Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummers: AWB 11 – 3647 en AWB 11 – 3648
AWB 11 –3649 en AWB 11 – 3650
uitspraak van de voorzieningenrechter van 15 september 2011
in de zaken van:
1) Autobedrijf [verzoekster] B.V.,
gevestigd te [woonplaats],
verzoekster,
en
2) [verzoeker],
wonende te [woonplaats].
verzoeker,
hierna te noemen: verzoekers,
gemachtigde: mr. R. Visser, advocaat te ‘s-Hertogenbosch,
tegen:
de directie van de Dienst Wegverkeer (RDW),
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 4 mei 2011 heeft verweerder de erkenning van verzoekster voor de categorie voertuigen tot en met 3500 kg, op grond van artikel 87, tweede lid, onder f, Wegenverkeerswet 1994 (hierna: Wvw 1994), met onmiddellijke ingang, ingetrokken.
Bij besluit van 4 mei 2011 heeft verweerder de keuringsbevoegdheid van verzoeker voor het uitvoeren van periodieke keuringen van motorrijtuigen tot en met 3500 kg voor zes maanden ingetrokken.
Tegen deze besluiten hebben verzoekers bij brief van 9 mei 2011 bezwaar gemaakt.
Bij besluiten van 5 juli 2011 heeft verweerder de bezwaren ongegrond verklaard.
Tegen deze besluiten hebben verzoekers bij brief van 8 juli 2011 beroep ingesteld en hebben verzocht een voorlopige voorziening te treffen.
De zaken zijn behandeld ter zitting van 1 september 2011, alwaar verzoekers zich hebben laten vertegenwoordigen door mr. R. Visser en [naam]. Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door drs. J. Greidanus.
2. Overwegingen
2.1 Ingevolge artikel 8:86, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) kan de voorzieningenrechter, indien het verzoek om een voorlopige voorziening hangende het beroep bij de rechtbank is gedaan en hij van oordeel is dat na de zitting nader onderzoek redelijkerwijs niet kan bijdragen aan de beoordeling van de zaak, onmiddellijk uitspraak doen in de hoofdzaak.
De in het onderhavige geval verkregen informatie is van dien aard dat nader onderzoek geen relevante nieuwe gegevens zal opleveren. Ook overigens bestaat geen beletsel om met toepassing van voormeld wettelijk voorschrift onmiddellijk uitspraak in de hoofdzaak te doen.
2.2 Ingevolge artikel 87, tweede lid, aanhef en onder f, Wvw 1994 kan de Dienst Wegverkeer een erkenning intrekken of wijzigen indien degene aan wie de erkenning is verleend:
f. handelt in strijd met een of meer andere uit de erkenning voortvloeiende verplichtingen.
2.3 Ingevolge art. 87a, tweede lid, aanhef en onder c van de Wegenverkeerswet 1994 (hierna: WVW 1994) kan verweerder de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen intrekken of de daaraan verbonden voorschriften wijzigen, indien degene aan wie die bevoegdheid is verleend handelt in strijd met één of meer andere uit de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen voortvloeiende verplichtingen.
2.4 De aan de keuringsbevoegdheid en de erkenning verbonden eisen en voorschriften zijn vastgelegd in de Regeling erkenning en keuringsbevoegdheid APK (verder: de Regeling) van 1 mei 2009.
2.5 Ingevolge artikel 9, eerste lid, van de Regeling is in de keuringsruimte een doelmatige inspectieput of hefinrichting aanwezig die geschikt is voor de groep voertuigen waarvoor de erkenning voor de betrokken keuringsplaats wordt aangevraagd en die is voorzien van een doelmatige verlichting. Wanneer niet duidelijk blijkt wat het draagvermogen van de hefinrichting is, wordt hiervoor door de fabrikant of een onafhankelijk instituut een verklaring overgelegd. Het draagvermogen wordt zichtbaar op de hefinrichting aangebracht.
2.6 Ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de Regeling moet de hefinrichting deugdelijk zijn en in een goede staat van onderhoud verkeren.
2.7 Ingevolge artikel 28, eerste lid, van de Regeling wordt de APK-keuring verricht in een keuringsruimte met apparatuur die - onder meer - aan de in artikel 9 gestelde eisen voldoet.
2.8 Ingevolge artikel 31, zesde lid, van de Regeling wordt, indien bij de steekproef wordt vastgesteld dat het voertuig niet voldoet aan de keuringseisen, het voertuig onterecht is af- of goedgekeurd, het keuringsrapport onjuist of onvolledig is ingevuld of indien wordt geconstateerd dat de voorschriften met betrekking tot de steekproef niet in acht zijn genomen, door de daartoe aangewezen functionaris van de Dienst Wegverkeer een steekproefcontrolerapport opgemaakt dat door deze wordt ondertekend alsmede door de keurmeester.
