Uitspraak
vonnis
RECHTBANK HAARLEM
Sector civiel recht
zaaknummer / rolnummer: 189511 / KG ZA 12-69
Vonnis in kort geding van 21 maart 2012
in de zaak van
1. naamloze vennootschap
KONINKLIJKE LUCHTVAART MAATSCHAPPIJ N.V.,
gevestigd te Amstelveen,
2. naamloze vennootschap
MARTINAIR HOLLAND N.V.,
gevestigd te Schiphol-Oost, gemeente Haarlemmermeer,
3. commanditaire vennootschap
TRANSAVIA AIRLINES C.V.,
gevestigd te Haarlemmermeer,
4. de besloten vennootschap met beperkte aansprakelijkheid
TUI AIRLINES NEDERLAND B.V.,
gevestigd te Schiphol-Rijk, gemeente Haarlemmermeer,
eiseressen,
advocaten mr. P.V. Eijsvoogel en mr. P.J.F. Huizing,
tegen
de publiekrechtelijke rechtspersoon
DE STAAT DER NEDERLANDEN (de Staatssecretaris van Infrastructuur en Milieu, de Inspectie Leefomgeving en Transport),
gevestigd te Den Haag,
gedaagde,
advocaten mr. R.J.M. van den Tweel en mr. K. Wilkeshuis.
Eiseressen zullen hierna gezamenlijk de Luchtvaartmaatschappijen worden genoemd en afzonderlijk KLM, Martinair, Transavia en ArkeFly. Gedaagde zal worden aangeduid als de Staat, de Staatssecretaris dan wel ILT.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding met producties
- de conclusie van antwoord met producties
- de bij brief van 5 maart 2012 van mr. Huizing van de zijde van de Luchtvaartmaatschappijen overgelegde producties
- de mondelinge behandeling
- de pleitnota van de Luchtvaartmaatschappijen
- de pleitnota van de Staat
- de tijdens de mondelinge behandeling – met instemming van de Staat – overgelegde producties (e-mailberichten).
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. Op grond van artikel 11.15 van de Wet luchtvaart is ILT – onderdeel van het Ministerie van Infrastructuur en Milieu – aangewezen als toezichthouder op de naleving van EU Verordening 261/2004 tot vaststelling van gemeenschappelijke regels inzake compensatie en bijstand aan luchtreizigers bij instapweigering en annulering of langdurige vertraging van vluchten en tot intrekking van Verordening (EEG) nr. 295/91 (hierna: “de Verordening”). In genoemd artikel is ILT tevens aangewezen als instantie waar passagiers een klacht kunnen indienen op niet-naleving van de Verordening door een luchtvaartmaatschappij.
2.2. De Verordening geeft passagiers in geval van instapweigering en annulering recht op geldelijke compensatie als bedoeld in artikel 7 van Pro de Verordening. De Verordening kent geen recht op compensatie toe aan passagiers in geval van vertraging.
2.3. In het arrest van 19 november 2009 (C-402/07 en C-432/07) heeft het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschappen (hierna: Hof van Justitie) bepaald dat passagiers ook in geval van vertraging van drie uur of meer aanspraak kunnen maken op compensatie. Dit arrest zal hierna worden aangeduid als “het Sturgeon-arrest”.
2.4. De Luchtvaartmaatschappijen betalen passagiers tot op heden geen compensatie bij vertraging, omdat zij van mening zijn dat het Sturgeon-arrest niet rechtsgeldig is en dat de Verordening hen niet verplicht tot het betalen van een compensatie in geval van vertraging.
2.5. De civiele rechtspraak over de vraag of passagiers in geval van vertraging recht hebben op compensatie vertoont een divers beeld. Diverse kantonrechters hebben vorderingen van passagiers wegens vertraging toegewezen, terwijl andere kantonrechters deze juist hebben afgewezen. Het Hof in Amsterdam heeft een Sturgeon-vordering toegewezen, maar daartegen is door de Luchtvaartmaatschappijen cassatie ingesteld, evenals tegen diverse uitspraken van de kantonrechter. De kantonrechter in Breda heeft prejudiciële vragen gesteld aan het Hof van Justitie over de geldigheid van het Sturgeon-arrest, evenals (onder meer) het Engelse High Court en het Ambtsgericht in Keulen. Inmiddels houden diverse rechtbanken de Sturgeon-zaken aan in afwachting van de uitkomst van de prejudiciële procedures.
2.6. ILT ontvangt per jaar duizenden klachten van passagiers over de weigering van de Luchtvaartmaatschappijen compensatie te betalen in geval van vertraging. ILT merkt deze individuele Sturgeon-klachten aan als verzoeken om handhaving van de Verordening en neemt op elk verzoek een afzonderlijk besluit. In geval van overtreding van de Verordening wordt de klacht gegrond verklaard en het verzoek om handhaving van de Verordening toegewezen.
2.7. Voorafgaand aan het nemen van elk besluit stelt ILT de betreffende luchtvaartmaatschappij in de gelegenheid haar zienswijze kenbaar te maken. Besluiten van ILT staan open voor bezwaar en beroep. Vooralsnog maken de Luchtvaartmaatschappijen tegen alle besluiten waarin een Sturgeon-klacht gegrond wordt verklaard bezwaar.
2.8. ILT, althans haar voorgangster de Inspectie Verkeer en Waterstaat (hierna ook aangeduid met ILT), heeft vanaf begin 2010 gesprekken gevoerd met de Luchtvaartmaatschappijen en de Board of Airline Representatives in the Netherlands (hierna: BARIN) over de invulling van het toezicht op en de handhaving van de naleving van de Verordening door ILT.
