Uitspraak
ARRONDISSEMENTSRECHTBANK TE LEEUWARDEN
Sector Bestuursrecht
Uitspraak ex artikel 8:70 van de Algemene wet bestuursrecht
Reg.nrs.: 98/435, 98/449, 98/450 en 98/451 BSTPL
Inzake de gedingen tussen:
1. de Stichting Behoud Woon- en Leefmilieu voor Mens en Dier, statutair gevestigd te Westhoek,
2. de staatssecretaris van Defensie, zetelende te Den Haag,
3. [R. V.] en 28 anderen, allen wonende in de gemeente Het Bildt,
4. de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee, statutair gevestigd te Harlingen,
mede namens:
de Nederlandse Vereniging tot Bescherming van Vogels,
de Vereniging tot Behoud van Natuurmonumenten,
de Stichting Wereldnatuurfonds -Nederland,
de Fryske Feriening foar Fjildbiology,
eisers,
en
het college van gedeputeerde staten van Fryslân, zetelende te Leeuwarden,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluiten van 17 maart 1998, bekendgemaakt op 31 maart 1998, heeft verweerder -voor zover hier van belang- de bezwaren van eisers, gericht tegen de streekplanuitwerking "Windstreek 1997", ongegrond verklaard en het primaire besluit van 18 maart 1997 gehandhaafd.
Eisers hebben bij afzonderlijke beroepschriften beroep ingesteld bij de rechtbank. Het beroep van de Stichting Behoud Woon- en Leefmilieu voor Mens en Dier (reg.nr. 98/435 BSTPL) is ingediend op 29 april 1998. De beroepen van de staatssecretaris van Defensie (reg.nr. 98/449 BSTPL), [R. V.] en anderen (reg.nr. 98/450 BSTPL) en dat van de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en anderen (reg.nr. 98/451 BSTPL) zijn ingesteld op 7 mei 1998.
Bij brieven van 20 september 1999 heeft de rechtbank partijen om toestemming gevraagd om de behandeling van de zaken aan te houden in verband met de omstandigheid dat verweerder een nieuwe streekplanuitwerking -"Windstreek 2000"- in procedure heeft gebracht, waardoor de grieven van eisers mogelijk worden ondervangen. Partijen hebben de gevraagde toestemming verleend.
Op 10 april 2000 heeft de rechtbank partijen schriftelijk meegedeeld dat zij in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (AbRS) van 25 november 1999, gepubliceerd in BR 2000, p. 118, aanleiding ziet om de behandeling van de beroepen voort te zetten. Hierbij zijn partijen in de gelegenheid gesteld om hun visie te geven over de vraag of de streekplanuitwerking gebaseerd is op een onderdeel van het Streekplan Friesland 1994 (hierna mede te noemen: het streekplan), dat aangemerkt kan worden als een besluit in de zin van art. 1:3 Algemene wet bestuursrecht (Awb). Partijen hebben -met uitzondering van [R. V.] en anderen- van deze gelegenheid gebruik gemaakt.
Met schriftelijke toestemming van partijen is het onderzoek ter zitting ingevolge art. 8:57 Awb achterwege gebleven.
2. Motivering
De rechtbank overweegt het volgende.
Op 3 april 2000 is de Wet van 1 juli 1999, houdende wijziging van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (Stb. 1999, 302), in werking getreden. In deze uitspraak wordt onder de Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO) verstaan de wet, zoals deze ten tijde van het nemen van het bestreden besluiten luidde.
Op grond van art. 4a lid 1 WRO kunnen provinciale staten voor één of meer gedeelten of voor het gehele gebied van de provincie een streekplan vaststellen, waarin de toekomstige ontwikkeling van het in het plan begrepen gebied in hoofdlijnen wordt aangegeven.
In art. 4a lid 8 WRO is -voor zover hier van belang- bepaald dat bij een streekplan wordt bepaald, in hoeverre gedeputeerde staten volgens bij het plan aan te geven regelen het plan moeten uitwerken.