2.9 Ingevolge artikel 41 van de Regeling wordt, indien door de erkenninghouder de in de artikelen 25 tot en met 32 neergelegde verplichtingen of voorschriften niet worden nageleefd, terstond begonnen met een procedure voor intrekking van de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen.
2.10 In de Toezichtsbeleidsbrief Erkenninghouders RDW van 1 september 2010 (hierna: de Toezichtsbeleidsbrief) heeft verweerder zijn beleid met betrekking tot het toezicht op de APK-erkenninghouders en het opleggen van sancties neergelegd.
2.11 In hoofdstuk 6.2 van de bijlage erkenninghouder APK van de Toezichtsbeleidsbrief staat beschreven wat onder een doelmatige hefinrichting wordt verstaan. Hier staat, onder meer, beschreven dat de deugdelijkheid en goede staat van onderhoud van de hefinrichting blijkt uit een minimaal eenmaal per jaar, door een bij de RDW aangemelde en geaccepteerde voor hefinrichtingen gecertificeerd bedrijf of persoon, afgegeven certificaat.
2.12 Verweerder heeft aan zijn besluitvorming ten grondslag gelegd dat op 6 januari 2011 bij de steekproefherkeuring van het voertuig met kenteken [kenteken] is geconstateerd dat de hefbrug niet was voorzien van een geldig goedkeurcertificaat. Door het ontbreken van de goedkeuringssticker kon de deugdelijkheid van de hefbrug niet worden vastgesteld tijdens de steekproef. Daarmee is artikel 28, eerste lid, van de Regeling overtreden. Tevens heeft de aanwezige keurmeester geweigerd om het steekproefcontrolerapport te tekenen. Hiermee is sprake van overtreding van artikel 31, zesde lid, van de Regeling. Gelet daarop is er sprake van een meervoudige overtreding. Het feit dat de hefbrug niet was voorzien van een goedkeuringscertificaat wordt gesanctioneerd volgens categorie I. Het niet ondertekenen van het steekproefcontrolerapport is een categorie III overtreding. Conform de Toezichtsbeleidsbrief worden deze meervoudige overtreding samen aangemerkt als een categorie IV overtreding hetgeen leidt tot intrekking van de erkenning/keuringsbevoegdheid, aldus verweerder.
2.13 Verzoekers kunnen zich hiermee niet verenigen. Zij voeren ten eerste aan dat verweerder hen ten onrechte niet in de gelegenheid heeft gesteld om op grond van artikel 4:8 van de Awb een zienswijze naar voren te brengen alvorens een besluit in primo te nemen.
2.14 Dit betoog faalt. Verzoekers zijn beiden bij brieven van 3 februari 2011 door verweerder uitgenodigd voor een hoorzitting op 14 februari 2011 naar aanleiding van de constateringen die zijn gedaan tijdens de steekproefcontrole op 6 januari 2011. Voor zover verzoekers dit onvoldoende achten overweegt de voorzieningenrechter dat zij in de bezwaarschriftenprocedure tijdens de hoorzitting die heeft plaatsgevonden op 30 mei 2011 opnieuw in de gelegenheid zijn gesteld hun standpunten toe te lichten.
2.15 Verzoekers voeren ten tweede aan dat zij artikel 28, eerste lid, van de Regeling niet hebben overtreden. De afspraak voor de jaarlijkse certificering was tijdig gemaakt, maar heeft niet plaatsgevonden vanwege de hevige sneeuwval op de afgesproken dag. Twee dagen na de steekproef is de hefbrug alsnog gecontroleerd wat heeft geleid tot een hernieuwde certificering, en een geldig goedkeuringscertificaat. De jaarlijkse certificering en de daaraan verbonden sticker zijn geen eisen waaraan de brug moet voldoen om er een keuring mee te mogen uitvoeren. De enige eisen zijn, dat de brug geschikt is voor de keuring van voertuigen van de gewichtsklasse waarvoor die wordt gebruikt en dat de brug voorzien is van verlichting. Verweerder heeft het begrip ‘doelmatig’ als neergelegd in het beleid dusdanig opgerekt dat de brug ook moet zijn gecertificeerd. Met dit beleid wordt geen invulling gegeven aan de regelgeving, maar ontstaat in het beleid een zelfstandige regel die geen grondslag vindt in de regelgeving, aldus verzoekers.