2.9. Naar aanleiding van de bespreking op 12 april 2010 heeft ILT een “Voorstel handhavingsbeleid passagiersrechten luchtvaart” opgesteld. Dit voorstel luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“1. beleid terugwerkende kracht Sturgeonarrest
Uitgangspunten/ hoofdlijnen van beleid:
a. IVW moet handhaven op basis van het Sturgeonarrest.
[…]
b. IVW neemt de ingediende klachten (verzoeken tot handhaving) in behandeling en komt op basis van hoor en wederhoor tot een besluit.
c. IVW legt bij overtreding geen sanctie op, hooguit een ‘lichte interventie’, zoals een brief.
[…]
Reacties en overwegingen
[…]
? De Luchtvaartmaatschappijen zijn het niet eens met de opvatting van IVW dat er gehandhaafd moet worden op basis van het Sturgeonarrest. […]
? In geval van fundamenteel verschillende zienswijze tussen inspecteur en luchtvaartmaatschappij, kunnen zij onderling afspreken een geval via de rechter uit te procederen. De kwestie telt dan nog niet als overtreding. Passagiers die een klacht hebben ingediend worden in kennis gesteld van deze procedure.
? >> Actueel is dit nu het geval voor alle klachten op basis van het Sturgeonarrest.
Luchtvaartmaatschappijen en IVW gaan dit verschil van mening uitprocederen via de bestuursrechter.
[…]”.
2.10. Op 30 juni 2010 heeft ILT een conceptversie van het door haar opgestelde Handhavingskader naar de Luchtvaartmaatschappijen gestuurd. Dit concept houdt – voor zover hier van belang – het volgende in:
“Handhavingsbeleid DBC
IVW is verantwoordelijk voor de handhaving van de Verordening (EG) 261/2004.
Dit handhavingsbeleid beschrijft de wijze waarop de handhaving wordt uitgevoerd.
[…]
Handhaving
De handhaving van de verordening (EG) 261/2004 bestaat uit:
- Afhandeling van individuele klachten van passagiers;
- Afhandeling van individuele verzoeken om handhaving;
[…]
2.1 Handhaving op individuele klacht / individueel verzoek om handhaving
Wanneer de operator de passagier niet de rechten geeft waartoe de operator op grond van de Verordening wel verplicht is, kan de passagier een klacht indienen bij IVW. IVW beschouwt een klacht als een verzoek om handhaving. De passagier krijgt een besluit op schrift over het al dan niet gegrond zijn van de klacht naar de mening van IVW. De operator krijgt een afschrift van dit besluit en, als dat aan de orde is, een besluit over handhavingsacties in geval van overtreding van de verordening.
[…]
2.1.3 In geval van principieel verschil van interpretatie
? In een gesprek tussen operator en inspecteur kan een dergelijk verschil van mening – na hoor en wederhoor, voordat het besluit genomen wordt – worden overeengekomen, waarna gezamenlijk toegewerkt wordt naar een uitspraak van de rechter op dit punt.
? Nieuwe klachten die over hetzelfde gaan, worden gedurende die periode aangehouden en na de uitspraak allemaal op dezelfde manier en conform de uitspraak afgehandeld.
[…]”.
2.11. Op 3 november 2010 en 17 december 2010 heeft ILT gewijzigde conceptversies van het Handhavingskader naar de Luchtvaartmaatschappijen gestuurd. Deze conceptversies verschillen op de voor de onderhavige procedure van belang zijnde punten niet of nauwelijks van de definitieve versie van het Handhavingskader zoals dat op 1 februari 2011 naar de Luchtvaartmaatschappijen is gezonden. De definitieve versie van het Handhavingskader houdt – voor zover van belang – het volgende in:
“Handhavingskader passagiersrechten luchtvaart
1 Algemeen
i In dit handhavingskader geeft de inspectie aan op welke wijze zij de Verordening 261/2004 handhaaft. […]
2 Behandeling van klachten en verzoeken tot handhaving (klachten)
[…]
Viii De behandeling van een klacht kent de volgende mogelijke uitkomsten:
a. Het komt niet tot een besluit van de inspectie, als de luchtvaartmaatschappij tijdens de behandeling van de klacht alsnog tegemoet komt aan de wensen van de passagier.
b. Klacht is gegrond / geen handhaving als de luchtvaartmaatschappij alsnog handelt overeenkomstig de regelgeving binnen drie weken nadat het besluit bekend is gemaakt aan de passagier en luchtvaartmaatschappij.
c. Klacht is gegrond / overtreding vastgesteld, als de luchtvaartmaatschappij zich niet (alsnog) conformeert aan de regelgeving.
d. Klacht is ongegrond. […]
[…]
x Als een luchtvaartmaatschappij uit principiële of zwaarwegende overwegingen een besluit, waarin een handhavende maatregel aan een luchtvaartmaatschappij wordt opgelegd aan de rechter wil voorleggen, dan zal de inspectie de looptijd van de eventueel opgelegde last onder dwangsom schorsen tot na de uitspraak van de rechter. Deze schorsing geldt enkel en alleen als de inspectie het principiële of zwaarwegende karakter erkent. De schorsende werking geldt dan ook voor soortgelijke klachten die vanaf dat moment door de inspectie worden behandeld. Na de uitspraak van de rechter worden alle aangehouden klachten afgedaan conform de uitspraak. Indien van toepassing worden deze klachten geteld als één overtreding in het kader van de boeteoplegging.
