Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 11 - 1268
uitspraak van de meervoudige kamer van 27 december 2011
in de zaak van:
De erven van [naam]
wonende te [woonplaats],
eisers.
gemachtigde: [naam gemachtigde],
tegen:
de voorzitter van de raad van bestuur van Zorg en Zekerheid,
verweerder.
1. Procesverloop
Op 28 juli 2010 is telefonisch aan de dochter van [naam] meegedeeld dat het aangevraagde persoonsgebonden budget (PGB) ten behoeve van haar moeder zal worden afgewezen.
Bij brief van 19 september 2010 is hiertegen namens eisers bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 28 januari 2011 heeft verweerder de afwijzing op papier gezet.
Bij besluit van 3 februari 2011 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eisers bij brief van 2 maart 2011 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 9 december 2011, alwaar de gemachtigde van de erven is verschenen. Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. R. Roodenburg en F. Schoemaker.
2. Overwegingen
2.1 De rechtbank gaat uit van het volgende. ([naam]) is in januari 2010 ziek geworden ten gevolge van een hersentumor. Zij is opgenomen geweest in het ziekenhuis, totdat er voor haar plaats was in [naam revalidatiecentrum]. In [naam revalidatiecentrum] is begin juni 2010 een indicatie bij het Centrum Indicatiestelling Zorg (CIZ) aangevraagd voor een zorgzwaartepakket in de vorm van een PGB op grond van de Algemene wet bijzondere ziektekosten (Awbz). Het was de bedoeling dat [naam] naar huis zou gaan en dat zij thuis verzorgd kon worden door haar dochter. Omdat de familie in de veronderstelling was dat [naam] in aanmerking kwam voor het gevraagde PGB, heeft de dochter ontslag genomen en haar baan als verpleegkundige opgezegd om voor haar moeder te kunnen zorgen. Op 1 juli 2010 heeft het CIZ het gevraagde indicatiebesluit afgegeven. Op 5 juli 2010 heeft verweerders zorgkantoor deze aanvraag ontvangen. Op 28 juli 2010 is aan de dochter van [naam] telefonisch meegedeeld dat het PGB wordt afgewezen in verband met het bereiken van het subsidieplafond. Op 3 augustus 2010 is een nieuw indicatiebesluit met een indicatie voor palliatief-terminale zorg met een onbeperkte duur door het CIZ afgegeven en bij het zorgkantoor ingediend. Op 5 augustus 2010 is [naam] overleden. Op 19 september 2010 is namens eisers bezwaar gemaakt tegen de afwijzing van het PGB. Op 28 januari 2011 heeft verweerder de afwijzing van het PGB op papier gesteld, waarna verweerder met toepassing van artikel 6:10 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), het bezwaar in behandeling heeft genomen. Bij besluit van 3 februari 2011 heeft verweerder het bezwaar kennelijk ongegrond verklaard.
2.2 Namens eisers is in beroep – zakelijk weergegeven – het volgende aangevoerd. Het bezwaar is ten onrechte kennelijk ongegrond verklaard en verweerder heeft ten onrechte afgezien van een hoorzitting in bezwaar. Er heeft geen behoorlijke besluitvorming van de zijde van verweerder plaatsgevonden. Eerst is de aanvraag telefonisch afgewezen, waarna de afwijzing niet op papier werd gesteld. Pas op
28 januari 2011 heeft verweerder het primaire besluit afgegeven. Vervolgens heeft verweerder nog voordat de bezwaartermijn voorbij was, zonder hoorzitting en zonder dat gemachtigde in de gelegenheid is gesteld de bezwaren toe te lichten, het besluit op bezwaar genomen. Dit besluit is onvoldoende gemotiveerd. Bestreden wordt dat de aanvraag voor het PGB en de bijbehorende indicatiestelling niet voor
1 juli 2010 bij het zorgkantoor zijn binnengekomen. Namens eisers wordt voorts aangevoerd dat zij voor de indicatiestelling afhankelijk waren van derden en dat het hen niet verweten kan worden dat de aanvraag pas na 1 juli 2010 is ingekomen. Tenslotte wordt aangevoerd dat [naam] terminaal ziek was en dat het PGB was bedoeld om palliatief-terminale zorg aan haar te verlenen. Gelet hierop viel [naam] onder de uitzondering bedoeld in artikel 2.6.4, zevende lid, onder f, van de Regeling Subsidies Awbz (hierna: de Regeling) en kon het PGB wel nog verstrekt worden.