Een streekplan en de daarop gebaseerde streekplanuitwerking bevatten dus provinciaal planologisch beleid en hebben, gelet op het bepaalde in art. 4a lid 1 WRO, in beginsel slechts een indicatief karakter. In art. 4a lid 7 WRO (oud) is evenwel bepaald dat voor zover een of meer onderdelen van een streekplan zijn aan te merken als een besluit in de zin van art. 1:3 Awb een ieder tegen een besluit als bedoeld in het zesde lid beroep kan instellen bij de AbRS. Het gaat hierbij om besluiten tot vaststelling, herziening of intrekking van een streekplan. Uit art. 24 WRO volgt dat, voor zover het ontwerp van een bestemmingsplan zijn grondslag vindt in planonderdelen als bedoeld in onder meer art. 4a lid 7 WRO, geen beroep bij de AbRS tegen de goedkeuring van een bestemmingsplan kan worden ingesteld.
Volgens vaste jurisprudentie kan een onderdeel van een streekplan alleen als besluit in de zin van de Awb worden aangemerkt als het om een concrete beleidsbeslissing gaat. Hiervan is sprake indien een plandeel ten aanzien van de volgende drie aspecten een voldoende mate van concreetheid bezit:
- ten tijde van de vaststelling van het streekplan hebben provinciale staten beoogd om een afgewogen beslissing te nemen;
- de plaats of het gebied waarvoor deze beslissing geldt moet voldoende concreet zijn bepaald;
- het beoogde project of de ruimtelijke ingreep moet voldoende concreet zijn aangegeven.
Op blz. 31 van het Streekplan Friesland 1994 staat vermeld dat via een streekplanuitwerking en een daaraan gekoppelde milieu-effectprocedure onderzoek gedaan wordt naar de mogelijkheid van grootschalige opstellingen van windmolens en tevens dat de streekplanuitwerking beleid zal bevatten voor initiatieven buiten de grootschalige locaties.
In zijn vergadering van 28 juni 1995 hebben provinciale staten de streekplanuitwerking "Windstreek" vastgesteld. Tegen enkele onderdelen van deze uitwerking zijn rechtsmiddelen aangewend. Bij besluiten van 7 februari 1996 zijn de bezwaarschriften ongegrond verklaard. De Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee en de staatssecretaris van Defensie hebben tegen de ten aanzien van hen genomen beslissingen op bezwaar beroep ingesteld bij de AbRS, die de beroepen heeft doorgezonden naar de rechtbank (respectievelijke reg.nrs. 96/1610 PROWT en 96/1646 PROWT). Bij uitspraken van 12 februari 1997 heeft de rechtbank de beroepen gegrond verklaard en de bestreden besluiten vernietigd.
Op 18 maart 1997 heeft verweerder de streekplanuitwerking (hernieuwd) vastgesteld. Deze uitwerking draagt de titel "Windstreek 1997". Het besluit is door publicatie in diverse kranten op 8 april 1997 bekendgemaakt. Eisers hebben tegen enkele onderdelen van deze streekplanuitwerking bezwaar ingediend bij verweerder en zijn vervolgens tegen de afwijzende beslissingen in beroep gekomen bij de rechtbank. De grieven van eisers zijn gericht tegen het onderdeel van "Windstreek 1997" dat betrekking heeft op de aanwijzing van één of meer locaties voor grootschalige opstellingen van windmolens. Daarnaast heeft de staatssecretaris van Defensie ook bezwaren tegen de zogenoemde voorkeursgebieden en niet uit te sluiten gebieden voor de plaatsing van kleinschalige opstellingen.
De rechtbank ziet zich gesteld voor de vraag of verweerder bij de thans bestreden besluiten tot een juist oordeel over de ontvankelijkheid van de bezwaarschriften van eisers is gekomen en overweegt daaromtrent als volgt.