De inspectie informeert de passagier over de schorsing. […]
3 Sanctiebeleid
i Situatie waarin een klacht is gegrond, maar de luchtvaartmaatschappij nog in staat is zich alsnog te conformeren aan de regelgeving (herstelmogelijkheid)
In deze situatie geeft de inspectie aan de luchtvaartmaatschappij een termijn waarbinnen de overtreding jegens de betrokken passagier ongedaan gemaakt moet worden door het alsnog betalen van het bedrag waar de passagier op basis van de Verordening recht op heeft. Bij niet-naleving van het besluit door de luchtvaartmaatschappij zal deze door de inspectie worden gewaarschuwd en als dat niet helpt, volgt er een gesprek […]. Als dit alles geen effect heeft, kan de Inspectie een last onder dwangsom opleggen. […].
[…]”.
2.12. Tegelijk met toezending van het definitieve Handhavingskader heeft ILT het document “Afspraken bij de beleidsregels” aan de Luchtvaartmaatschappijen toegezonden. Dit document vermeldt – onder meer – de volgende afspraak:
“[…]
8. In het overleg van 21 december 2010 hebben IG en luchtvaartmaatschappijen afgesproken dat de handhavingsactie van de inspectie over Sturgeonklachten voor de rechter wordt gebracht. Alle stappen in het handhavingsproces (opleggen LoD, bezwaar en behandeling daarvan) worden nu zo snel mogelijk gezet. Van elke maatschappij wordt één klacht gebruikt. De inspectie houdt andere klachten die met Sturgeon te maken hebben aan tot er een uitspraak van de rechter is. Over de precieze uitvoering van deze ‘proefprocedures’ voeren de inspectie en de luchtvaartmaatschappijen nader overleg. […]”.
2.13. Op 11 januari 2011 heeft [A] (hierna: [A]), werkzaam bij IVW, het volgende e-mailbericht gezonden aan [B] (hierna: [B]), bedrijfsjurist bij Transavia:
“[…]
Het idee is op dit moment [off the record moet nog vastgesteld worden] dat de zaken [alleen sturgeon vertraging zonder buitengewoon] die de IVW laat liggen […] dat we dat zo oplossen: we maken per zaak wel een kort besluit waarin we een uitspraak doen over gegrond of ongegrond en voor de handhaving verwijzen we naar het ingezette traject met LOD. […]
Dus een aparte handhaving op die zaken wordt niet ingezet…
[…]”.
2.14. Bij e-mailbericht van 12 januari 2011 heeft [B] de volgende reactie aan [A] geschreven:
“Voor wat betreft alinea 3 is hier een andere beleving van de toezegging van [C] [de voorzieningenrechter: de Inspecteur Generaal]. Alle individuele zaken zouden blijven liggen tot dat het traject met de bestuursrechter zou zijn afgerond.
Volgens mij kan je dan ook per zaak geen besluit nemen ongegrond of gegrond omdat daar nu juist voor relevant is de uitkomst van het traject via de bestuursrechter aangaande Sturgeon.
[…]”.
2.15. Bij e-mailbericht van 14 januari 2011 heeft [A] – onder meer – het volgende aan [B] geschreven:
“[…]
Voor het bespreken van de casus die we kiezen voor de LOD en het toelichten hoe we in de tussentijd invulling geven aan het laten liggen van de overige sturgeon zaken wil ik graag een afspraak met je maken. […]”.
2.16. Op 9 februari 2011 heeft [D], werkzaam bij IVW, namens de Inspecteur Generaal, het volgende e-mailbericht aan [B] gezonden:
“Namens [C] hierbij onze reactie op je mail, met een weergave van de wijze waarop wij de huidige procesgang rond Sturgeon-klachten zien.
[…]
Het te volgen traject: Per luchtvaartmaatschappij zal de inspectie naar aanleiding van één klacht betreffende Sturgeon een besluit nemen waarin een last onder dwangsom wordt opgelegd. Het proces richting rechterlijke uitspraak gaan de inspectie en de luchtvaartmaatschappij zo snel mogelijk doorlopen. […]
Op overige Sturgeon klachten zal de inspectie niet verder optreden tot er uitspraak is over de LOD. Dit laat onverlet dat de inspectie ten behoeve van de passagier wel besluiten maakt op deze klachten. De inspectie zal verdere handhaving – waar mogelijk binnen het bestuursrecht – aanhouden tot het moment waarop de rechter uitspraak heeft gedaan in het desbetreffende proces. […]”.
2.17. ILT heeft in het kader van de te voeren proefprocedures op 31 maart 2011 tegen elk van de Luchtvaartmaatschappijen een – vooraf geselecteerde – klacht gegrond verklaard, het verzoek om handhaving toegewezen en een last onder dwangsom opgelegd. Tegen de besluiten houdende de last onder dwangsom hebben de Luchtvaartmaatschappijen – met instemming van de Staatssecretaris – rechtstreeks beroep ingesteld. De procedures van KLM en ArkeFly zijn aanhangig bij de rechtbank in Amsterdam en de procedures van Martinair en Transavia bij de rechtbank in Haarlem.
2.18. Op 25 oktober 2011 en 1 december 2011 zijn de proefprocedures ter zitting behandeld.
Het proces-verbaal van de mondelinge beslissing tot schorsing ter zitting van 25 oktober 2011 van de rechtbank Amsterdam luidt – voor zover hier van belang – als volgt:
“[…]
Rozenbrand: [de voorzieningenrechter: mr. R.P.H. Rozenbrand, gemachtigde van de Staatssecretaris]
Desgevraagd zeg ik u dat er wellicht 1.000 vergelijkbare handhavingszaken lopen.