2.3 Verweerder stelt zich op het standpunt dat het vanaf 1 juli 2010 vanwege het bereikte subsidieplafond niet meer mogelijk was nieuwe PGB’s toe te kennen. Reeds ingediende aanvragen waarover nog geen beslissing was genomen en nieuwe aanvragen moesten door de zorgkantoren vanaf die datum worden afgewezen. Op 1 juli 2010 heeft het CIZ in geval van [naam] een indicatiebesluit afgegeven met als eerste grondslag een somatische ziekte/aandoening. Palliatief-terminale (thuis)zorg werd niet geïndiceerd. Eerst op 3 augustus 2010 is een nieuw indicatiebesluit afgegeven met een PTZ-indicatie voor palliatief-terminale zorg. Echter hierbij is geen PGB aangevraagd, maar zorg in natura. In beroep heeft verweerder nog nader toegelicht dat ook als het indicatiebesluit van het CIZ met datum afgifte 1 juli 2010 als aanvraag voor een PGB eerder bij het zorgkantoor zou zijn ontvangen, het zorgkantoor vanaf 1 juli 2010 nog steeds niet bevoegd zou zijn geweest een PGB toe te kennen, omdat [naam] op dat moment niet aan de uitzonderingsgronden (waaronder palliatief-terminale zorg) voldeed. De peildatum 1 juli 2010 heeft namelijk betrekking op de destijds af te geven toekenningen van het zorgkantoor en niet op de indiening van de aanvragen zelf.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.4 In artikel 7:2, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is bepaald dat voordat een bestuursorgaan op het bezwaar beslist, het de belanghebbende in de gelegenheid stelt te worden gehoord.
2.5 In artikel 7:3, aanhef en onder b, van de Awb is bepaald dat van het horen van belanghebbenden kan worden afgezien indien het bezwaar kennelijk ongegrond is.
2.6 Tot het achterwege laten van een hoorzitting op grond van artikel 7:3 van de Awb dient op grond van vaste rechtspraak van de Centrale Raad van Beroep in het algemeen met grote voorzichtigheid te worden besloten. Mede gelet op het karakter van de bezwaarprocedure waarbij onder andere een volledige heroverweging van het aangevochten besluit op de grondslag van het ingebrachte bezwaar aan de orde is, is met het gebruik van het woord "kennelijk" in onder andere het onderdeel b van artikel 7:3 tot uitdrukking gebracht dat slechts van het horen kan worden afgezien als, wat betreft de in geding zijnde toepassing, in redelijkheid geen twijfel mogelijk is omtrent het oordeel dat het bezwaar ongegrond is. Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in dit geval geen sprake. Namens eisers is in de bezwaarfase immers naar voren gebracht dat sprake was van terminale zorg, terwijl daarnaast de regelgeving ten aanzien van het subsidieplafond met terugwerkende kracht is gewijzigd, in die zin dat er inmiddels wel uitzonderingen werden gemaakt op dit subsidieplafond. Het houden van een hoorzitting biedt bij uitstek de gelegenheid onderzoek te doen naar die omstandigheden. Het houden van een hoorzitting had dan ook in dit geval niet achterwege mogen blijven. Daar komt nog bij dat verweerder in eerste instantie heeft volstaan met een telefonische afwijzing van het PGB en pas op 28 januari 2011 de afwijzing op papier heeft gezet om vervolgens zonder de gemachtigde in de gelegenheid te stellen nog op dit besluit te reageren, het bezwaar al bij besluit van
3 februari 2011 ongegrond te verklaren. De rechtbank acht dit niet zorgvuldig en is van oordeel dat verweerder eisers in de gelegenheid had moeten stellen gehoord te worden.
2.7 Reeds hierom zal het beroep gegrond worden verklaard en het bestreden besluit worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:2 van de Awb en 3:2 van de Awb.
2.8 De rechtbank zal hierna, om (zo mogelijk) tot een definitieve beslissing over het geschil tussen partijen te komen, beoordelen of met toepassing van artikel 8:72, derde lid, van de Awb de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit in stand kunnen blijven. Daartoe bestaat aanleiding indien het besluit inhoudelijk juist is en de beoordeling tot dezelfde uitkomst leidt.
2.9 Het in dit geding aan de orde zijnde geschil wordt beoordeeld aan de hand van de Awbz en de daarop berustende bepalingen, zoals die luidden ten tijde als hier van belang.
2.10 In geschil is de afgifte van een PGB in de periode van 29 juni 2010 tot 5 augustus 2010.
2.11 In artikel 44, eerste lid, aanhef en onder b, van de Awbz is bepaald dat bij ministeriële regeling kan worden bepaald dat het college zorgverzekeringen overeenkomstig in die regeling gestelde regels subsidie verstrekt om verzekerden de mogelijkheid te geven om in plaats van het tot gelding brengen van een aanspraak op grond van deze wet zelf te voorzien in de zorg die zij behoeven. Op grond van de leden drie tot en met zes kan er sprake zijn van een subsidieplafond en kunnen nadere regels worden gesteld.
2.12 Op 1 juli 2010 is het subsidieplafond PGB Awbz 2010 bereikt.
2.13 In artikel 4:25, tweede lid, van de Awb is bepaald dat een subsidie wordt geweigerd voor zover door verstrekking van de subsidie het subsidieplafond zou worden overschreden.
2.14 Ingevolge artikel 2.6.4, eerste lid, van de Regeling verleent het zorgkantoor voor bepaalde vormen van Awbz-zorg een netto PGB aan geïndiceerde verzekerden die dit hebben aangevraagd.
