Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 07 - 2752
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 28 februari 2008
in de zaak van:
[eisers]
wonende te [woonplaats],
eisers
wettelijk vertegenwoordigd door [naam vader] (vader) en [naam moeder] (moeder),
gemachtigde: mr. W.G. Fischer, advocaat te Haarlem,
tegen:
het college van burgemeester en wethouders van Zaanstad,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 17 januari 2007 heeft verweerder aan de ouders van eisers meegedeeld dat per 1 januari 2007 het recht op een uitkering op grond van de Wet Werk en Bijstand (WWB) dat is toegekend ten behoeve van de kinderen, wordt beëindigd.
Tegen dit besluit is namens eisers bij brief van 29 januari 2007 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 5 maart 2007 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit is namens eisers bij brief van 13 april 2007 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 17 januari 2007, alwaar eisers zich hebben laten vertegenwoordigen door mr. E.C. Weijsenfeld, kantoorgenoot van hun gemachtigde. Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. G.S. Woudstra, werkzaam bij de gemeente Zaanstad.
2. Overwegingen
2.1 Uit de gedingstukken en het verhandelde ter zitting is het volgende gebleken. [eisers] (verder: de kinderen), geboren in respectievelijk 1994 en 2003, hebben evenals hun ouders de Ghanese nationaliteit. Zij zijn in afwachting van de beslissing op een aanvraag tot het verlenen van een verblijfsvergunning en verblijven rechtmatig in Nederland op grond van het bepaalde in artikel 8, aanhef en onder f, van de Vreemdelingenwet 2000. Naar aanleiding van het namens eisers ingediend hoger beroep tegen afwijzing van hun aanvraag om bijstand heeft de Centrale Raad van Beroep (CRvB) op 24 januari 2006 (LJN-nummer: AV0197) uitspraak gedaan. Op grond van deze uitspraak heeft verweerder een volledige bijstandsuitkering ter beschikking gesteld van de kinderen. Bij besluit van 17 januari 2007 heeft verweerder meegedeeld dat deze uitkering per 1 januari 2007 wordt beëindigd, omdat per 1 januari 2007 recht bestaat op een toelage ingevolge de Regeling verstrekkingen bepaalde categorieën vreemdelingen (Rvb) en deze middelen gelijk zijn of hoger dan de geldende bijstandsnorm. Het hiertegen gerichte bezwaar heeft verweerder bij besluit van 5 maart 2007 ongegrond verklaard. Verweerder heeft in dit besluit aangegeven dat de Rvb per 1 januari 2007 is uitgebreid met een voorziening ten behoeve van minderjarige kinderen, die rechtmatig in Nederland verblijven. De regeling strekt ertoe om deze minderjarige kinderen een uitkering te verlenen die overeenkomt met het bedrag van de norm voor een 18-jarige alleenstaande. Daarmee is volgens het Ministerie van Justitie een toereikende en passende voorziening getroffen, waardoor bijstandsverlening niet meer aan de orde is. Gelet hierop heeft verweerder besloten de bijstandsverlening te beëindigen. Echter, daarnaast wordt - buiten de sfeer van de WWB om - voorzien in de kosten van huisvesting en bijkomende kosten. Blijkens de overgelegde pleitnotitie heeft de gemachtigde van verweerder hierover ter zitting het volgende naar voren gebracht:
"Ten behoeve van de kinderen [eisers] kan een beroep worden gedaan op het COA. De voorziening die wordt verstrekt is naar het oordeel van Zaanstad niet geheel toereikend om daarmee volledig in de bestaanskosten te voorzien. Derhalve is de constructie bedacht dat Zaanstad de COA gelden via machtiging incasseert en in ruil daarvoor worden betalingen gedaan voor huisvesting (huur, nutsbedrijven) en bijkomende kosten naast leefgeld, dat men via de Stichting noodopvang asielzoekers ontvangt. Er wordt geen algemene bijstand betaald. De betalingen gaan uit de algemene middelen. Aan leefgeld wordt maandelijks € 410,00 ontvangen. Daarnaast wordt € 220,49 aan huur betaald en ten behoeve van Nuon € 255,37 per maand. Ook worden betalingen gedaan voor levering van water.
In 2007 zijn voorts kosten van kinderopvang betaald aan de Stichting Welsaen."
Daarnaast heeft de gemachtigde aangegeven dat de aanvulling die verweerder verleent op de Rvb-toelage, niet is neergelegd in een (beleids)regeling of een beleidsnotitie.
