Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 08 - 2816 AW
Uitspraak van de meervoudige kamer van 25 februari 2009
in de zaak van:
[eiser],
wonende te [woonplaats],
eiser,
gemachtigde: mr. drs. F. Westenberg, advocaat te Hoorn,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Hoorn,
verweerder,
gemachtigde: mr. J.J. Blanken, advocaat te 's-Gravenhage.
1. Procesverloop
Bij besluit van 24 augustus 2007 heeft verweerder onder toepassing van artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder h van de Collectieve arbeidsvoorwaardenregelingen en Uitvoeringsovereenkomst (CAR/UWO) de doorbetaling van eisers bezoldiging met onmiddellijke ingang gestaakt tot het moment van eisers werkhervatting.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 28 september 2007 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 12 oktober 2007 heeft verweerder eiser met ingang van 15 oktober 2007 op grond van artikel 8:13 CAR/UWO als disciplinaire straf ongevraagd ontslag verleend.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 23 oktober 2007 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 29 januari 2008 heeft verweerder de bezwaren van eiser ongegrond verklaard. Hierbij heeft verweerder verwezen naar het advies van de Kamer voor personele zaken van de Hoor- en Adviescommissie Bezwaarschriften van 25 januari 2008.
Tegen dit besluit heeft eiser bij brief van 6 maart 2008 bij de rechtbank Alkmaar beroep ingesteld. De rechtbank Alkmaar heeft bij brief van 13 maart 2008 aan de rechtbank Haarlem verzocht de behandeling van het beroep over te nemen.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 15 januari 2009, waar eiser in persoon is verschenen, bijgestaan door mr. F. Westenberg, en waar verweerder zich heeft laten vertegenwoordigen door mr. J.J. Blanken. Tevens was ter zitting aanwezig drs. G.H.S. Heemskerk, werkzaam bij de gemeente Hoorn.
2. Overwegingen
2.1 Eiser is per 1 oktober 1981 door verweerder als ambtenaar aangesteld. Vanaf 1 oktober 1995 werkte eiser in de functie van bedrijfsjurist. Bij besluit van 3 april 1997 heeft verweerder eiser toestemming verleend voor het verrichten van nevenwerkzaamheden onder een tweetal voorwaarden. Per 1 november 2004 heeft verweerder eiser voor een gedeelte van zijn aanstelling FPU-ontslag verleend, waarna – uiteindelijk - een aanstelling resteerde voor 20 uur per week. Blijkens een gespreksverslag van die datum heeft verweerder eiser op 10 oktober 2002 aangesproken op diens houding en gedrag. Aanleiding hiervan vormde de omstandigheid dat eiser – naast andere belanghebbenden - in het kader van de Wet op de ruimtelijke ordening een bezwaar- en beroepsprocedure heeft gevoerd tegen verweerder. Met name zijn daarbij besproken de wijze waarop dat plaatsvond en de rol die eiser daarin speelde. Bij brief van 29 oktober 2002 heeft verweerder eiser het voornemen kenbaar gemaakt hem de disciplinaire straf van berisping op te leggen. Aan dit voornemen heeft verweerder geen uitvoering gegeven. Er is een mediationtraject gestart. Nadien heeft verweerder voormeld voornemen ingetrokken. Hierna is eiser nog een aantal malen betrokken geweest bij tegen verweerder aangespannen bestuursrechtelijke procedures. Omdat verweerder van mening was dat in de ambtelijke organisatie de collegiale verhoudingen onder druk kwamen te staan, heeft op 21 maart 2006 opnieuw een gesprek tussen verweerder en eiser plaatsgevonden, waarin verweerder eiser er (nogmaals) op heeft gewezen, dat hij ervoor moest waken dat hij door zijn optreden de integriteit van collega’s en het gemeentebestuur niet schaadde. Bij brief van 24 maart 2006 heeft verweerder eiser (nogmaals) aangesproken op houding en gedrag en op zijn manier van communiceren. Eiser diende deze brief volgens verweerder te beschouwen als een formele laatste waarschuwing. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt. Dit bezwaar is bij besluit van 22 augustus 2006 deels niet-ontvankelijk, deels ongegrond verklaard.