2.16 Dit betoog faalt. Vast staat dat de hefbrug ten tijde van de steekproef niet was voorzien van een geldig goedkeuringscertificaat. Ingevolge artikel 9, vijfde lid, van de Regeling moet de hefinrichting deugdelijk zijn en in een goede staat van onderhoud verkeren. Verweerder heeft deze bepaling nader uitgelegd in Hoofdstuk 6 ‘Erkenningseisen’ paragraaf 6.2 van de bijlage erkenninghouder APK van de Toezichtsbeleidsbrief. Hierin staat dat de deugdelijkheid en goede staat van onderhoud van de hefinrichting blijkt uit een minimaal eenmaal per jaar, door een bij de RDW aangemelde en geaccepteerde voor hefinrichtingen gecertificeerd bedrijf of persoon, afgegeven certificaat. De voorzieningenrechter acht dit een redelijke uitleg van voornoemde bepaling. Hieruit volgt dat verzoekers artikel 28, eerste lid, van de Regeling hebben overtreden. Dit geldt ook voor de keurmeester die door gebruik te maken van een niet gecertificeerde brug voor een keuring in strijd heeft gehandeld met deze bepaling. Verzoekers hebben niet bestreden dat deze overtreding wordt gesanctioneerd volgens categorie I.
2.17 Met betrekking tot het rapport van de steekproefcontrole hebben verzoekers aangevoerd dat de keurmeester niet bereid was dit rapport te ondertekenen, omdat hij het niet eens was met de bevindingen van de controleur. Immers, de steekproefcontrole had volledig plaatsgevonden en de gekeurde auto was ook in de steekproef geheel in orde bevonden. De steekproefkeuring van de auto dient los te worden gezien van het ontbreken van het certificaat van de brug. Wat echter van de keurmeester werd verlangd was het rapport te ondertekenen op ‘goedkeuring vervalt’. De mogelijkheid om aan te kruisen dat niet werd voldaan aan de erkenningseisen had de keurmeester niet. De steekproefcontroleur weigerde een aantekening van die strekking te maken en wilde slechts gaan voor het afkeuren van de auto. Dit was volgens de keurmeester niet terecht. Verzoekers menen dat hen ten onrechte tegengeworpen wordt dat zij geweigerd hebben het rapport te ondertekenen.
2.18 De voorzieningenrechter overweegt hieromtrent als volgt. Volgens het steekproefcontrole rapport zou de erkenninghouder (verzoekster 1) de keurmeester (verzoeker 2) hebben geadviseerd het steekproefcontrole rapport niet te tekenen. Het is niet aan de erkenninghouder noch aan de keurmeester om te bepalen in welke gevallen het steekproefcontrolerapport wordt ondertekend. Gelet op artikel 41 van de Regeling in samenhang met artikel 31, zesde lid, van de Regeling is de ondertekening van het steekproef controlerapport een uit de wet voortvloeiende verplichting en kan het niet voldoen aan deze verplichting zowel aan de keurmeester als aan de erkenninghouder worden tegengeworpen. De beroepsgrond faalt.
2.19 Verder hebben verzoekers aangevoerd dat verweerder ten onrechte de historie van het autobedrijf in zijn besluitvorming heeft betrokken.
2.20 De voorzieningenrechter stelt, aan de hand van de inhoud van het bestreden besluit en de door verweerder ter zitting gegeven toelichting, vast dat verweerder de historie van het bedrijf weliswaar in het bestreden besluit heeft aangehaald maar niet kenbaar heeft betrokken in de toepassing van het in de Toezichtsbeleidsbrief vastgelegde stroomschema’s sancties overtreding erkenning/bevoegdheid en keurmeester APK. Verweerder heeft ter zitting aangegeven dat de historie van het bedrijf geen invloed heeft gehad op de opgelegde sanctie omdat de sancties zijns inziens, gelet op de op 6 januari 2011 geconstateerde overtredingen en de stroomschema’s sancties overtreding erkenning/bevoegdheid en keurmeester APK, hoe dan ook op categorie IV sancties waren uitgekomen. De beroepsgrond faalt.
2.21 Voorts hebben verzoekers aangevoerd dat niet valt in te zien dat er sprake is van een dermate spoedeisend belang dat het onmiddellijk effectueren van de sanctie rechtvaardigt. In artikel 41 van de Regeling staat dat, indien door de erkenninghouder de in de artikelen 25 tot en met 32 neergelegde verplichtingen of voorschriften niet worden nageleefd, terstond wordt begonnen met een procedure voor intrekking van de bevoegdheid voertuigen aan een keuring te onderwerpen. Geen rechtsregel staat in weg aan een onmiddelijke effectuering van de opgelegde sanctie. De beroepsgrond faalt.