2.2 In beroep is namens eisers - zakelijk weergegeven - aangevoerd dat zij belang blijven houden bij een recht op een WWB uitkering. Mogelijk ontvangen eisers ongeveer hetzelfde, maar nu op grond van liefdadigheid. Als dat zo is, kunnen daaraan geen aanspraken worden ontleend. Op grond van artikel 1, eerste Protocol bij het Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) en artikel 26 van het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke rechten (IVBPR) kunnen verworven rechten niet worden ontnomen. De Rvb is een voorliggende voorziening, maar niet toereikend, zodat er nog altijd een aanspraak op een uitkering krachtens de WWB bestaat. Nu is onduidelijk op welke grond de Rvb-toelage wordt aangevuld.
2.3 Verweerder heeft zich in beroep op het standpunt gesteld dat, nu naast de Rvb-toelage, wordt voorzien in de vaste lasten zoals huur, gas, water en licht, voldoende is gewaarborgd dat wordt voldaan aan de criteria van het Internationale Verdrag voor de Rechten van het Kind (IVRK). Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder bevestigd dat verweerder zich op het standpunt stelt dat de Rvb ontoereikend is voor zover het betreft kosten van huisvesting en energie.
De rechtbank overweegt als volgt.
2.4 Ingevolge artikel 16, eerste lid, van de WWB kan het college, gelet op alle omstandigheden, in afwijking van deze paragraaf, bijstand verlenen aan een persoon die geen recht op bijstand heeft, indien zeer dringende redenen daartoe noodzaken. Ingevolge het tweede lid van dit artikel is het eerste lid niet van toepassing op andere vreemdelingen dan die, bedoeld in artikel 11, tweede en derde lid. De kinderen zijn niet gelijkgesteld met de Nederlander, als bedoeld in artikel 11, tweede lid, van de WWB. Aan hen kan dus in beginsel geen bijstand worden verleend.
2.5 In zijn uitspraak van 24 januari 2006 heeft de CRvB onder meer overwogen dat onverkorte toepassing van artikel 16, tweede lid, van de WWB in het geval van minderjarige kinderen die rechtmatig in Nederland verblijven, in strijd is met - in het bijzonder - artikel 2 van het IVRK, mede gezien in samenhang met de artikelen 3 en 27 van het IVRK. Als gevolg van deze uitspraak heeft verweerder aan de kinderen bijstand naar de norm van een gezin toegekend.
2.6 Met ingang van 1 januari 2007 heeft de minister van Justitie een wijziging aangebracht in de Rvb (besluit van de minister van Justitie van 22 december 2006, nr. 54588886/06/DBV, St.crt. 29 december 2006, nr. 253).
2.7 In artikel 2, eerste lid, aanhef en onder e, van de Rvb is - zakelijk weergegeven -bepaald dat het COA is belast met het voorzien in de noodzakelijke bestaansvoorwaarden voor een minderjarige vreemdeling die, samen met tenminste één ouder of verzorger, rechtmatig in Nederland verblijft, maar aan wie (nog) geen verblijfsvergunning is verleend.
2.8 Uit artikel 3, tweede lid, van de Rvb volgt dat ten aanzien van de categorie vreemdelingen waartoe eisers behoren, het voorzien in de noodzakelijke bestaansvoorwaarden inhoudt het verstrekken van een financiële toelage.
2.9 Ingevolge artikel 6, tweede lid, aanhef en onder i, van de Rvb bedraagt die toelage in dit geval het bedrag, bedoeld in artikel 20, eerste lid, onder a, van de WWB (de zogenoemde jongerennorm voor een alleenstaande van 18, 19 of 20 jaar), verminderd met het in aanmerking te nemen inkomen.
2.10 Verweerder heeft de aan de kinderen toegekende bijstand met ingang van 1 januari 2007 ingetrokken in verband met deze wijziging van de Rvb, omdat deze wordt beschouwd als een voorliggende voorziening als bedoeld in artikel 15 van de WWB.
2.11 In artikel 15 van de WWB is bepaald dat geen recht op bijstand bestaat voor zover een beroep kan worden gedaan op een voorliggende voorziening die, gezien haar aard en doel, wordt geacht voor de belanghebbende toereikend en passend te zijn.
