoende concreet is bepaald. In dat geval is sprake van een besluit in de zin van art. 1:3 lid 1 Awb waartegen wel beroep openstaat bij de rechtbank. De rechtbank stelt voorts vast -zoals ook door eiseres is in beroep is aangevoerd- dat de vaststelling van het Raamplan en de Uitvoeringsmodule niet berusten op een specifieke wettelijke grondslag. De rechtbank is desalniettemin van oordeel dat, gegeven de aan verweerder op grond van de Landinrichtingswet toekomende taken en dan met name de bevoegdheid tot vaststelling van landinrichtingsplannen bij vereenvoudigde voorbereiding, verweerder de bevoegdheid tot vaststelling van het Raamplan en de Uitvoeringsmodule niet kan worden ontzegd.
Met inachtneming van het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat de door verweerder in het Raamplan gemaakte keuze voor de inrichting van (een deel van) de Noarderburd en It Eilân met (een schakering van) zomerpolders en rietland met ondiep open water als een appelabel besluit dient te worden aangemerkt. Blijkens de stukken heeft verweerder met die keuze een volledig afgewogen beslissing met betrekking tot de inrichting van het betrokken gebied willen geven. Voorts is in het Raamplan de aard van de voor dat gebied voorgestane ontwikkeling duidelijk beschreven en is op de bij dat plan gevoegde kaart concreet aangeven voor welk deel van het betrokken gebied de aanduiding "wetter en reiden" en "wetter en reiden/simmerpolder" geldt. Gelet hierop heeft verweerder de bezwaren van eiseres in zoverre dan ook terecht ontvangen.
Blijkens het beroepschrift is eiseres van mening dat de voorgestelde inrichting van de Noarderburd en It Eilân met moeras in strijd is met rijks- en provinciaal beleid en ten koste zal gaan van het bestaande, voor weidevogels belangrijke, veenweidegebied. Verder zal een groot deel van het betrokken gebied voor boeren slecht bewerkbaar en daardoor onaantrekkelijk worden. Er zal daardoor niet of nauwelijks ruimte zijn voor boeren bij het ecologisch beheer van de Noarderburd en It Eilân. In de visie van eiseres zou het beter zijn het bestaande weidelandschap in te richten en te beheren voor weidevogels met hoge grondwaterstanden en 's winters als grasland-fourageergebied voor de vele wintertrekvogels uit de watergebieden in de omgeving. Voorts vormen de inrichting met moeras en de onvermijdelijke "verdichting" door de vorming van moerasbos een ongewenste aantasting van het landschapsbeeld en van het cultuurhistorisch interessante kavelpatroon.
De rechtbank is van oordeel dat de door verweerder gemaakte keuze voor de inrichting van de Noarderburd en It Eilân met (een schakering van) zomerpolders en rietland met ondiep open water in overeenstemming is met zowel het rijks- als provinciaal beleid voor het betrokken gebied. Zo is in het Structuurschema Groene Ruimte het gebied Groote Wielen/Oude Veenen aangewezen als strategisch groenproject. Het gaat hier om natuurontwikkelingsprojecten die het Rijk van strategisch belang acht voor de realisering van het rijksbeleid. Swette-De Burd maakt onderdeel uit van dit strategische groenproject. In de door Provinciale Staten bij besluit van 4 oktober 1995 vastgestelde Streekplanuitwerking Blauwe Zone is met betrekking tot de Noarderburd vermeld dat dit gebied een natuur(hoofd)functie zal krijgen. Daarbij zal in de winter het peil worden verhoogd, zodat het gebied dan een belangrijke fourageer- en rustfunktie voor watervogels kan vervullen. In de zomer is het mogelijk om (een deel van) het gebied als extensief hooi- en begrazingsgebied te ontwikkelen. De ontwikkeling en instandhouding van weidevogels zijn hierbij het belangrijkste doel. Met betrekking tot It Eilân is in de streekplanuitwerking evenzeer vermeld dat dit gebied een natuur(hoofd)functie zal krijgen. In het nieuwe natuurgebied kunnen (ondiepe) waterpartijen, rietvlaktes, ruigte en struweel tot stand worden gebracht.
De rechtbank stelt voorts vast dat in de streekplanuitwerking aan de Landinrichtingscommissie is verzocht om alternatieve inrichtings- en beheersmogelijkheden voor It Eilân te onderzoeken, ook in de richting van weidevogelbeheer. Dit heeft uiteindelijk geresulteerd in een door de Landinrichtingscommissie voorgestelde, en door verweerder bij het Raamplan gemaakte, keuze om de oostkant van It Eilân ten behoeve van weidevogelbeheer in te richten als zomerpolder en de westkant van dat gebied in te richten met riet en open water. De rechtbank acht dit evenzeer in overeenstemming met de streekplanuitwerking.