2.2 Op 28 augustus 2006 heeft eiser in verband met het door hem ervaren wantrouwen zijn werkzaamheden gestaakt. Bij brief van 29 augustus 2006 heeft verweerder eiser gesommeerd zijn werkzaamheden te hervatten. Op 1 september 2006 heeft eiser zich (situationeel) arbeidsongeschikt gemeld, welke ziekmelding door verweerder niet is geaccepteerd. De bedrijfsarts heeft eiser per 25 september 2006 beter gemeld. Daarna heeft eiser buitengewoon verlof genoten hangende een mediationtraject. De mediation is mislukt en verweerder heeft eiser vervolgens bij brief van 13 december 2006 opgedragen het werk per 18 december 2006 te hervatten.
2.3 Bij brief van 4 januari 2007 heeft verweerder expliciet uitgesproken dat hij het volledige vertrouwen heeft in eiser en in de uitoefening van diens functie van bedrijfsjurist. Eiser heeft vervolgens op 8 januari 2007 zijn werkzaamheden hervat.
Op 23 mei 2007 is bij deze rechtbank het beroep van eiser tegen het besluit van verweerder van 22 augustus 2006 behandeld. Aldaar zijn de wederzijdse standpunten van partijen over het gedrag van eiser weer uitvoerig aan de orde gekomen. Omdat in die procedure naar zijn mening duidelijk naar voren kwam dat verweerder, anders dan hij in zijn brief van 4 januari 2007 had verklaard, in het geheel geen vertrouwen meer in eiser had, heeft eiser zich, op 9 juli 2007, opnieuw ziek gemeld. Bij brief van 18 juli 2007 heeft de bedrijfsarts aan verweerder gemeld dat hij eiser per 30 juli 2007 hersteld acht. Verweerder heeft eiser vervolgens opgeroepen zijn werkzaamheden op 30 juli 2007 te hervatten. Op 3 augustus 2007 is eiser opnieuw naar het spreekuur van de bedrijfsarts gegaan. Deze heeft, na overleg met eisers behandelend psycholoog, geoordeeld dat eiser vanaf 22 augustus 2007 arbeidsgeschikt is. Bij brief van 22 augustus 2007 heeft verweerder eiser opgeroepen zijn werkzaamheden op vrijdag 24 augustus 2007 te hervatten. Aan deze oproep heeft eiser niet voldaan. Op 19 oktober 2007 heeft het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV) op verzoek van eiser een deskundigenoordeel uitgebracht over diens arbeids(on)geschiktheid. Het UWV oordeelt hierin dat eiser zijn eigen werk kan doen.
2.4 Verweerder heeft vervolgens bij besluit van 24 augustus 2007 de betaling van eisers bezoldiging met onmiddellijke ingang gestaakt. Bij brief van 29 augustus 2007 heeft verweerder eiser nogmaals opgeroepen zijn werkzaamheden per ommegaande, doch uiterlijk per 4 september 2007, te hervatten. Eiser heeft zijn werkzaamheden vervolgens niet hervat.
2.5 Bij brief van 19 september 2007 heeft verweerder eiser het voornemen kenbaar gemaakt om hem op grond van artikel 8:13 CAR/UWO per 15 oktober 2007 bij wijze van disciplinaire straf ongevraagd ontslag te verlenen. Op 26 september 2007 heeft hierover een zienswijzegesprek plaatsgevonden. Bij besluit van 12 oktober 2007 heeft verweerder eiser vervolgens het ongevraagde ontslag verleend.
Verweerder heeft aan het ontslag primair ten grondslag gelegd dat er bij eiser sprake is van ongeoorloofd verzuim, omdat er voor eiser vanaf 22 augustus 2007 geen objectieve medische belemmeringen (hebben) bestaan om zijn werkzaamheden te hervatten. Het voortdurende ongeoorloofde verzuim rechtvaardigt volgens verweerder eiser strafontslag te verlenen.
Verweerder legt aan dit ontslag voorts ten grondslag dat eiser tijdens zijn reguliere werktijden werkzaamheden verrichtte voor de Regionale Klachtencommissie (hierna: Klachtencommissie). Hiervoor heeft eiser, volgens verweerder, impliciet noch expliciet toestemming gekregen, zodat sprake is van plichtsverzuim. Ook werpt verweerder eiser artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en sub f CAR/UWO tegen, waarbij het verwijt is dat tijdens de arbeidsongeschiktheidsperioden eiser als lid van de Klachtencommissie werkzaam is geweest zonder dat hierover overleg met de bedrijfsarts is geweest en dat van verweerder voor het verrichten van deze nevenwerkzaamheden tijdens ongeschiktheid geen toestemming is gevraagd en verkregen.