2.12 In de toelichting op het besluit van de minister van Justitie van 22 december 2006 tot wijziging van de Rvb is onder meer het volgende opgenomen:
"De reden voor deze uitbreiding van de kring van Rvb-rechthebbenden is gelegen in de uitspraak van 24 januari 2006 van de CRvB. In deze uitspraak is aan de categorie, omschreven zoals in artikel 2, eerste lid, onder e, een zelfstandig recht op grond van artikel 16 WWB op bijstand toegekend om in de noodzakelijke bestaansmiddelen te voorzien, bij gebrek aan een specifieke voorliggende voorziening. Dit zelfstandig recht vloeit voort uit de rechtstreekse werking die de CRvB aan het Internationaal Verdrag voor de Rechten van het Kind toekent. De doelstelling van de WWB is gemeenten aan te zetten beleid te voeren dat zoveel mogelijk bijstandsgerechtigden weer terugvoert naar een betaalde baan. De Minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (hierna: SZW) heeft geoordeeld dat de desbetreffende categorie vreemdelingen niet past in de systematiek van de WWB, omdat deze groep geen toegang heeft tot de arbeidsmarkt. Om die reden is ervoor gekozen om in de noodzakelijke bestaansvoorwaarden te voorzien via de Rvb, als passende en toereikende voorliggende voorziening voor bepaalde categorieën vreemdelingen die niet beschikken over een verblijfsvergunning. Daarmee vervalt de noodzaak om de betreffende categorie minderjarige vreemdelingen op grond van de WWB een financiële toelage te verstrekken, waartoe gemeenten naar aanleiding van de uitspraak van de CRvB gehouden waren."
2.13 Partijen verschillen er niet over van mening dat voor het gezin van de kinderen per saldo - de toelage op grond van de Rvb in combinatie met de aanvullingen die verweerder verstrekt - wordt voorzien in de noodzakelijke bestaanskosten. De kinderen stellen zich op het standpunt dat de aanvulling van verweerder op de Rvb-toelage als WWB-uitkering dient te worden verleend.
2.14 De rechtbank is van oordeel dat de financiële toelage die op grond van de Rvb kan worden uitgekeerd, moet worden beschouwd als passend en toereikend voor wat betreft de algemene bestaansvoorwaarden. De Rvb voorziet echter niet in een vergoeding van kosten voor huisvesting en energie en andere bijkomende kosten. Tussen partijen is niet in geschil dat de Rvb-toelage in geval van de kinderen in zoverre niet toereikend is. De rechtbank ziet zich gelet hierop geplaats voor de vraag of verweerder de uitkering krachtens de WWB van de kinderen geheel mocht intrekken. Meer specifiek ligt de vraag voor of de betalingen die verweerder thans voor de kinderen doet als aanvulling op de Rvb-toelage, buiten de WWB om kunnen worden gedaan. De rechtbank overweegt hierover als volgt.
2.15 In de eerdergenoemde uitspraak van 24 januari 2006 heeft de CRvB - voor zover hier van belang - ten aanzien van de kinderen als volgt overwogen. In deze uitspraak worden de kinderen als 'appellanten' en verweerder als 'gedaagde' aangeduid.
"(...) Het bovenstaande betekent dat artikel 16, tweede lid, van de WWB in het onderhavige geval wegens strijd met artikel 2, eerste lid, IVRK buiten toepassing dient te worden gelaten.
De stelling van appellanten dat zich hier zeer dringende redenen voordoen in de zin van artikel 16, eerste lid, van de WWB is door gedaagde niet betwist. Ook volgens gedaagde hebben appellanten niet de middelen om in de meest elementaire levensbehoeften te voorzien. Uit het besluit op bezwaar blijkt in dit verband dat de gemeente Zaanstad met het oog daarop buiten het kader van de WWB een voorziening heeft getroffen voor de waterleverantie aan het gezin van appellanten. Tegen de achtergrond van hetgeen hiervoor is overwogen, ziet de Raad geen aanleiding daarover anders te oordelen. Gedaagde is derhalve bevoegd in afwijking van artikel 13, eerste lid, aanhef en onder e, van de WWB aan appellanten bijstand te verlenen. De Raad ziet in de omstandigheden van dit geval geen redenen op grond waarvan die bevoegdheid niet zou dienen te worden aangewend voor het verlichten van de noodsituatie waarin appellanten verkeren.
(...) Gedaagde zal worden opgedragen een nieuw besluit te nemen op het bezwaar van appellanten, met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog daarop overweegt de Raad het volgende.