[…]
Rozenbrand:
Er ligt een groot verschil van mening tussen partijen over het Sturgeon-arrest. De inspectie heeft aangegeven dat de luchtvaartmaatschappijen moeten betalen bij vertraging van vluchten. Er zouden honderden of duizenden lasten onder dwangsom kunnen volgen. Het is slimmer om een specifieke zaak als proefproces te nemen. Dit is een principiële zaak die als voorbeeld kan dienen. Met de uitvoeringspraktijk wordt gewacht totdat er een bodemuitspraak van de rechtbank is.
[…]
Kuiper: [de voorzieningenrechter: mr. C.J. Kuiper, gemachtigde van de Staatssecretaris]
Ik heb gesproken met de inspecteur-generaal. Er wordt niet gewacht met handhaving totdat er een uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State […] is. Er zijn geen afspraken gemaakt over een voorlopige voorziening.
[…]
Rozenbrand:
U houdt voor dat de rechtbank zou kunnen zeggen dat het Sturgeon-arrest onduidelijk is en er nadere vragen dienen te worden gesteld aan het Hof van Justitie. De zaak zal dan worden aangehouden. U vraagt wat verweerder in de tussentijd gaat doen.
Ik zeg u dat het arrest dan wordt afgewacht. Als de rechtbank twijfelt, dan wordt dit afgewacht.
[…]
Rozenbrand:
Het klopt dat in deze zaak en in de andere handhavingszaken dan op de uitspraak van het Hof van Justitie wordt gewacht.
[…]
Beslissing
De rechtbank:
- schorst het onderzoek ter terechtzitting
[…]”.
2.19. In haar tussenbeslissing van 5 december 2011 heeft de rechtbank Haarlem bepaald dat het onderzoek wordt heropend in afwachting van de beantwoording van reeds gestelde prejudiciële vragen. De rechtbank heeft bij haar keuze om de behandeling van de zaak aan te houden mede in overweging genomen dat het voor eiseres bijzonder lastig zal zijn om eenmaal uitbetaalde compensatiebedragen terug te vorderen wanneer later zou blijken dat het Sturgeon-arrest geen stand houdt.
2.20. Bij brief van 14 februari 2012 heeft de rechtbank Amsterdam partijen haar concept prejudiciële vragen in de proefprocedure toegezonden met het verzoek daarop schriftelijk te reageren. De prejudiciële vragen die de rechtbank wil stellen zien op de bevoegdheid van ILT om handhavend op te treden door middel van het opleggen van een last onder dwangsom.
2.21. ILT verklaart tot op heden klachten van passagiers gegrond en wijst verzoeken om handhaving toe. ILT legt de Luchtvaartmaatschappijen geen lasten onder dwangsom op, behoudens in de vier zaken die tot voornoemde ‘proefprocedures’ hebben geleid.
3. Het geschil
3.1. De Luchtvaartmaatschappijen vorderen, bij uitvoerbaar bij voorraad te verklaren vonnis,
A. primair de Staat (de Staatssecretaris, de Inspectie Leefomgeving en Transport) te veroordelen om alle bestaande en toekomstige procedures ter zake van “Sturgeon-klachten” aan te houden totdat in rechte is komen vast te staan wat rechtens is ter zake van het principiële verschil van inzicht dat partijen krachtens overeenkomst in de proefprocedure aan de bestuursrechter hebben voorgelegd; althans
subsidiair de Staat (de Staatssecretaris, de Inspectie Leefomgeving en Transport) te veroordelen om alle bestaande en toekomstige procedures ter zake van “Sturgeon-klachten” aan te houden totdat door zowel de rechtbank Haarlem als de rechtbank Amsterdam in een einduitspraak is vastgesteld of het Sturgeon-arrest al dan niet mag worden toegepast; en
B. de Staat te veroordelen om de passagiers die een “Sturgeon-klacht” indienen of reeds hebben ingediend een bericht te sturen waarin zij op de hoogte worden gesteld van de aanhouding van de klachtenbehandeling totdat de uitspraak in de (bestuursrechtelijke) proefprocedure onherroepelijk is geworden; en
C. de Staat te veroordelen om aan de Luchtvaartmaatschappijen te voldoen de kosten van dit geding, binnen 7 dagen na het wijzen van het vonnis, onder bepaling dat indien de gedingkosten niet binnen de genoemde termijn zijn voldaan, hierover vanaf de 8e dag wettelijke rente verschuldigd is, alsmede de nakosten.
3.2. De Staat voert verweer.
3.3. Op de stellingen van partijen wordt hierna, voor zover van belang, nader ingegaan.
4. De beoordeling
4.1. De Luchtvaartmaatschappijen hebben ter onderbouwing van hun vorderingen – samengevat – het volgende aangevoerd.
Tussen ILT en de Luchtvaartmaatschappijen bestaat een principieel verschil van inzicht over de vraag of het Sturgeon-arrest gevolgd moet worden. Naar de mening van de Luchtvaartmaatschappijen is het arrest niet geldig, omdat het in strijd is met de tekst van de Verordening, de bedoeling van de Europese wetgever, het Verdrag van Montreal, het IATA-arrest, het gelijkheidsbeginsel, het evenredigheidsbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel.