2.22 Ten aanzien van het betoog van verzoekers dat het bestreden besluit onevenredig is en dat er geen grond is om de zwaarste categorie IV sanctie op te leggen overweegt de voorzieningenrechter als volgt.
2.23 Het door verweerder gehanteerde beleid zoals neergelegd in voormelde Toezichtbeleidsbrief behelst een gedifferentieerd systeem van in ernst en gewicht oplopende overtredingen met daaraan gekoppelde, in zwaarte oplopende maatregelen, waarbij in algemene zin al rekening is gehouden met de bedrijfseconomische belangen van erkenninghouders en keurmeesters evenals hun staat van dienst.
2.24 In dit geval stelt verweerder, met een verwijzing naar de Toezichtsbeleidsbrief, dat sprake is van een meervoudige overtreding die zowel de erkenninghouder als de keurmeester kan worden toegerekend. Het feit dat de hefbrug niet was voorzien van een goedkeuringscertificaat wordt gesanctioneerd volgens categorie I. Het niet ondertekenen van het steekproefcontrolerapport wordt gesanctioneerd volgens categorie III.
2.25 De voorzieningenrechter is in dit verband ten eerste van oordeel dat verweerder onvoldoende heeft gemotiveerd om welke redenen het niet ondertekenen van het steekproefcontrolerapport onder de omstandigheden zoals door verzoekers in rechtsoverweging 2.17 geschetst als een categorie III overtreding dient te worden aangemerkt, en niet als een overtreding van een lichtere categorie. De Toezichtsbeleidsbrief bevat geen algemene omschrijving, anders dan dat categorie I de lichtere en categorie IV de zwaarst mogelijke overtredingen bevat, van wat onder de verschillende categorieën van overtredingen door verweerder wordt verstaan. In de Toezichtsbeleidsbrief, Bijlage Erkenninghouder APK, hoofdstuk 4, ‘Overtredingen en sancties’ worden uitsluitend per categorie voorbeelden beschreven van overtredingen. Zo wordt ten aanzien van categorie III als voorbeeld gegeven: het geen of onvoldoende medewerking verlenen tijdens een steekproef, als het voertuig en/of mobiele eenheid en/of de keurmeester niet aanwezig is bij de steekproefcontrole, of als de vereiste apparatuur niet ter beschikking wordt gesteld. Het gaat hier om voorbeelden waarin het plaatsvinden van de steekproef op zichzelf moeilijk of onmogelijk wordt gemaakt. De overtreding die verzoekers wordt verweten, ziet slechts op het niet ondertekenen van het steekproefcontrolerapport nadat de feitelijke steekproef heeft plaatsgevonden. In onderhavig geval hebben verzoekers op generlei wijze het plaatsvinden van de steekproef belemmerd. Gelet op de voorbeelden van categorie III overtredingen die zijn opgenomen in de Toezichtsbeleidsbrief, Bijlage Erkenninghouder APK, hoofdstuk 4, valt niet zonder nadere motivering, die ontbreekt, in te zien dat het hier een categorie III overtreding betreft. Het bestreden besluit is in zoverre in strijd met de artikel 7:12 van de Awb.
2.26 De voorzieningenrechter is voor wat betreft de hoogte van opgelegde sanctie voorts van oordeel dat de beleidsregel ten aanzien van de meervoudige overtreding als een kennelijk onredelijke beleidsregel moet worden aangemerkt. De beleidsregel is opgenomen in de stroomschema’s sancties overtreding erkenning/bevoegdheid en keurmeester APK in de Toezichtsbeleidsbrief en luidt als volgt: “Wanneer tijdens één bedrijfsbezoek of controle meerdere overtredingen worden geconstateerd, wordt dit beschouwd als een meervoudige overtreding. Hierbij geldt als uitgangspunt dat de categorieën van de verschillende overtredingen bij elkaar worden opgeteld en dat een sanctie wordt opgelegd overeenkomstig de som van de categorieën. Is echter sprake van maximaal twee overtredingen, beide van categorie I of II, dan worden de categorieën niet opgeteld maar wordt een sanctie opgelegd overeenkomstig de categorie behorend bij de zwaarste van de twee overtredingen.” Als voorbeeld van een categorie IV overtreding wordt in de Toezichtsbeleidsbrief onder meer genoemd: ondermijnen van het toezicht door verbaal en/of fysiek geweld of dreiging daarmee, of door het niet verlenen van toegang tot de keuringsruimte.
2.27 In een geval als het onderhavige, waarin twee samenhangende overtredingen van een, mede gelet op de omstandigheden van het geval, relatief lichte zwaarte samen neerkomen op een categorisering als zwaarste categorie IV overtreding en oplegging van de zwaarst mogelijke sanctie, levert de onverkorte toepassing van deze beleidsregel naar het oordeel van de voorzieningenrechter een uitkomst op die in redelijkheid niet te rechtvaardigen is.