Uit het hiervoor uiteengezette wettelijk kader blijkt dat in de WRO niet expliciet de mogelijkheid van het instellen van beroep tegen onderdelen van streekplanuitwerkingen is opgenomen. In haar uitspraak van 7 oktober 1996, AB 1996, 505 heeft de AbRS hieromtrent overwogen:
"Daargelaten of onderdelen van een uitwerkingsplan zijn aan te merken als een besluit in de zin van artikel 1:3 Awb en derhalve daargelaten of bezwaar en vervolgens beroep mogelijk is tegen de beslissing over de vaststelling van een dergelijk uitwerkingsplan, moet worden vastgesteld dat geen wettelijke bepaling is aan te wijzen ingevolge welke bij de ABRvS in eerste en enige aanleg beroep kan worden ingesteld tegen een dergelijk uitwerkingsplan."
Deze uitspraak bracht mee dat, indien zou moeten worden aangenomen dat bezwaar en beroep mogelijk is, in dat geval het beroep conform de hoofdregel van de Awb bij de rechtbank ingediend moet worden.
De rechtbank heeft in haar uitspraak van 9 december 1999 inzake het beroep van de naamloze vennootschap Gemengd Bedrijf Nederlandsche Omroep Zender-Maatschappij tegen het besluit van verweerder om haar bezwaar tegen de vaststelling van "Windstreek 1997" ongegrond te verklaren (reg.nr. 98/467 BSTPL), geoordeeld dat de omstandigheid dat de streekplanuitwerking in art. 4a lid 6 WRO niet wordt vermeld geen beletsel vormt om aan te nemen dat tegen onderdelen van een streekplanuitwerking ook bezwaar en beroep kan worden ingesteld, mits het daarbij gaat om concrete beleidsbeslissingen. Daarvan was in dat geval geen sprake.
De AbRS heeft evenwel in haar uitspraak van 25 november 1999, BR 2000, p. 118 overwogen dat uit de leden 6, 7 en 8 van art. 4a WRO in onderlinge samenhang beschouwd volgt dat de wet gedeputeerde staten niet de bevoegdheid geeft een in een streekplan neergelegde indicatieve uitspraak van provinciale staten bij de uitwerking om te zetten in een besluit in de zin van art. 1:3 Awb. De rechtbank heeft naar aanleiding van deze uitspraak partijen in haar brief van 10 april 2000 als volgt bericht:
"(…)De rechtbank is voorlopig van oordeel dat de uitspraak van de Afdeling consequenties zal hebben voor de beoordeling van de beroepen. Daargelaten de vraag of de bestreden onderdelen van Windstreek als zodanig in alle gevallen als besluit kunnen worden aangemerkt, moet namelijk worden vastgesteld dat de onderdelen zijn gebaseerd op een richtinggevende uitspraak van provinciale staten (verwezen zij naar blz. 31 van het Streekplan Friesland 1994, onder het kopje "windenergie"). Het komt de rechtbank voor dat deze uitspraak niet kan worden aangemerkt als een besluit. De uitspraak van de Afdeling heeft weliswaar betrekking op een indicatieve uitspraak en niet op een richtinggevende zoals in dit geval, maar gelet op de strekking van de uitspraak maakt dit naar het voorlopig oordeel van de rechtbank geen verschil. Bepalend is volgens haar slechts of de uitspraak van provinciale staten als besluit kan worden aangemerkt. Hierbij is niet relevant of deze uitspraak als indicatief dan wel als richtinggevend is aangemerkt. (…)"
De partijen die gebruik hebben gemaakt van de daartoe geboden mogelijkheid om op deze brief te reageren hebben -met uitzondering van de staatssecretaris van Defensie- de rechtbank meegedeeld dat zij het hiervoor vermelde voorlopig oordeel delen. Volgens de staatssecretaris is in het geval van "Windstreek 1997" geen sprake van de omzetting van een indicatieve uitspraak van provinciale staten in een besluit, maar van een (gedelegeerde) rechtstreekse locatie-aanduiding in een streekplanuitwerking. In verband met het bepaalde in art. 24 WRO acht deze partij het daarom van belang dat door middel van een rechterlijke uitspraak onomstotelijk komt vast te staan of art. 24 hier van toepassing is.