Zij maken daarom op principiële gronden standaard bezwaar tegen elk afzonderlijk besluit van ILT tot gegrondverklaring van Sturgeon-klachten. Vanwege het verschil van mening zijn ILT en de Luchtvaartmaatschappijen in een gesprek op 21 december 2010 overeengekomen om de vraag of het Sturgeon-arrest gevolgd dient te worden onderwerp te maken van een proefprocedure en voor te leggen aan de bestuursrechter. Daarbij is tevens afgesproken dat ILT alle Sturgeon-klachten zal aanhouden totdat de rechter in de proefprocedure uitspraak heeft gedaan. De mogelijkheid van een proefprocedure is door ILT vervolgens opgenomen in het Handhavingskader. In de verschillende conceptversies van dat Handhavingskader staat dat klachten die betrekking hebben op een kwestie die onderwerp is van een proefprocedure zullen worden aangehouden. De afspraak om alle Sturgeon-klachten aan te houden blijkt voorts uit het document “Afspraken bij de beleidsregels” dat ILT tegelijk met de definitieve versie van het Handhavingskader aan de Luchtvaartmaatschappijen heeft toegezonden. Tegen de afspraak in blijft ILT echter Sturgeon-klachten van passagiers behandelen en gegrond verklaren.
Ter zitting van 25 oktober 2011 bij de rechtbank Amsterdam heeft mr. Rozenbrand namens de Staatssecretaris toegezegd alsnog tot aanhouding van de Sturgeon-zaken over te zullen gaan indien de rechter in een van de proefprocedures besluit tot aanhouding. Nu de rechtbank Haarlem op 5 december 2011 in haar tussenbeslissing heeft besloten tot aanhouding, dient ILT die toezegging na te komen en de behandeling van alle Sturgeon-zaken aan te houden. De tussenbeslissing van de rechtbank vormt zelf ook grond om de Sturgeon-zaken aan te houden. De rechtbank heeft in die beslissing immers overwogen dat zij op dit moment nog geen beslissing kan nemen over het principiële verschil van inzicht tussen ILT en de Luchtvaartmaatschappijen en de behandeling van de zaak daarom zal aanhouden. Bij die keuze heeft de rechtbank uitdrukkelijk het restitutierisico van de Luchtvaartmaatschappijen in aanmerking genomen. ILT dient deze door de bestuursrechter geboden voorlopige duidelijkheid toe te passen en is verplicht om – conform het oordeel van de rechter – de inhoudelijke behandeling van alle Sturgeon-zaken aan te houden. Nu zij dat niet doet, loopt ILT vooruit op het gevraagde rechterlijk oordeel in de proefprocedures alsmede op het oordeel van het Hof van Justitie waarop juist moet worden gewacht.
De uitleg die ILT geeft aan de afspraken waarbij een onderscheid wordt gemaakt tussen klachtenafhandeling enerzijds en handhaving en sanctieoplegging anderzijds is onhoudbaar. Het principiële verschil van inzicht over de rechtsgeldigheid van het Sturgeon-arrest en de daaruit voortvloeiende vraag of het arrest gevolgd mag worden, speelt immers niet alleen in het kader van de sanctieoplegging, maar evenzeer bij de beoordeling van klachten. Die kunnen niet worden afgedaan zolang niet duidelijk is wat de rechten van de passagiers zijn.
Door te weigeren de afspraken omtrent de aanhouding na te komen en passagiers niet in te lichten over de proefprocedures, leiden de Luchtvaartmaatschappijen reputatieschade. Passagiers begrijpen nu niet waarom de Luchtvaartmaatschappijen niet betalen. Daarnaast heeft het niet aanhouden van de klachten tot gevolg dat de Luchtvaartmaatschappijen in bezwaar (en beroep) moeten tegen alle afzonderlijke besluiten waarin een Sturgeon-klacht gegrond wordt verklaard. De administratieve en operationele belasting die de Luchtvaartmaatschappijen daarvan ondervinden is enorm. Tot slot wordt het ‘level playing field’ tussen luchtvaartmaatschappijen in Europa verstoord, omdat toezichthouders in diverse andere landen Sturgeon-zaken wel aanhouden. Tegenover deze belangen van de Luchtvaartmaatschappijen bestaat aan de kant van ILT geen rechtvaardiging om de Sturgeon-zaken niet aan te houden, aldus de Luchtvaartmaatschappijen.