Ook overigens is de rechtbank van oordeel dat verweerder zijn keuze voor (een schakering van) zomerpolders en rietland met ondiep open water voor de Noarderburd en It Eilân in het Raamplan voldoende heeft gemotiveerd. Zo heeft verweerder uiteengezet dat met de voorgestelde inrichting een voortplantings-, rust-, rui- en voedselbiotoop voor weidevogels, moerasvogels, kleine zoogdieren, insecten en vissen zal ontstaan. Hiertoe behoren ook zeldzame en met uitsterven bedreigde soorten. Het beheer met betrekking tot de zomerpolders zal daarbij bestaan uit het uitschakelen van de winterbemaling en uit maaien en weiden met mogelijkheden voor agrarisch medegebruik. Binnen de delen met open water en rietland zal het waterpeil fluctueren en zal het beheer bestaan uit riet maaien in de winter.
Eiseres kan worden nagegeven dat met deze inrichting een deel van het weidevogelareaal in het betrokken gebied verloren zal gaan, het agrarisch gebruik van de gronden zal worden beperkt en voorts het historische kavelpatroon voor een belangrijk deel zal verdwijnen. Dit is echter inherent aan de door verweerder voor het betrokken gebied gemaakte keuze; een keuze die, zoals uit het voorgaande is gebleken, in overeenstemming is met het rijks- en provinciaal beleid en door verweerder ook overigens voldoende is gemotiveerd. De rechtbank tekent daarbij aan dat naar aanleiding van de inspraakreacties vanuit de streek met betrekking tot de voorgestelde moerasvorming, door verweerder -in afwijking van het voorontwerp van het Raamplan- alsnog is gekozen voor een integratie van water en open rietland en zomerpolders op de Noaderburd. Verweerder heeft voorts voldoende aannemelijk gemaakt dat het bestaande open landschap zo veel mogelijk zal worden gehandhaafd en dat met de keuze voor riet en open water niet gevreesd hoeft te worden voor moerasbosvorming. Ook blijkt genoegzaam uit de stukken dat, na herinrichting, er mogelijkheden voor agrarisch natuurbeheer in het gebied zijn.
Gelet op het voorgaande kan van het Raamplan, voor zover daarin is gekozen voor inrichting van het gebied met zomerpolders en rietland met ondiep open water, niet worden gezegd dat verweerder daartoe bij afweging van de betrokken belangen niet in redelijkheid heeft kunnen komen. Het beroep van eiseres dient in zoverre ongegrond te worden verklaard.
De overige door eiseres tegen het Raamplan en de Uitvoeringsmodule in bezwaar aangevoerde en in beroep herhaalde gronden, zien in hoofdzaak op door eiseres gewenste inrichtingsmaatregelen voor het betrokken gebied onder meer met betrekking tot de uitbreiding van vaarmogelijkheden en het gebruik van het gebied als waterberging voor de Friese boezem bij extreem hoge waterstanden. Deze gronden zijn evenwel niet te herleiden tot bepaalde passages uit het Raamplan en/of de Uitvoeringsmodule, laat staan dat zij betrekking hebben op appelabele besluiten. Verweerder heeft bij het bestreden besluit het bezwaar van eiseres in zoverre dan ook terecht niet-ontvankelijk verklaard. De rechtbank tekent daarbij nog aan dat zij zich niet kan vinden in de door verweerder bij het bestreden besluit gekozen benaderingswijze waarbij niet voldoende inzichtelijk wordt gemaakt welke bezwaren verweerder wel en welke bezwaren verweerder niet niet-ontvankelijk acht. Aldus is eiseres min of meer gedwongen om ook in beroep inhoudelijk op al haar bezwaren in te gaan. De rechtbank acht echter onvoldoende grond aanwezig om aan die handelwijze consequenties te verbinden, temeer daar gesteld noch gebleken is dat eiseres hierdoor in haar processuele belangen is geschaad.
De rechtbank acht voorts geen termen aanwezig een partij te veroordelen in de proceskosten.
Beslist dient derhalve te worden als volgt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. C.H. de Groot, voorzitter, en mrs. P.G. Wijtsma en J.G. de Bock, rechters, en door voornoemde voorzitter in het openbaar uitgesproken op 21 maart 2003, in tegenwoordigheid van mr. J.A. van Loo als griffier.
w.g. J.A. van Loo
w.g. C.H. de Groot
Tegen deze uitspraak staat voor partijen het rechtsmiddel hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: