Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 10 – 1538, 10 – 5851
uitspraak van de meervoudige kamer van 20 oktober 2011
in de zaak van:
het college van burgemeester en wethouders van Purmerend,
te Purmerend,
eiser,
gemachtigde: mr. E.C.W. van der Poel, advocaat te Alkmaar,
tegen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, thans:
de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 26 november 2009 (besluit 1) heeft de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid eisers budget voor uitvoering van de Wet Sociale Werkvoorziening (Wsw) voor 2010 vastgesteld.
Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 15 februari 2010 is het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser beroep ingesteld.
Bij besluit van 19 april 2010 (besluit 2) heeft de Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid aan eiser meegedeeld dat een bedrag van € 718.386,- wordt teruggevorderd, zijnde terugvordering van het deel van de uitkering Wsw 2008 in verband met onderrealisatie.
Tegen dit besluit heeft eiser bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 24 september 2010 is het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 3 november 2010 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
De beroepen zijn gevoegd behandeld ter zitting van 9 september 2011, alwaar eiser werd vertegenwoordigd door mr. E.C.W. van der Poel en mr. W.H. Correia. Verweerder werd vertegenwoordigd door mr. H.P.M. Schenkels en M.J. Meijhuisen
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:58, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kunnen partijen tot tien dagen voor de zitting nadere stukken indienen. Namens eiser zijn op
7 september 2011 nog nadere stukken ingediend. Namens verweerder is hiertegen bezwaar gemaakt. In verband met de goede procesorde neemt de rechtbank deze stukken niet mee in de beoordeling, met uitzondering van de stukken die door verweerder zelf zijn opgesteld, omdat deze informatie bij verweerder bekend verondersteld wordt te zijn, te weten productie 14 tot en met 17 (bijlage 12 tot en met 15).
2.2 Met ingang van het begrotingsjaar 2008 is een nieuwe uitvoeringssystematiek geïntroduceerd voor de uitvoering van de Wsw. Met ingang van dit begrotingsjaar worden budgetten die van rijkswege worden toegekend voor de uitvoering van de Wsw toegekend aan gemeenten en niet langer aan de werkvoorzieningschappen waarbij de arbeidsplaatsen feitelijk gerealiseerd worden. Gemeenten zorgen vervolgens dat de gelden, bestemd voor het realiseren van deze arbeidsplaatsen, worden doorgeleid naar de werkvoorzieningschappen waar inwoners van deze gemeenten werkzaam zijn.
2.3 Verweerder heeft in besluit 1 eisers budget voor uitvoering van de Wsw over 2010 vastgesteld, op basis van eisers verantwoording over 2008 (regel jaar t-1). Naar aanleiding van dit besluit ontdekte eiser dat zijn verantwoording over 2008 voor wat betreft gerealiseerde arbeidsplaatsen niet juist is geweest. Bij de indiening van de verantwoording over begrotingsjaar 2008 heeft eiser abusievelijk een aantal Wsw-geïndiceerden woonachtig in de gemeente Purmerend, welke werkzaam waren bij de werkvoorziening Pantar te Amsterdam, niet meegenomen in de verantwoording. Alleen de geïndiceerden die waren geplaatst bij het werkvoorzieningenschap Zaanstreek-Waterland (Baanstede) zijn opgegeven in de verantwoording 2008. Ter zitting van verweerders hoorcommissie heeft eiser verklaard het hele budget (2008) te hebben overgedragen aan Baanstede. Baanstede zorgde vervolgens voor betalingen aan Pantar voor de Wsw-geïndiceerden uit Purmerend. Bij de verantwoording over 2008 heeft Baanstede alleen verantwoording afgelegd over de eigen realisatie. Eiser heeft dit niet onderkend, hetgeen heeft geleid tot de foutieve indiening van 365,5 inwoners in plaats van 394 geïndiceerde inwoners voor het budget van 2010. Verweerder heeft in besluit 2 over het jaar 2008 een bedrag van € 718.386,- van eiser teruggevorderd, op grond van artikel 9, eerste en derde lid, van de Wsw. Uit eisers verantwoording is gebleken dat de realisatie in 2008, uitgedrukt in arbeidsjaren, 27,34 arbeidsjaren minder bedraagt dan waarvoor uitkering was verleend in 2008.
2.4 In artikel 8, eerste lid, van de Wsw is bepaald dat Onze Minister jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering verstrekt voor de uitvoering van de hoofdstukken 2 en 3. De uitkering wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister vastgesteld. Ingevolge het tweede lid wordt het bedrag van de uitkering, overeenkomstig bij of krachtens algemene maatregel van bestuur te stellen regels, berekend aan de hand van het voor ieder jaar bij wet vast te stellen totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkeringen, bedoeld in het eerste lid. Daarbij wordt overeenkomstig bij of krachtens de algemene maatregel van bestuur te stellen regels, het bijbehorende minimumaantal arbeidsjaren vastgesteld.
De in artikel 8 van de Wsw bedoelde algemene maatregel van bestuur betreft het Besluit uitvoering sociale werkvoorziening en begeleid werken. In het Besluit zijn regels gesteld over de wijze waarop het budget Wsw aan de verschillende gemeenten wordt toebedeeld.
2.5 Artikel 9, eerste lid, van de Wsw bepaalt, voor zover hier van belang, dat indien uit de bijlage bij de jaarrekening blijkt dat in het kalenderjaar waarop de uitkering betrekking heeft het aantal in dat jaar gerealiseerde arbeidsplaatsen uit dienstbetrekkingen als bedoeld in de hoofdstukken 2 en 3 van de Wsw minder bedraagt dan het op grond van artikel 8, tweede lid, vastgestelde minimumaantal arbeidsjaren, van de uitkering wordt teruggevorderd.
2.6 Ingevolge artikel 13, eerste lid, onder a van de Wsw houdt de Minister toezicht op de rechtmatigheid van de uitvoering van deze wet door het college. In het vierde lid is bepaald dat ten behoeve van het toezicht, bedoeld in het eerste lid, een bijlage bij de jaarrekening bedoeld in artikel 17a van de Financiële-verhoudingswet, de verantwoordingsinformatie bevat over de uitvoering van deze wet.
2.7 In artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet is bepaald, voor zover van toepassing, dat het college van burgemeester en wethouders de informatie ten behoeve van de verantwoording over de uitvoering van de regeling van een specifieke uitkering uiterlijk 15 juli van het jaar volgend op het begrotingsjaar aan Onze Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zenden in de vorm van:
a. de jaarrekening en het jaarverslag, bedoeld artikel 198, eerste lid, van de Gemeentewet, en
b. de accountantsverklaring en het verslag van bevindingen, bedoeld artikel 213, derde en vierde lid, van de Gemeentewet.
2.8 Artikel 9, eerste lid, van de Wsw is dwingendrechtelijk geformuleerd. Dat houdt in dat indien de omstandigheden als bedoeld in deze bepaling zich voordoen, verweerder gehouden is om over te gaan tot terugvordering van (een deel van) de aan desbetreffende gemeente toegekende uitkering. Voor een afweging van de bij terugvordering betrokken belangen, zoals eiser heeft aangevoerd, laat artikel 9, eerste lid, van de Wsw geen ruimte.
2.9 De ingediende verantwoording vormt het uitgangspunt voor de vaststelling van de hoeveelheid arbeidsjaren die door een gemeente zijn gerealiseerd. Vast staat dat volgens de bijlage bij de jaarrekening van eiser over 2008 sprake was van een onderrealisatie van 27,34 arbeidsjaren. Verweerder was, volgens de tekst van artikel 9, eerste lid, van de Wsw, dan ook gehouden om over te gaan tot terugvordering van de voor de realisering van deze arbeidsjaren toegekende gelden.
2.10 Voor wat betreft de toekenning van de uitkering Wsw voor het jaar 2010 wordt gebruik gemaakt van de verantwoordingsgegevens Wsw over het jaar 2008, welke gegevens uiterlijk 15 juli 2009 moesten zijn ingeleverd. Ook dit is dwingendrechtelijk voorgeschreven. De door eiser verantwoorde en gecertificeerde gegevens 2008 zijn gebruikt voor de berekening van de uitkering 2010 en het daarbij behorende minimum aantal te realiseren arbeidsjaren.
2.11 Eiser stelt zich op het standpunt dat verweerder in bezwaar de op dat moment bekende informatie, waaronder het feitelijk aantal gerealiseerde arbeidsjaren en geïndiceerde inwoners bij de beoordeling had dienen te betrekken. Met verweerder is de rechtbank van oordeel dat met een toetsing in bezwaar, zoals eiser die voorstaat, de in artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet gestelde indieningstermijn illusoir zou worden en dat de door de wetgever in dit kader bepaalde systematiek zou worden doorbroken. De heroverweging in bezwaar gaat naar het oordeel van de rechtbank niet zover dat in bezwaar mag worden teruggekomen op de juistheid van ingediende gegevens, als daardoor een wettelijk voorgeschreven termijn voor het indienen van deze gegevens opzij zou worden gezet. De beroepsgrond van eiser wordt verworpen.
2.12 Evenmin bestaat er op grond van de geldende wetgeving een verplichting voor verweerder om de ingediende verantwoording zelf op juistheid te controleren. Immers, in de geldende systematiek is er nu juist gekozen voor een (eenmalige) accountantscontrole (single audit) op het niveau van de lagere overheid. De aldus bij de verweerder aangeleverde, gecontroleerde informatie vormt het uitgangspunt voor verdere besluitvorming door verweerder. De beroepsgrond van eiser die een ander standpunt bepleit, wordt verworpen.
2.13 Eisers beroepsgronden voor zover die zich richten op de wijze van verantwoording, de mogelijkheden van herstel (in bezwaar) en de eigen onderzoeksverplichtingen die op verweerder zouden rusten, falen gelet op de dwingendrechtelijk voorgeschreven systematiek van de onderhavige wetgeving.
2.14 Er is geen sprake van strijd met artikel 4:7 van de Awb zoals door eiser is aangevoerd, nu de hoorplicht ingevolge dit artikel bestaat als het beslissende bestuursorgaan gebruik maakt van gegevens die afwijken van gegevens die de aanvrager ter zake zelf heeft verstrekt. Deze situatie is hier niet aan de orde, nu verweerder zich bij de besluitvorming juist heeft gebaseerd op de gegevens zoals deze zijn verstrekt door eiser zelf. Deze beroepsgrond wordt verworpen.
2.15 Tevens is de rechtbank van oordeel dat er geen sprake is van een subsidie, zoals door eiser is bepleit. De rechtbank verwijst in dit kader naar artikel 4:21, derde lid, van de Awb waarin is bepaald dat de subsidietitel uit de Awb niet van toepassing is op de aanspraak van financiële middelen die wordt verstrekt op grond van een wettelijk voorschrift dat uitsluitend voorziet in verstrekking aan rechtspersonen die krachtens publiekrecht zijn ingesteld, zoals in het onderhavige geval aan de orde is. Deze beroepsgrond faalt dan ook.
2.16 Eiser heeft daarnaast aangevoerd dat andere gemeenten door verweerder in de gelegenheid zijn gesteld de ingediende verantwoording over 2008 te herstellen, terwijl eiser deze gelegenheid niet is geboden. Dit is volgens eiser in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verweerder heeft in dit kader aangevoerd slechts zekerheidshalve, onverplicht een extra controle te hebben uitgevoerd op de ingediende verantwoordingen. Als bij gemeenten sprake was van een afwijking in de verantwoording 2008 van meer dan 20% ten opzichte van de verantwoording 2007, dan heeft verweerder die gemeenten telefonisch benaderd om na te vragen of de ingediende gegevens wel juist waren. De betreffende gemeenten hebben alvorens de budgetverdeling (2010) werd vastgesteld, drie weken - tot uiterlijk 19 oktober 2009 - de tijd gekregen om een herstelde verantwoording over 2008 in te dienen. Verweerder stelt zich op het standpunt dat geen sprake is van strijd met het gelijkheidsbeginsel, door eiser deze gelegenheid niet te bieden, omdat de controle onverplicht en slechts zorgvuldigheidshalve is uitgevoerd. Bovendien was bij eiser sprake van minder dan 20% afwijking ten opzichte van 2007.
2.17 Op grond van artikel 13, vierde lid, van de Wsw in combinatie met artikel 17a, eerste lid, van de Financiële-verhoudingswet dient de verantwoordingsinformatie van de gemeenten voor 15 juli van enig jaar door de gemeenten te worden verstrekt. De aldus verstrekte gegevens vormen de basis voor besluitvorming op grond van artikel 8 en 9 van de Wsw. Verweerder heeft echter bij de vaststelling van de Wsw budgetten voor de gemeenten voor 2010 besloten van deze wetgeving af te wijken in die zin dat sommige gemeenten zijn nagebeld om te controleren of de ingediende verantwoording wel correct was. De betreffende gemeenten zijn vervolgens in de gelegenheid gesteld binnen drie weken een herstelde verantwoording in te dienen. Deze gewijzigde verantwoording is gebruikt voor verdere besluitvorming. De rechtbank is van oordeel dat verweerder aldus een onredelijke keuze heeft gemaakt door de gelegenheid tot herstel te beperken tot gemeenten waarbij sprake was van een afwijkende opgave van meer dan 20% ten opzichte van het voorgaande jaar. Niet valt in te zien waarom niet alle gemeenten deze gelegenheid is geboden. Bij verweerder was immers bekend dat er bij de gemeenten problemen waren met de opgave van Wsw-geïndiceerden die niet werkzaam waren binnen de eigen gemeente. Voorts bleek uit de door verweerder onderzochte groep van 26 gemeenten dat er in ieder geval bij 18 van die gemeenten fouten/onduidelijkheden zaten in de ingediende verantwoording. Van belang is verder dat de gelegenheid tot herstel die is geboden en waarvan ook gebruik is gemaakt, uiteindelijk gevolgen heeft gehad voor de budgetverdeling 2010. Aangezien het totale budget voor alle gemeenten gelijk blijft, heeft een hoger budget voor bepaalde gemeenten vanzelf tot gevolg dat het budget van de andere gemeenten lager wordt. In die zin raakt de gelegenheid tot herstel voor bepaalde gemeenten dan ook alle gemeenten. Er was volgens de rechtbank geen enkele reden om niet ook de andere gemeenten deze gelegenheid tot herstel te bieden, te weten binnen drie weken voordat de budgetverdeling zou plaatsvinden. Dit was eenvoudig te realiseren geweest door een melding op het door verweerder voor informatievoorziening gebruikte Gemeenteloket SZW. Nu verweerder slechts enkele gemeenten heeft gewezen op mogelijke onjuistheden in de verantwoording 2008 en gelegenheid heeft geboden tot herstel, terwijl niet alle gemeenten deze mogelijkheid hebben gekregen, heeft verweerder in strijd gehandeld met het gelijkheidsbeginsel.
2.18 Verweerder heeft zich in dit verband verder op het standpunt gesteld dat gemeenten alleen de mogelijkheid is geboden, indicator 1 (het totaal aantal geïndiceerde inwoners dat een dienstbetrekking heeft of op de wachtlijst staat en beschikbaar is om een dienstbetrekking te aanvaarden) te herstellen. De geboden mogelijkheid tot herstel kan volgens verweerder dan ook alleen gevolgen hebben gehad voor de voor de budgetverlening 2010 en niet voor de terugvordering over 2008. Dit, omdat de terugvordering is gebaseerd op gerapporteerde onderrealisatie (indicator 3: het totaal aantal gerealiseerde arbeidsplaatsen voor geïndiceerde inwoners in 2008, uitgedrukt in arbeidsjaren). Voor wat betreft indicator 3 is bij geen enkele gemeente de mogelijkheid tot herstel geboden, omdat er geen indicatie was dat er op dit punt onjuistheden zouden zijn in verband met het niet opgeven van geïndiceerden werkzaam in een andere gemeente, nu de uitstroom (waardoor minder realisatie) op alle niveaus kan liggen, aldus verweerder. De rechtbank acht het echter niet aannemelijk dat verweerder de betreffende gemeenten met een afwijking in de opgave van meer dan 20% alleen de mogelijkheid heeft geboden om indicator 1 te herstellen. In het bericht op het gemeenteloket SZW van 21 oktober 2009 staat immers vermeld: “De aangeleverde verantwoordingsinformatie Wsw over het jaar 2008 via de sisa-bijlage bij de gemeentelijke jaarrekening is door het Ministerie van SZW op inhoud van de 4 indicatoren Wsw beoordeeld. Naar aanleiding van deze inhoudelijke beoordeling bleek sprake van fouten/onzekerheden bij 26 gemeenten […]” Hieruit blijkt volgens de rechtbank dat verweerder niet alleen naar indicator 1 heeft gekeken. Gelet hierop kan de rechtbank verweerder niet volgen in het standpunt dat de mogelijkheid tot herstel die is geboden, alleen gevolgen heeft gehad voor de budgettoedeling 2010 en niet voor de terugvorderingen over 2008.
2.19 Door eiser geen gelegenheid te bieden voor herstel van de indicatoren 1 en 3 in de verantwoording 2008 heeft verweerder bij besluit 1 en besluit 2 gehandeld in strijd met het gelijkheidsbeginsel. Verweerder kan dit gebrek in de besluitvorming opheffen door bij de afrekening over 2008 en de budgetvaststelling over 2010 alsnog rekening te houden met de nieuwe verantwoording zoals deze door de accountant op 6 mei 2010 is opgesteld en zoals deze door eiser opnieuw aan het CBS zijn aangeboden.
2.20 Gelet op het voorgaande zijn zowel besluit 1 als besluit 2 genomen in strijd met artikel 3:2 van de Awb.
2.21 De beroepen zullen gegrond worden verklaard. De bestreden besluiten moeten worden vernietigd. Verweerder dient opnieuw te beslissen op de bezwaren van eiser met inachtneming van deze uitspraak. .
2.22 Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerders. In dit geval ziet de rechtbank aanleiding verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, Awb te veroordelen in de door eiser gemaakte proceskosten, zulks met inachtneming van het Besluit proceskosten bestuursrecht. De kosten zijn op voet van het bepaalde in het bovengenoemde Besluit vastgesteld op € 1.311,- (2 punten voor 2 beroepschriften en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, wegingsfactor 1).
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart de beroepen gegrond;
3.2 vernietigt de bestreden besluiten van 15 februari 2010 en 24 september 2010;
3.3 bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak nieuwe besluiten op de bezwaarschriften neemt;
3.4 veroordeelt verweerder in de door eiser gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 1.311,- te betalen aan eiser;
3.5 gelast dat verweerder het door eiser betaalde griffierecht van tweemaal € 298,- aan hem vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, rechter van de meervoudige kamer, en mrs. J.F. Miedema en M. Mateman, leden, in tegenwoordigheid van
mr. A. Buiskool, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 20 oktober 2011.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Let wel:
Gegrondverklaring van het beroep betekent niet dat eiser op alle onderdelen van het beroep gelijk heeft gekregen. In de uitspraak heeft de rechtbank onder rechtsoverweging 2.8 tot en met 2.15 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud beroepsgronden verworpen. Als eiser het daarmee niet eens is en wil voorkomen dat dit oordeel van de rechtbank komt vast te staan, zal hij tegen deze uitspraak hoger beroep moeten instellen.