4.2. De Staat heeft – samengevat – het volgende tegen de vorderingen van de Luchtvaartmaatschappijen aangevoerd.
ILT is als aangewezen instantie als bedoeld in artikel 16 van Pro de Verordening verplicht toe te zien op correcte naleving van de Verordening en daarbij vooral de belangen van de passagiers in ogenschouw te nemen. Die handhaving berust op 2 pijlers: klachtenafhandeling en handhaving/sanctieoplegging. Op grond van het Unierecht en het beginsel van Unietrouw is ILT verplicht om klachten van passagiers in behandeling te nemen en daarop te beslissen. Daarbij moet – zo heeft de Europese Commissie benadrukt – het Sturgeon-arrest en de daarin gegeven uitleg aan artikel 7 van Pro de Verordening als geldend recht worden nageleefd. Het Sturgeon-arrest is weloverwogen en goed gemotiveerd en het is weinig aannemelijk dat het Hof van Justitie hierop zal terugkomen en zeker niet met terugwerkende kracht. ILT verschilt hierin principieel van mening met de Luchtvaartmaatschappijen die menen dat het arrest onjuist is. Om tegemoet te komen aan de grote weerstand van de Luchtvaartmaatschappijen tegen het arrest heeft ILT op basis van artikel 2 sub x van Pro het Handhavingskader afspraken gemaakt over het voeren van proefprocedures. In dit verband zijn vier zaken uitgekozen waarin door ILT een last onder dwangsom is opgelegd die aan het oordeel van de bestuursrechter in Haarlem en Amsterdam zijn voorgelegd. Zoals vastgelegd in het Handhavingskader heeft ILT het sanctietraject in deze zaken opgeschort door de begunstigingstermijn van de opgelegde lasten onder dwangsom op te schorten. In soortgelijke nieuwe zaken worden vooralsnog geen nieuwe lasten onder dwangsom opgelegd. Dat zal zo blijven totdat de bodemrechter in eerste aanleg in een van beide proefprocedures duidelijkheid heeft geboden. Anders dan de Luchtvaartmaatschappijen betogen is niet afgesproken om tevens de klachtenafhandeling op te schorten. Met het ‘aanhouden van Sturgeon-zaken’ is steeds bedoeld dat geen sanctietraject zal volgen. Aanhouding van de klachtenafhandeling zou ook veel verder gaan dan het Handhavingskader en is bovendien strijdig met het Unierecht, althans het beginsel van Unietrouw. Toezeggingen om tevens de klachtenafhandeling aan te houden zijn ook ter zitting van 25 oktober 2011 niet gedaan. Er is slechts toegezegd dat, in geval van aanhouding van een van de proefprocedures, de handhavingszaken zouden worden aangehouden. Daarmee is gedoeld op het schorsen van de looptijd van de last onder dwangsom, want dat was immers het onderwerp van de proefprocedure. De klachtenafhandeling stond buiten dat geschil. Om dezelfde reden heeft de overweging in de tussenbeslissing van de rechtbank Haarlem over het restitutierisico geen betrekking op de klachtenafhandeling, maar op de opgelegde last onder dwangsom. Er is dan ook geen aanleiding en geen ruimte om tot aanhouding van individuele klachten over te gaan.
Voorts valt niet in te zien dat de Luchtvaartmaatschappijen worden benadeeld door het niet aanhouden van de klachtenafhandeling. ILT legt vooralsnog geen last onder dwangsom op in geval van overtreding, zodat er geen financiële consequenties zijn verbonden aan de weigering van de Luchtvaartmaatschappijen om compensatie te betalen. Dat passagiers zich vervolgens tot de kantonrechter wenden, is iets waar ILT geen invloed op heeft. Van reputatieschade of financiële schade is niet gebleken en voor zover daarvan wel sprake zou zijn, is die schade te wijten aan het niet nakomen van de Verordening, hetgeen de Luchtvaartmaatschappijen zelf in de hand hebben, aldus de Staat.
4.3. De voorzieningenrechter overweegt het volgende.
4.4. In 2010 heeft ILT diverse gesprekken gevoerd met de Luchtvaartmaatschappijen over de invulling van het toezicht op en de handhaving van de naleving van de Verordening door ILT. In het overleg van 21 december 2011 zijn daarbij afspraken gemaakt over – kort gezegd – het voeren van een proefprocedure over het Sturgeon-arrest. De Luchtvaartmaatschappijen en ILT verschillen thans van mening over de inhoud van die afspraken. Volgens de Luchtvaartmaatschappijen zijn partijen overeengekomen dat ILT alle nieuwe Sturgeon-zaken zal aanhouden totdat de rechter in een bodemprocedure uitspraak heeft gedaan. ILT is daarentegen van mening dat partijen slechts zijn overeengekomen dat het sanctietraject in nieuwe Sturgeon-zaken zal worden opgeschort.
4.5. De Luchtvaartmaatschappijen hebben gewezen op punt 2.1.3 van de conceptversie van het Handhavingskader van 30 juni 2010 (zie 2.10), artikel 2 sub x van Pro het definitieve Handhavingskader (zie 2.11) en punt 8 van de ‘afspraken bij beleidsregels’ (zie 2.12) en stellen dat daaruit volgt dat partijen wel degelijk zijn overeengekomen alle Sturgeon-zaken aan te houden.
4.6. De tekst van artikel 2 sub x van Pro het Handhavingskader nader beschouwd is de voorzieningenrechter echter van oordeel dat daaruit niet blijkt dat partijen zijn overeengekomen dat gedurende de proefprocedure ook de klachtenafhandeling zal worden aangehouden. In het artikel staat – kort gezegd – dat indien een proefprocedure wordt gevoerd over een handhavende maatregel ILT de looptijd van de eventueel opgelegde last onder dwangsom zal schorsen tot na de uitspraak van de rechter. De “schorsende werking voor soortgelijke gevallen” in de daarop volgende zin kan dan ook alleen betrekking hebben op de looptijd van de last onder dwangsom in andere zaken. Dat in soortgelijke zaken ook de klachtenafhandeling zal worden geschorst of aangehouden, volgt niet uit de tekst. De eerdere conceptversies noch de ‘Afspraken bij de beleidsregels’ geven aanleiding om de tekst van het Handhavingskader anders op te vatten. In de conceptversies heeft ILT immers ook al onderscheid gemaakt tussen de klachtenafhandeling en de handhaving/sanctieoplegging en in het licht daarvan is niet aannemelijk dat waar in het Handhavingskader over schorsing van de sanctieoplegging wordt gesproken daarmee tevens de klachtenafhandeling zou zijn bedoeld. Weliswaar wordt in artikel 2.1.3 van de (beknopte) conceptversie van 30 juni 2010 nog gesproken over het aanhouden van klachten, maar in de daarop volgende conceptversie van 30 november 2010 – dus van vóór de datum van de afspraak op 21 december 2010 – is de bepaling al gepreciseerd tot het schorsen van de looptijd van de last onder dwangsom. Het enkele feit dat in de eerste conceptversie over het aanhouden van klachten is gesproken, kan er dan ook niet toe leiden dat de tekst van het Handhavingskader anders zou moeten worden opgevat dan hiervoor is overwogen.