2.6 Eiser kan zich met de bestreden besluiten niet verenigen. Allereerst stelt eiser dat er geen sprake is geweest van ongeoorloofd verzuim, omdat hij als gevolg van omstandigheden die voor rekening en risico van verweerder komen, buiten staat is om zijn functie van bedrijfsjurist te vervullen. Verweerder gedraagt zich niet als een goed werkgever, aldus eiser. Eiser heeft zich daarbij beroepen op artikel 7:628, eerste lid, Burgerlijk Wetboek (BW), welk artikel volgens eiser, naar analogie, ook in het ambtenarenrecht geldt. Ten onrechte heeft verweerder geen onderzoek gedaan naar de omstandigheden die eiser hebben verhinderd in zijn functie te functioneren. Volgens eiser is verwijzing naar het advies van de bedrijfsarts van 24 augustus 2008 voor verweerder onvoldoende om te kunnen concluderen tot ongeoorloofd verzuim. Eiser acht het advies van de bedrijfsarts onvoldoende gemotiveerd, zodat verweerder hierop zijn ontslagbesluit niet heeft kunnen baseren. Eiser stelt ook dat de bedrijfsarts en het UWV zich ten onrechte hebben beperkt tot een oordeel over eisers medische belemmeringen. In dit verband is het oordeel van de door verweerder ingeschakelde psycholoog [naam] van belang. Ook wijst eiser erop dat uit de zogeheten STECR-richtlijnen voortvloeit dat op de werkgever de plicht rust zich in te spannen om het arbeidsconflict op te lossen. Dat heeft verweerder ten onrechte nagelaten. Het bestreden ontslagbesluit is dan ook in zoverre onvoldoende gemotiveerd, aldus eiser. Voorts stelt eiser dat verweerder jarenlang wist of kon weten dat eiser werkzaamheden uitvoerde voor de Klachtencommissie en dat eiser deze werkzaamheden niet in diensttijd verrichtte. Volgens eiser kunnen de door verweerder aangedragen gronden voor het besluit tot het verlenen van disciplinair ontslag, dit besluit niet dragen. Hetzelfde geldt voor het besluit tot stopzetting van eisers bezoldiging. Tot slot concludeert eiser dat de disciplinaire straf van ongevraagd ontslag onrechtmatig en in ieder geval disproportioneel is.
2.7 Verweerder stelt zich op het standpunt dat er vanaf 24 augustus 2007 sprake was van ongeoorloofd verzuim, omdat er op dat moment bij eiser geen sprake (meer) was van een medische belemmering voor werkhervatting. Verweerder heeft eiser herhaaldelijk gesommeerd zijn werkzaamheden te hervatten. Eiser hervatte deze niet, hetgeen plichtsverzuim oplevert, aldus verweerder. Hoewel verweerder niet is gebonden aan de STECR-richtlijnen – deze zijn immers opgesteld ten behoeve van arboprofessionals - heeft hij in de periode voor 24 augustus 2007 wel de daarin geadviseerde afkoelingsperiode ingelast. Ook wijst verweerder erop dat hij heeft geprobeerd het conflict op te lossen via mediation. Volgens verweerder is ook de psycholoog [naam] van mening dat eiser zijn werkzaamheden moest hervatten. Wat de nevenwerkzaamheden betreft: verweerder wist tot februari 2007 niet en kon ook niet weten, dat eiser lid was van de Klachtencommissie en hij heeft eiser nooit toestemming gegeven om voor deze commissie betaalde nevenwerkzaamheden in diensttijd uit te voeren. Eiser heeft ook nooit om toestemming gevraagd. Verweerder wijst er bovendien op dat eiser, ook tijdens ziekte, werkzaamheden voor de commissie verrichtte. Dit is, gelet op artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder f, CAR/UWO in beginsel plichtsverzuim. Verweerder wijst in dit verband op een groot aantal vergaderdata van de commissie, welke data niet in de afdelingsagenda stonden. Ter zitting heeft verweerder aangevoerd dat artikel 7:628, eerste lid, BW in het ambtenarenrecht toepassing mist.
De rechtbank komt tot de volgende beoordeling.
2.8 Ingevolge artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder h, CAR/UWO wordt de doorbetaling van de bezoldiging, bedoeld in artikel 7:3, gestaakt, indien en voor zolang de ambtenaar zijn arbeid verzuimt te hervatten op het door de arbodienst bepaalde tijdstip en in de door deze dienst bepaalde mate, indien zulks hem is opgedragen, tenzij hij daarvoor een door de arbodienst als geldig erkende reden heeft opgegeven. Ingevolge het tweede lid van dit artikel vindt de doorbetaling van de bezoldiging wel plaats, indien de ambtenaar op grond van zijn geestelijke toestand geen verwijt kan worden gemaakt van het gedrag, genoemd in het eerste lid.
Ingevolge artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder f, CAR/UWO wordt de doorbetaling van de bezoldiging, bedoeld in artikel 7:3, gestaakt, indien en voor zolang de ambtenaar tijdens de ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte arbeid voor zichzelf of voor derden verricht, tenzij dit door de arbodienst in het belang van zijn genezing wenselijk wordt geacht en het college daartoe toestemming heeft verleend. Ingevolge artikel 8:13 CAR/UWO kan aan de ambtenaar als disciplinaire straf ongevraagd ontslag worden verleend.
Artikel 16:1:1, tweede lid, CAR/UWO bepaalt, dat plichtsverzuim zowel het overtreden van enig voorschrift omvat, als het doen of nalaten van iets wat een goed ambtenaar in gelijke omstandigheden behoort na te laten of te doen.
2.9 Met betrekking tot het besluit om eiser ongevraagd ontslag te verlenen op grond van het feit dat eiser tijdens zijn reguliere werktijden (betaalde) nevenwerkzaamheden verrichtte voor de Klachtencommissie overweegt de rechtbank als volgt.
De rechtbank acht het ongeloofwaardig dat verweerder niet op de hoogte was van voormelde nevenwerkzaamheden van eiser, aangezien verweerder eiser immers zelf heeft (her)benoemd als lid van voormelde commissie. Bovendien blijkt uit de stukken dat eisers voormalig leidinggevende, [naam], gedurende langere tijd eisers plaatsvervanger was in de Klachtencommissie. De omstandigheid dat de opvolgend leidinggevende van eiser niet van diens werkzaamheden voor deze commissie op de hoogte was, kan eiser niet worden tegengeworpen. Naar het oordeel van de rechtbank was het niet noodzakelijk dat eiser, bij verandering van het afdelingshoofd, (nogmaals) expliciet toestemming zou vragen voor het verrichten van bedoelde werkzaamheden. Het feit dat eiser nevenwerkzaamheden verrichtte voor de Klachtencommissie levert dan ook geen plichtsverzuim op en verweerder heeft dit feit dus niet mede ten grondslag kunnen leggen aan het bestreden besluit. Dit oordeel kan echter niet leiden tot gegrondverklaring van het beroep, nu de overige feiten en omstandigheden die verweerder aan het bestreden besluit ten grondslag heeft gelegd, dit besluit volledig kunnen dragen.
2.10 Niet betwist is dat eiser zijn werkzaamheden voor de Klachtencommissie heeft voortgezet gedurende de periode waarin de bedrijfsarts hem niet geschikt achtte om zijn reguliere werkzaamheden als bedrijfsjurist uit te voeren. Uit de stukken blijkt onder meer dat deze nevenwerkzaamheden zich in de bewuste ziekteperiode van eiser ten minste een vijftal keren hebben voorgedaan. De rechtbank is van oordeel dat verweerder zich terecht op het standpunt heeft gesteld dat deze handelwijze van eiser strijdig is met het bepaalde in artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder f, CAR/UWO, aangezien gesteld noch gebleken is dat eiser voor deze nevenwerkzaamheden tijdens ongeschiktheid tot het verrichten van zijn arbeid wegens ziekte van verweerder toestemming heeft gekregen, zoals voormeld artikel voorschrijft. Eiser heeft weliswaar ter zitting verklaard dat hij met de bedrijfsarts over voormelde nevenwerkzaamheden heeft gesproken, maar hierdoor is niet zonder meer aannemelijk geworden dat de bedrijfsarts het in het belang van eisers genezing wenselijk achtte dat hij tijdens ziekte deze nevenwerkzaamheden bleef verrichten. Uit de rapportages van de bedrijfsarts kan dit in ieder geval niet worden afgeleid. Handelen in strijd met artikel 7:13:2, eerste lid, aanhef en onder f CAR/UWO levert plichtsverzuim op. Verweerder heeft dan ook terecht en op goede gronden het bestreden besluit (mede) hierop gebaseerd.
2.11 Met betrekking tot de besluiten tot staking van de bezoldiging en het ongevraagd ontslag op grond van weigering tot werkhervatting overweegt de rechtbank als volgt.
2.12 Uit de stukken en het verhandelde ter zitting blijkt dat de bedrijfsarts eiser per 22 augustus 2007 niet langer arbeidsongeschikt achtte voor de uitoefening van zijn functie als bedrijfsjurist. In zijn voortgangsverslag van 24 augustus 2007 heeft de bedrijfsarts omtrent eiser onder meer het volgende opgenomen: “Er zijn momenteel geen objectieve medische belemmeringen meer in zijn belastbaarheid om zijn functie als jurist uit te kunnen voeren. Mijns inziens nu einde ziektetraject per 22 augustus, zoals ook eerder geadviseerd.” Dit advies van de bedrijfsarts heeft verweerder tot de conclusie gebracht dat er op 22 augustus 2007 bij eiser geen uit ziekte of gebrek voortvloeiende belemmeringen meer bestonden om zijn werkzaamheden in de functie van bedrijfsjurist te hervatten. De rechtbank is van oordeel dat deze conclusie juist is. Eiser heeft immers geen medische informatie in het geding gebracht waaruit blijkt dat het oordeel van de bedrijfsarts onjuist is. Dit laatste kan ook niet worden opgemaakt uit de rapportage van de psycholoog [naam] van september 2007, nu de psycholoog in deze rapportage zelf aangeeft dat de bedrijfsarts de werkhervatting tot stand brengt en dat de behandelend psycholoog hierin een ondersteunende rol heeft. Voorts kan er niet aan worden voorbijgegaan dat het UWV in de rapportage van 16 oktober 2007 heeft aangegeven dat eiser per 24 augustus 2007 geschikt is te achten voor het eigen werk. De rechtbank deelt voorts niet eisers opvatting dat de bedrijfsarts en het UWV zich ten onrechte hebben beperkt tot een medische beoordeling. Het is immers juist hun taak om medische beoordelingen uit te voeren. Vaststaat dat eiser geen gehoor heeft gegeven aan de oproepen van verweerder van respectievelijk 22 en 29 augustus 2007 om zijn werkzaamheden te hervatten. Verweerder heeft het oordeel van de artsen tot de zijne kunnen maken en terecht vastgesteld dat er geen medische gronden bestonden voor de weigering van eiser om zijn werk te hervatten.
2.13 Ten aanzien van de stelling van eiser dat artikel 7:628, eerste lid, BW naar analogie zou moeten worden toegepast in het ambtenarenrecht en dat verweerder op grond daarvan had dienen te onderzoeken of eiser verhinderd werd zijn werkzaamheden te hervatten door andere omstandigheden die in redelijkheid voor rekening van verweerder behoren te komen, merkt de rechtbank op dat, daargelaten of dit artikel hier van toepassing moet worden geacht, eisers beroep op dit artikel faalt. Immers, eiser heeft in dit verband nagelaten concrete feiten en omstandigheden naar voren te brengen die aannemelijk zouden maken dat het feit dat eiser, zoals hij stelt, zijn werkzaamheden niet kan verrichten, voor rekening en risico van verweerder dient te komen. In dit verband volgt de rechtbank eiser niet in zijn opvatting dat verweerder geen pogingen heeft ondernomen om het arbeidsconflict met eiser op te lossen. Hiervoor wijst de rechtbank op het feit dat verweerder – via het nieuw aangestelde afdelingshoofd - in de periode vóór 24 augustus 2007 meerdere malen heeft getracht met eiser in gesprek te komen om het conflict met eiser op te lossen, terwijl verweerder ook nadien (bijvoorbeeld op 11 september 2007) met hetzelfde doel heeft geprobeerd met eiser over de ontstane situatie te overleggen.
2.14 Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat verweerder het besluit om eiser ongevraagd ontslag te verlenen terecht heeft genomen. Hetzelfde geldt voor het minder verstrekkende besluit van verweerder van 24 augustus 2007, zoals dat bij het bestreden besluit van verweerder is gehandhaafd.
2.15 Het beroep is ongegrond. Voor een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
3. Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. C.E. Heyning-Huydecoper, voorzitter van de meervoudige kamer, mr. I.M. Ludwig en mr. drs. L. Beijen, rechters, en op
25 februari 2009 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van
P.M. van der Pol, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.