In het tweede lid, aanhef en onder d, is bepaald dat het zorgkantoor in afwijking van het eerste lid, verlening van een netto PGB weigert indien binnen de maximale subsidie, zoals bedoeld in artikel 2.6.2, geen ruimte voor verlening van een PGB aanwezig is.
In het zevende lid, aanhef en onder f, is bepaalt dat het tweede lid onderdeel d niet van toepassing is indien de verzekerde behoefte heeft aan palliatief-terminale zorg.
2.15 Om gebruik te kunnen maken van Awbz-zorg is er een indicatie nodig. Het CIZ is verantwoordelijk voor deze indicatie en stelt vast of en welke zorg een belanghebbende nodig heeft. Uit de in het dossier aanwezige stukken blijkt dat op of omstreeks 26 mei 2010 ten behoeve van [naam] een indicatie voor Awbz-zorg is aangevraagd. Daarbij is in het aanvraagformulier de vraag: “Is er sprake van palliatief -terminale zorg?” met nee beantwoord. Op 1 juli 2007 heeft het CIZ ten behoeve van [naam] een indicatie afgegeven voor Awbz-zorg waarbij zij niet is geïndiceerd voor palliatief-terminale zorg. Omdat op 1 juli 2010 het subsidieplafond was bereikt kon [naam] in beginsel niet meer in aanmerking komen voor een PGB, tenzij zij viel onder één van de uitzonderingen op het subsidieplafond. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat nu er geen indicatie is afgegeven voor palliatief-terminale zorg, [naam] niet valt onder de uitzondering op het subsidieplafond als bedoeld in artikel 2.6.2, zevende lid, onder f, van de Regeling. Verweerder heeft ter zitting nog nader uiteengezet een indicatiestelling van het CIZ niet zelfstandig te kunnen aanpassen of te kunnen passeren. Ook niet als met de kennis van de later gebleken feiten achteraf kan worden vastgesteld dat wellicht wel behoefte was aan palliatief- terminale zorg. Verweerder heeft hierin namelijk geen bevoegdheid, nu de bevoegdheid tot het afgeven van een indicatie ligt bij het CIZ.
2.16 Op of omstreeks 2 augustus 2010 is ten behoeve van [naam] opnieuw een indicatie bij het CIZ aangevraagd. Op 3 augustus 2010 heeft het CIZ een nieuwe indicatie afgegeven. In deze indicatie is wel palliatief-terminale zorg geïndiceerd. Echter hierbij is geen PGB aangevraagd, maar zorg in natura. Ook deze indicatiestelling kan er derhalve niet toe leiden dat [naam] toch valt onder de genoemde uitzondering van het subsidieplafond.
2.17 Ten aanzien van het standpunt van de gemachtigde van eisers dat het PGB reeds is aangevraagd voordat het subsidieplafond werd bereikt, overweegt de rechtbank dat dit niet kan leiden tot een ander oordeel. Uit de derde beleidsregel overschrijding subsidieplafond PGB Awbz 2010 van het College voor zorgverzekeringen (CVZ) volgt dat het CVZ de kosten accepteert die gevolg zijn van toekenningsbeschikkingen die vóór 1 juli 2010 zijn afgegeven door het zorgkantoor. Vast staat dat het CIZ eerst op 1 juli 2010 een indicatiestelling heeft afgegeven, zodat verweerder niet vóór 1 juli 2010 een verleningsbeschikking voor een PGB heeft kunnen afgeven. Dat het moment van afgifte van het indicatiebesluit buiten de invloedsfeer van eiseres ligt, maakt dit niet anders. Verder was het bereiken van het subsidieplafond van toepassing op alle aanvragen waarop op 1 juli 2010 nog niet was beslist. Op de in geding zijnde aanvraag was op 1 juli 2010 nog niet beslist. Niet van belang is dan ook of verweerder deze aanvraag op of na 1 juli 2010 heeft ontvangen en of [naam] of haar belangenbehartigers daarvan een verwijt kan worden gemaakt.
2.18 Gelet op het voorgaande voldoet [naam] niet aan de voorwaarden voor verstrekking van het gevraagde PGB. De uitkomst van het bestreden besluit blijft dan ook gelijk, zodat de rechtbank de rechtsgevolgen van het te vernietigen besluit met toepassing van artikel 8:72, derde lid, Awb geheel in stand zal laten. Verweerder hoeft dus geen nieuwe beslissing te nemen op het bezwaarschrift van eisers.
2.19 Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding. Niet gebleken is dat voor vergoeding in aanmerking komende proceskosten zijn gemaakt. Wel zal verweerder worden opgedragen het namens eisers betaalde griffierecht te vergoeden.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 3 februari 2010;
3.3 bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
3.4 gelast dat verweerder het betaalde griffierecht van € 41,- aan eisers vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Mateman, rechter van de meervoudige kamer, en mrs. W.J.A.M. van Brussel en A.T.B. de Vries, leden, in tegenwoordigheid van mr. A. Buiskool, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op
27 december 2011.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.