4.7. In punt 8 van de ‘Afspraken bij de beleidsregels’ staat weliswaar dat klachten die met Sturgeon te maken hebben zullen worden aangehouden totdat de rechter uitspraak heeft gedaan, maar die tekst moet worden bezien in de context van hetgeen daarvoor is vermeld over het voor de rechter brengen van de handhavingsactie en het in verband daarmee zo snel mogelijk zetten van de stappen in het handhavingsproces (opleggen LOD, bezwaar en behandeling). Die context en de e-mailwisseling tussen ILT en de Luchtvaartmaatschappijen die is voorafgegaan aan het toezenden van het Handhavingskader en de ‘Afspraken’ en waaruit het de Luchtvaartmaatschappijen reeds duidelijk was dat ILT de klachtenbehandeling niet zou aanhouden, brengen mee dat de ‘Afspraken bij de beleidsregels’ evenmin tot een andere opvatting van de in het Handhavingskader vastgelegde afspraken kunnen leiden.
4.8. De conclusie van het vorenstaande is dat de door de Luchtvaartmaatschappijen gestelde afspraak dat ILT alle nieuwe Sturgeon-klachten zal aanhouden totdat de rechter in de bodemprocedure heeft beslist niet voldoende aannemelijk is geworden. Voor nadere bewijslevering hieromtrent is in deze kort geding procedure geen plaats.
4.9. Volgens de Luchtvaartmaatschappijen is ILT ook op grond van de ter zitting van 25 oktober 2011 bij de rechtbank Amsterdam gedane toezegging verplicht om (alsnog) alle Sturgeon-zaken aan te houden. Dat tijdens die zitting namens de Staatssecretaris is toegezegd ook de klachtenafhandeling aan te houden, blijkt echter niet zonder meer uit het verslag van de zitting. Hoewel de toezeggingen “om de handhavingszaken aan te houden” wellicht voor meerdere uitleg vatbaar zijn, was het de Luchtvaartmaatschappijen ten tijde van die zitting duidelijk dat ILT een onderscheid maakte tussen klachtenafhandeling en handhaving/sanctieoplegging alsmede dat ILT zich op het standpunt stelde dat de klachtenafhandeling niet zou worden aangehouden. In het licht hiervan en gelet op het onderwerp van de proefprocedure (de last onder dwangsom) kan de toezegging om “de handhavingszaken aan te houden” niet zonder meer worden opgevat als toezegging om ook de klachtenafhandeling aan te aanhouden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter had het dan ook op de weg van de Luchtvaartmaatschappijen gelegen ter zitting uitdrukkelijk te (laten) bevragen of met de toezegging de handhavingszaken aan te houden ook de klachtenafhandeling werd bedoeld. Nu dat achterwege is gebleven en ook uit de context van de toezegging niet duidelijk blijkt dat met handhavingszaken mede de klachtenafhandeling is bedoeld, is onvoldoende aannemelijk geworden dat namens de Staatssecretaris is toegezegd ook de klachtenafhandeling in alle Sturgeon-zaken aan te houden.
4.10. Door ILT is tijdens de behandeling van dit kort geding overigens de toezegging herhaald dat geen lasten onder dwangsom zullen worden opgelegd totdat de bestuursrechter in Haarlem of in Amsterdam einduitspraak heeft gedaan in de proefprocedure. De voorzieningenrechter merkt hierover op dat het toch enigszins bevreemdend voorkomt dat de Staat enerzijds stelt dat het Sturgeon-arrest geldend recht vormt dat, wat de klachtenafhandeling betreft, moet worden nageleefd, maar hij anderzijds wel een Handhavingskader heeft opgesteld waarin – kennelijk uitgaande van de (theoretische) mogelijkheid dat de vertragingsregeling uit het Sturgeon-arrest met terugwerkende kracht ongedaan wordt gemaakt – juist rekening wordt gehouden met de stellingen van de Luchtvaartmaatschappijen dat de uiteindelijke rechtstoestand zal zijn dat het Sturgeon-arrest geen betekenis meer zal hebben in gevallen van vertragingsschade. De daadwerkelijke handhaving in de vorm van een last onder dwangsom wordt immers wel opgeschort, waardoor aan de gegrondverklaring van een klacht geen rechtsgevolg wordt verbonden. De vraag hoe sterk het Unierecht en het beginsel van Unietrouw uiteindelijk zijn, dringt zich dan ook op.
4.11. Anders dan de Luchtvaartmaatschappijen stellen, verplicht de tussenbeslissing van de rechtbank Haarlem om de behandeling van de proefprocedure aan te houden ILT evenmin tot aanhouding van alle Sturgeon-zaken. De rechtbank heeft slechts overwogen dat zij het opportuun acht de beantwoording van (door andere rechtbanken gestelde) prejudiciële vragen af te wachten. Uit die overweging kan niet worden afgeleid dat de rechtbank van oordeel is dat ILT de Luchtvaartmaatschappijen thans niet tot betaling van compensatie kan dwingen. De verwijzing naar het restitutierisico maakt dat niet anders. De Luchtvaartmaatschappijen miskennen met hun uitleg van die overweging dat een gegrondverklaring van klachten van passagiers geen rechtsgevolg heeft. Alleen indien daarnaast een last onder dwangsom tot betaling van compensatie wordt gegeven, ontstaat voor de Luchtvaartmaatschappijen een betalingsverplichting. Het incassorisico dat de rechtbank bij haar oordeel heeft betrokken, kan derhalve alleen zien op het opleggen van een last onder dwangsom en niet op de klachtenafhandeling zelf.