De rechtbank overweegt met betrekking tot de stelling van de staatssecretaris dat, daargelaten de vraag of deze inhoudelijk juist is, het belang bij een beoordeling hiervan is komen te vervallen als gevolg van de uitspraak van de AbRS van 10 maart 2000, gepubliceerd in JB 2000/118. De Afdeling heeft hierbij geoordeeld dat een door gedeputeerde staten vastgesteld uitwerkingsplan geen besluiten als bedoeld in art. 1:3 Awb kàn bevatten, omdat niet kan worden aangenomen dat het de bedoeling van de wetgever is geweest tegen bepaalde onderdelen van een streekplanuitwerking bezwaar en beroep mogelijk te maken, terwijl vervolgens de uitsluitende werking van art. 24 WRO niet op deze onderdelen betrekking zou hebben. Veeleer moet, aldus de Afdeling, uit het samenstel van de artikelen 4a leden 7 en 8 en 24 WRO worden afgeleid dat de wetgever niet heeft gewild dat provinciale staten aan gedeputeerde staten het nemen van besluiten als bedoeld in art. 4a lid 7 WRO in samenhang met art. 1:3 Awb zouden kunnen delegeren.
Uit het voorgaande volgt dat verweerder eisers ten onrechte in hun bezwaren heeft ontvangen. De beroepen zijn daarom gegrond en de bestreden besluiten zullen worden vernietigd. De rechtbank ziet aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid ex art. 8:72 lid 4 Awb en zal zelf in de zaak voorzien door de bezwaarschriften van eisers niet-ontvankelijk te verklaren.
Gelet op het vorenstaande en op het bepaalde in art. 8:74 lid 1 Awb zal verweerder op na te melden wijze de door eisers betaalde griffierechten aan hen moeten vergoeden, te betalen door de provincie Fryslân.
De rechtbank acht geen termen aanwezig om gebruik te maken van haar bevoegdheid om een partij te veroordelen in de kosten van de procedure, aangezien haar van zodanige kosten niet is gebleken.
Mitsdien wordt beslist als volgt.
3. Beslissing
De rechtbank:
inzake 98/435 BSTPL (de Stichting Woon- en Leefmilieu voor Mens en Dier)
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaarschrift niet-ontvankelijk;
bepaalt dat de provincie Fryslân het door eiseres gestorte griffierecht van f 420,= aan haar vergoedt.
inzake 98/449 BSTPL (de staatssecretaris van Defensie)
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaarschrift niet-ontvankelijk;
bepaalt dat de provincie Fryslân het door eiser gestorte griffierecht van f 420,= aan hem vergoedt.
inzake 98/450 BSTPL ([R. V.] en anderen)
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaarschrift niet-ontvankelijk;
bepaalt dat de provincie Fryslân het door eisers gestorte griffierecht van f 210,= aan hen vergoedt.
inzake 98/451 BSTPL (de Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee c.s.)
verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit;
verklaart het bezwaarschrift niet-ontvankelijk;
bepaalt dat de provincie Fryslân het door eiseres gestorte griffierecht van f 420,= aan haar vergoedt.
Aldus gegeven door mr. P.G. Wijtsma, rechter, en door hem in het openbaar uitgesproken op 10 juli 2000 in tegenwoordigheid van mr. C.M. Telman als griffier.
w.g. C.M. Telman
w.g. P.G. Wijtsma
Tegen deze uitspraak staat voor partijen hoger beroep open. Gelijke bevoegdheid komt toe aan andere belanghebbenden, zulks behoudens het bepaalde in art. 6:13 juncto 6:24 Awb.
Indien u daarvan gebruik wenst te maken dient u binnen zes weken na de dag van verzending van de uitspraak een brief (beroepschrift) alsmede een afschrift van deze uitspraak te zenden aan:
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State
Postbus 20019
2500 EA Den Haag
In het beroepschrift vermeldt u waarom u de uitspraak niet juist vindt.
Afschrift verzonden op: 10 juli 2000