Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11/4942
uitspraak van de meervoudige kamer van 23 oktober 2012 in de zaak tussen
[eiser], te [woonplaats], eiser
(gemachtigde: P.J. Louter)
en
het college van burgemeester en wethouders van Edam-Volendam, verweerder
(gemachtigde: mr. J.W.C. van Kleef).
Procesverloop
Bij besluit van 1 april 2011 (het primaire besluit) heeft verweerder, voor zover van belang, het verzoek van eiser om toezending van de zogenaamde ‘juridische analyse’ afgewezen.
Bij besluit van 24 augustus 2011 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard.
Eiser heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft op 6 oktober 2011 het document genaamd ‘juridische analyse’
aan de rechtbank toegezonden. Daarbij heeft verweerder medegedeeld dat uitsluitend de
rechtbank daarvan kennis zal mogen nemen. De rechtbank heeft beslist dat de verzochte
beperking van de kennisneming gerechtvaardigd is.
Verweerder heeft een verweerschrift ingediend.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 september 2012.
Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigde P.J. Louter. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde mr. J.W.C. van Kleef.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan. Eiser heeft inmiddels van een derde een kopie gekregen van de ‘juridische analyse’ waarop zijn verzoek om openbaarmaking mede zag.
In geschil is tussen partijen uitsluitend nog de beslissing op het verzoek om openbaarmaking op grond van de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) van het document ‘juridische analyse’ (verder: de juridische analyse).
2. Verweerder heeft zich in het bestreden besluit op het standpunt gesteld dat eiser geen procesbelang meer heeft bij een inhoudelijke behandeling van zijn bezwaar, omdat is gebleken dat eiser beschikt over het document waarop zijn verzoek ziet. Verweerder heeft hierop het bezwaar niet-ontvankelijk verklaard.
3. Eiser stelt dat hij half april 2011 vertrouwelijk en zonder daarom gevraagd te hebben van iemand een exemplaar heeft ontvangen van de juridische analyse waar hij bij verweerder om had verzocht. Hij voert aan dat een dergelijk, tegen de wil van verweerder, verstrekt document niet kan worden aangemerkt als document dat is openbaar gemaakt in de zin van de Wob. Eiser wil juist het geheime karakter van het document opheffen, omdat dat op dit moment een open discussie over de inhoud daarvan belemmert. Gelet hierop kan, aldus eiser, niet worden staande gehouden dat hij geen procesbelang meer heeft.
Eiser voert voorts aan dat bovendien het feit dat de Wob geen belang verlangt van een verzoeker om informatie, in het weg staat aan de conclusie dat geen sprake (meer) is van een processueel belang.
4. Uit de stukken blijkt, en ook ter zitting is door de gemachtigde van verweerder gesteld, dat verweerder de juridische analyse beschouwt als een vertrouwelijk en intern stuk, niet bedoeld voor derden en zonder zijn toestemming verstrekt aan eiser. Zoals volgt uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (hierna: de Afdeling) van 27 mei 2005 (LJN BI4972) brengt het gegeven dat de juridische analyse zonder toestemming van verweerder in het bezit van eiser is gekomen, niet met zich dat het daarmee moet worden geacht openbaar te zijn gemaakt in de zin van de Wob. Een andere uitleg zou ertoe leiden dat een bestuursorgaan zich erbij moet neerleggen, dat indien derden buiten zijn toestemming om in het bezit zijn gekomen van bij hem berustende documenten zonder dat getoetst is of op grond van de Wob een recht op openbaarmaking bestaat, het zich niet kan verzetten tegen verdere bekendmaking van de inhoud van deze documenten. Een dergelijke uitleg is niet verenigbaar met het uitgangspunt van de Wob dat elk verzoek om informatie en elk voornemen tot het uit eigen beweging verstrekken van informatie moet worden getoetst aan de in deze wet neergelegde uitzonderingsgronden en dat in het geval van documenten opgesteld ten behoeve van intern beraad moet worden bezien of er aanleiding is voor een beperkte openbaarheid. Verder houdt openbaarmaking van een document in de zin van de Wob in dat het betreffende document openbaar is voor een ieder (zie de uitspraak van de Afdeling van 22 juli 2009, LJN: BJ3414). Verweerder heeft echter ter zitting aangegeven dat hij zich op het standpunt stelt dat ondanks het feit dat eiser over de juridische analyse beschikt, dit document niet openbaar is voor een ieder. Gelet hierop heeft verweerder aan het feit dat eiser inmiddels beschikt over de juridische analyse, ten onrechte de conclusie verbonden dat eiser geen processueel belang meer heeft bij een inhoudelijke behandeling van zijn bezwaar tegen de weigering de juridische analyse openbaar te maken op grond van de Wob. Dat eiser zelf al beschikt over de juridische analyse doet daar niet aan af.
5. Verweerder heeft het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang. Het beroep is gegrond en de rechtbank vernietigt het bestreden besluit. De rechtbank ziet aanleiding zelf in de zaak te voorzien in die zin dat het bezwaar van eiser alsnog ontvankelijk en ongegrond wordt verklaard. Daartoe overweegt de rechtbank als volgt.