4.12. De Luchtvaartmaatschappijen hebben voorts gewezen op het belang van een ‘level playing field’ in Europa. Een dergelijke belangenafweging hoort echter thuis bij de Europese Commissie en niet bij de rechter. Voor zover de Luchtvaartmaatschappijen zich hiermee op het standpunt hebben willen stellen dat het gegeven dat in diverse andere EU-landen de klachtenbehandeling wordt aangehouden meebrengt dat zulks ook in Nederland dient te gebeuren, vindt dat standpunt geen steun in het recht. Daarbij kan in het midden blijven wat de betekenis is van het – onweersproken – door de Staat gestelde feit dat in vele andere dan de door de Luchtvaartmaatschappijen genoemde EU-landen de klachtafhandeling niet wordt opgeschort.
4.13. Tot slot is door de Luchtvaartmaatschappijen betoogd dat er ook buiten de gestelde afspraken, respectievelijk toezeggingen, voldoende gronden aanwezig zijn voor toewijzing van het gevorderde. Voor zover de Luchtvaartmaatschappijen hebben willen betogen dat de reputatieschade en de grote administratieve en operationele belasting op zich reeds meebrengen dat ILT gehouden is alle Sturgeon-klachten aan te houden, slaagt dit betoog niet. De reputatieschade die volgens de Luchtvaartmaatschappijen wordt veroorzaakt door onbegrip van passagiers die door ILT in het gelijk zijn gesteld, maar desondanks geen compensatie uitbetaald krijgen, is immers te wijten aan de uitleg die de Luchtvaartmaatschappijen aan het Sturgeon-arrest geven en niet aan de weigering van ILT de zaken aan te houden. De Luchtvaartmaatschappijen hebben voldoende gelegenheid hun standpunt, respectievelijk de gronden daarvoor kenbaar te maken aan alle individuele klagers. De consequenties die klagers daaraan al dan niet verbinden met betrekking tot de reputatie van de Luchtvaartmaatschappijen levert onvoldoende grond voor ILT op om tot opschorting van de bij Verordening aan haar opgedragen klachtafhandeling over te gaan. Totdat het tegendeel is komen vast te staan moet immers worden aangenomen dat de uitspraak van het Hof van Justitie het geldende recht weergeeft, zodat het feit dat die uitspraak tot een grote (financiële en onderzoeks-)belasting bij de Luchtvaartmaatschappijen leidt, in combinatie met de verwachting van de Luchtvaartmaatschappijen dat deze uitspraak niet overeind zal blijven, onvoldoende grond oplevert de uitvoering van de door de Verordening op ILT rustende taak op te schorten. De omstandigheid dat ook anderen dan de Luchtvaartmaatschappijen van mening zijn dat het Sturgeon-arrest een onjuiste uitspraak is, maakt dit niet anders.
4.14. Het vorenstaande geldt ook voor de kosten van het maken van bezwaar tegen elk individueel besluit en voor de kosten van het feitenonderzoek dat na elke klacht door de Luchtvaartmaatschappijen moet worden ingesteld. Weliswaar zouden deze kosten achteraf inderdaad onnodig zijn gemaakt indien het Sturgeon-arrest met terugwerkende kracht zou worden herroepen, maar dat dit laatste het geval zal zijn, kan naar het oordeel van de voorzieningenrechter thans niet met een zodanige mate van zekerheid worden aangenomen dat ILT de Luchtvaartmaatschappijen in redelijkheid niet tot het verrichten van dat onderzoek kan uitnodigen. Daarbij dient tevens in aanmerking te worden genomen dat een substantieel deel van de klachten door ILT wordt afgewezen, naar moet worden aangenomen omdat de uitkomst van het feitenonderzoek daartoe genoegzame gronden heeft opgeleverd. Tot slot heeft te gelden dat het een algemeen beginsel van behoorlijke klachtafdoening is dat klachten binnen een redelijke termijn worden afgedaan.
4.15. Slotsom van het vorenstaande is dat voorzieningenrechter ILT niet zal veroordelen om de behandeling van Sturgeon-klachten aan te houden. Vanzelfsprekend volgt dan ook geen veroordeling om passagiers van de aanhouding op te hoogte te stellen zoals onder B gevorderd.
4.16. De Luchtvaartmaatschappijen zullen als de in het ongelijk te stellen partijen in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Staat worden begroot op:
- griffierecht € 575,00
- salaris advocaat 816,00
Totaal € 1.391,00
5. De beslissing
De voorzieningenrechter
5.1. weigert de gevraagde voorzieningen,
5.2. veroordeelt de Luchtvaartmaatschappijen, in de proceskosten, aan de zijde van de Staat tot op heden begroot op € 1.391,00, te vermeerderen met de wettelijke rente als bedoeld in art. 6:119 BW Pro over dit bedrag met ingang van heden tot de dag van volledige betaling,
5.3. verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. H.T. van der Meer en in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van de griffier mr. M.C.C. Kaal op 21 maart 2012.?