2.28 Een beleidsregel waarbij drie overtredingen van categorie I en II en twee overtredingen van categorie I en III gelijk worden gesteld met een categorie IV overtreding leidt namelijk niet in alle gevallen tot een proportionele uitkomst. Het is niet redelijk als uitgangspunt te hanteren dat twee of drie lichtere overtredingen tezamen als regel gelijk zijn te stellen met een overtreding van de zwaarste categorie. Het onderhavige geval illustreert dat. Het tijdelijk ontbreken van een certificaat voor de hefbrug en het niet plaatsen van een handtekening onder een rapport van een steekproefkeuring die verder ongestoord heeft kunnen plaatsvinden, wordt voor wat betreft het opleggen van een sanctie gelijk gesteld met een categorie overtredingen waartoe het gebruik van verbaal of fysiek geweld tegen de inspecteurs behoort. De onredelijkheid van de toepassing van deze beleidsregel wordt ook geïllustreerd door de uitkomst. Waar een categorie I overtreding leidt tot een waarschuwing en een categorie III overtreding tot een intrekking voor 12 weken, leidt een categorie IV overtreding tot intrekking voor zes maanden respectievelijk voor onbepaalde tijd. Het gat tussen 12 weken voor een categorie III overtreding en de intrekking voor zes maanden dan wel voor onbepaalde tijd wordt niet gerechtvaardigd door het tegelijkertijd ook plaatsvinden van een lichte categorie I overtreding. Het is niet redelijk dat verweerder bij meervoudige overtredingen het opleggen van een passende sanctie terugbrengt tot het maken van een rekensommetje.
2.29 De beroepsgrond van verzoekers die is gericht tegen de hoogte van de opgelegde sanctie, slaagt.
2.30 De beroepen zijn gegrond en de bestreden besluiten zullen worden vernietigd, terwijl verweerder opnieuw besluiten zal dienen te nemen over de hoogte van de op te leggen sancties. Omdat de vernietiging van de besluiten op bezwaar de rechtskracht van de besluiten van 4 mei 2011 niet aantast, bestaat er aanleiding voor het treffen van een voorlopige voorziening. De besluiten van 4 mei 2011 zullen worden geschorst tot zes weken nadat verweerder opnieuw op de bezwaren van verzoekers heeft beslist.
2.31 Er bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder. De rechtbank zal verweerder met toepassing van artikel 8:75, eerste lid, van de Awb veroordeling in de kosten die verzoekers hebben gemaakt. Op de voet van het bepaalde in artikel 3, eerste lid, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, zullen de zaken met procedurenummers 11–374 en 11–3684 en de zaken met procedurenummers 11–3649 en 11–3650 als samenhangende zaken worden beschouwd. De kosten voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand in deze zaken worden vastgesteld op € 1311,- (1 punt voor het indienen van de beroepschriften, 1 punt voor het indienen van de verzoekschriften, en 1 punt voor het verschijnen ter zitting met een waarde per punt van € 437,- en een wegingsfactor 1).
3. Beslissing
De voorzieningenrechter:
3.1 verklaart de beroepen gegrond;
3.2 vernietigt de bestreden besluiten van 5 juli 2011;
3.3 draagt verweerder op om met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen, binnen 6 weken nieuwe besluiten te nemen op de bezwaren;
3.4 schorst de primaire besluiten van 4 mei 2011 tot zes weken nadat opnieuw op de bezwaren is beslist;
3.5 veroordeelt verweerder in de door verzoekers gemaakte proceskosten van € 1311,- te betalen aan verzoekers;
3.6 gelast verweerder het door iedere verzoeker afzonderlijke betaalde griffierecht van € 604,- aan hen te voldoen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, voorzieningenrechter, in tegenwoordigheid van mr. J.K. N'Daw, griffier. De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 15 september 2011.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat uitsluitend voorzover het de hoofdzaak betreft hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.
Let wel
Gegrondverklaring van het beroep betekent niet dat verzoekers op alle onderdelen van het beroep gelijk hebben gekregen. In de uitspraak heeft de voorzieningenrechter onder 2.14, 2.16, 2.18, 2.20 en 2.21 uitdrukkelijk en zonder voorbehoud beroepsgronden verworpen. Als verzoekers het daarmee niet eens zijn en willen voorkomen dat dit oordeel van de voorzieningenrechter komt vast te staan, zullen zij tegen deze uitspraak hoger beroep moeten instellen.