6. Aan de weigering de juridische analyse openbaar te maken ligt, zoals verweerder ter zitting heeft bevestigd, uitsluitend nog ten grondslag de weigeringsgrond als opgenomen in artikel 11, eerste lid, van de Wob, namelijk dat het document persoonlijke beleidsopvattingen bevat ten behoeve van intern beraad. De tevens aan het primaire besluit ten grondslag gelegde weigeringsgrond, dat geen sprake zou zijn van een bestuurlijke aangelegenheid, wordt door verweerder niet langer gehandhaafd.
7. Eiser betoogt dat geen sprake is van een intern stuk met persoonlijke beleidsopvattingen, nu de burgemeester het betreffende document niet heeft behandeld als een intern stuk, maar het heeft verstrekt aan het presidium van de gemeenteraad.
8. De rechtbank volgt eiser niet in zijn betoog.
De juridische analyse, aangeduid als ‘memo’, is gericht aan het college van burgemeester en wethouders (hierna: het college) en betreft een op zijn verzoek en ter informatie aan het presidium (van de gemeenteraad) uitgebrachte verkorte analyse van de brief en de rapportage van de Stichting ‘[naam]’ i.o. De juridische analyse is opgesteld door een extern juridisch adviseur. De rechtbank stelt vast dat het gaat om een document dat is opgesteld ten behoeve van intern beraad in de zin van artikel 11, eerste lid, van de Wob. Ingevolge deze bepaling wordt in geval van een verzoek om informatie uit een ten behoeve van intern beraad opgesteld document geen informatie verstrekt over daarin opgenomen persoonlijke beleidsopvattingen. Zoals eerder door de Afdeling is overwogen (onder meer in de uitspraak van 18 augustus 2010, LJN BN4268), blijkt uit de geschiedenis van de totstandkoming van de Wob dat het doel van de in artikel 11, eerste lid, van de Wob neergelegde bescherming van persoonlijke beleidsopvattingen is de bescherming van de vrije meningsvorming, het belang om in vertrouwelijke sfeer te kunnen "brainstormen" zonder vrees voor gezichtsverlies, en het kunnen waarborgen dat de betrokkenen bij de ontwikkeling van het beleid in alle vrijheid hun gedachten en opvattingen kunnen uiten.
In dat kader genieten ook de opvattingen van hen die van buiten in de sfeer van het interne beraad zijn betrokken bescherming ingevolge deze bepaling (Kamerstukken II 1986/87, 19 859, nr. 3, blz. 14 en 38). Het feit dat de juridische analyse van een extern adviseur afkomstig is, brengt derhalve niet met zich dat een door hem uitgebracht advies niet kan worden geacht persoonlijke beleidsopvattingen in te houden.
De rechtbank stelt vast dat de juridische analyse inschattingen en opvattingen bevat van de opsteller, welke kunnen worden gekwalificeerd als persoonlijke beleidsopvattingen. Voor zover in het stuk feiten zijn opgenomen, zijn zij dermate nauw verweven met de persoonlijke beleidsopvattingen dat het niet mogelijk is deze van elkaar te scheiden.
Voorts is niet gebleken dat de burgemeester de juridische analyse als weergave van het standpunt van hemzelf of het college ter kennis heeft gebracht van het presidium van de gemeenteraad. Het staat de burgemeester vrij om stukken met persoonlijke beleidsopvattingen die zijn opgesteld voor intern beraad voor te leggen aan andere bestuursorganen van de gemeente teneinde hierover van gedachte te kunnen wisselen. Het enkele feit dat de burgemeester de juridische analyse met het presidium van de gemeenteraad heeft besproken, maakt dan ook niet dat dit geen document voor intern beraad meer kan zijn.
Dat ten aanzien van de juridische analyse geen geheimhouding is opgelegd als bedoeld in artikel 25 van de Gemeentewet, zoals eiser heeft betoogd, doet hieraan niet af.
9. De rechtbank komt dan ook tot het oordeel dat verweerder het verzoek om openbaarmaking terecht heeft afgewezen op de grond dat het een document betreft opgesteld ten behoeve van intern beraad waarin persoonlijke beleidsopvattingen zijn opgenomen.
10. Omdat de rechtbank het beroep gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat verweerder aan eiser het door hem betaalde griffierecht vergoedt. Er zijn geen voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 24 augustus 2011;
- verklaart het bezwaar van eiser tegen het besluit van 1 april 2011 ontvankelijk en ongegrond;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- draagt verweerder op het betaalde griffierecht van € 152,-- aan eiser te vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzitter, en mr. A.C. Terwiel - Kuneman en mr.drs. L. Beijen, leden, in aanwezigheid van mr. Y.R. Boonstra-van Herwijnen, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 23 oktober 2012.
griffier voorzitter
Afschrift verzonden aan partijen op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak kan binnen zes weken na de dag van verzending daarvan hoger beroep worden ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State.