(...) Naar het oordeel van de Raad moet aan appellanten algemene bijstand worden verleend. Waar het hier gaat om een individueel recht van elk van appellanten, ligt het wat de hoogte van deze bijstand betreft voor de hand dat aansluiting wordt gezocht bij de norm voor alleenstaanden van 18, 19 en 20 jaar als bedoeld in artikel 20, eerste lid, aanhef en onder a, van de WWB. Gezinsbijstand is hier immers niet aan de orde. Verder dient gedaagde, gelet op het in artikel 18, eerste lid, van de WWB neergelegde afstemmingsvereiste, aan de hand van de individuele omstandigheden van appellanten en mede gelet op artikel 27, derde lid, van het IVRK, waarbij de Raad aantekent dat feitelijk in de huisvesting van appellanten is voorzien, te bezien welk bedrag aan bijstand hier is aangewezen. (...)"
2.16 Nu de CRvB voor wat betreft de rechtsverhouding tussen verweerder en de kinderen heeft bepaald dat verweerder aan de kinderen algemene bijstand moet verlenen en daarnaast vaststaat dat de Rvb niet toereikend is voor wat betreft de noodzakelijke kosten van het bestaan, mocht verweerder de aan de kinderen verleende uitkering krachtens de WWB niet (geheel) intrekken in verband met de verlening van een toelage ingevolge de Rvb. Deze intrekking is in zoverre in strijd met hetgeen de CRvB in de uitspraak van 24 januari 2006 tussen partijen heeft bepaald. Aangezien de Rvb niet voorziet in een voldoende bijdrage in de algemene bestaansvoorwaarden én de woonlasten, kan in de verlening van de Rvb-toelage geen grond zijn gelegen het recht op algemene bijstand van de kinderen geheel te beëindigen.
2.17 Dat in de noodzakelijke bestaanskosten van de kinderen feitelijk wordt voorzien, omdat verweerder - buiten de sfeer van de WWB om - voorziet in een vergoeding van kosten voor huisvesting en energie en andere bijkomende kosten, maakt dit niet anders. Ook voor wat betreft deze kosten is verweerder op grond van het IVRK gehouden daarvoor een voorziening te treffen. De huidige voorziening die verweerder heeft getroffen, heeft geen publiekrechtelijke grondslag. De betalingen vinden niet plaats ter uitvoering van een publiekrechtelijke (beleids)regeling en hebben derhalve en privaatrechtelijk karakter. De verplichting die verweerder tegenover de kinderen op grond van het IVRK heeft, vloeit voort uit een specifieke overheidstaak. Deze overheidstaak is voor verweerder in algemene zin neergelegd in artikel 7, eerste lid aanhef en onder b, WWB en houdt in dat bijstand wordt verleend aan personen hier te lande die in zodanige omstandigheden verkeren of dreigen te geraken dat zij niet over de middelen beschikken om in de noodzakelijke kosten van het bestaan te voorzien. Door in een geval als het onderhavige op privaatrechtelijke wijze in deze taak te voorzien, doorkruist verweerder op onaanvaardbare wijze de regelingen van de WWB en de Awb. De bepalingen van deze wetten bieden de kinderen immers meer waarborgen dan het privaatrecht. De aanvulling die verweerder aan het gezin van de kinderen verleent in aanvulling op de Rvb-toelage, kan derhalve geen grondslag vormen voor de algehele beëindiging van de WWB-uitkering van de kinderen. Verweerder dient deze aanvulling als bijstand te verstrekken.
2.18 Het beroep zal gegrond worden verklaard. Het bestreden besluit moet worden vernietigd wegens strijd met artikel 7:12 Algemene wet bestuursrecht.
2.19 Voorts bestaat aanleiding voor een proceskostenveroordeling ten aanzien van verweerder.
3. Beslissing
De rechtbank:
3.1 verklaart het beroep gegrond;
3.2 vernietigt het bestreden besluit van 5 maart 2007;
3.3 bepaalt dat verweerder met inachtneming van deze uitspraak een nieuwe beslissing op bezwaar dient te nemen;
3.4 veroordeelt verweerder in de door eisers gemaakte proceskosten tot een bedrag van in totaal € 644,- te betalen door de gemeente Zaanstad aan eisers;
3.5 gelast dat de gemeente Zaanstad het door eisers betaalde griffierecht van € 39,- aan hen vergoedt.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.J.A.M. van Brussel, rechter, en op 28 februari 2008 in het openbaar uitgesproken, in tegenwoordigheid van mr. A. Buiskool, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Centrale Raad van Beroep, Postbus 16002, 3500 DA Utrecht. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.