Uitspraak
RECHTBANK HAARLEM
Sector bestuursrecht
zaaknummer: AWB 06 - 2934 WAV
uitspraak van de enkelvoudige kamer van 23 oktober 2006
in de zaak van:
[eiseres],
gevestigd te Haarlem,
eiseres,
gemachtigde: mr. A. Öntas, advocaat te Amsterdam,
tegen:
de Staatssecretaris van Sociale Zaken en Werkgelegenheid,
verweerder.
1. Procesverloop
Bij besluit van 30 juni 2005 heeft verweerder wegens constatering van een overtreding van artikel 2, eerste lid, Wet arbeid vreemdelingen (hierna: Wav) eiseres een boete opgelegd van € 16.000,--.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 8 augustus 2005 bezwaar gemaakt.
Bij besluit van 9 februari 2006 heeft verweerder het bezwaar ongegrond verklaard.
Tegen dit besluit heeft eiseres bij brief van 13 maart 2006 beroep ingesteld.
Verweerder heeft op de zaak betrekking hebbende stukken ingezonden en een verweerschrift ingediend.
Het beroep is behandeld ter zitting van 11 september 2006, alwaar eiseres zich heeft laten vertegenwoordigen door haar gemachtigde, voornoemd, en verweerder zich heeft doen vertegenwoordigen door mr. M. Contant, werkzaam bij het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid.
2. Overwegingen
2.1 Eiseres exploiteert een groentewinkel in Haarlem. Op 23 februari 2005 is controle verricht op grond van de Wav en de Wet op de identificatieplicht (Wid). De inspecteurs troffen twee vreemdelingen aan, ten behoeve van wie eiseres niet beschikte over een tewerkstellingsvergunning.
2.2 In het bestreden besluit heeft verweerder wegens constatering van een overtreding van artikel 2, eerste lid, Wav eiseres een boete opgelegd van € 16.000,--. Verweerder heeft overwogen dat inspecteurs van de Arbeidsinspectie hebben geconstateerd dat uit een ambtsedig proces-verbaal van de regiopolitie Kennemerland is gebleken dat op 23 februari 2005 twee vreemdelingen arbeid verrichtten in de onderneming, namelijk in de winkel (tasjes aan een haak hangen) en in de ruimte achter de winkel (het snijden van groenten), zonder dat eiseres beschikte over een tewerkstellingsvergunning voor de betrokken vreemdelingen en bijbehorende arbeid terwijl deze wel was vereist.
2.3 Eiseres heeft gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met het legaliteitsbeginsel, omdat uit de wet niet is af te leiden welke (maximale) sanctie op de overtreding door een vennootschap onder firma (v.o.f.) geldt. Voorts heeft eiseres betoogd dat het bestreden besluit in strijd is met de wet en het zorgvuldigheids-, het gelijkheids- en evenredigheidsbeginsel. Volgens eiseres is ten onrechte geen rekening gehouden met haar draagkracht. Verweerder zou dit wel moeten doen, omdat anders de doelstelling van verweerders beleid, waarin voor natuurlijke personen 50% van het boetebedrag als norm wordt genomen, wordt doorkruist. Voorts stelt eiseres, onder verwijzing naar artikel 6 EVRM, artikel 3:2 en 3:4, tweede lid, Awb en artikel 4:84 Awb, dat er bijzondere omstandigheden zijn op grond waarvan de oplegging van de boete als onevenredig hoog moet worden beschouwd. De vordering van de boete zou immers naar de mening van eiseres de continuïteit van de onderneming ernstig in gevaar brengen en tevens de privé huishouding van de vennoten (die in gemeenschap van goederen met elkaar getrouwd zijn) in gevaar brengen. Eiseres betoogt dat verweerder hiernaar actief onderzoek had dienen te doen en verwijst daarbij nog naar de toelichting op artikel 5.4.1.7 van het voorstel tot aanvulling van de Awb. Eiseres heeft bij brief van 31 augustus 2006 financiële gegevens (IB60 verklaringen voor het jaar 2004 en aangifte inkomstenbelasting voor het jaar 2005) ingebracht ter onderbouwing van de stelling dat haar draagkracht zeer gering is. Voorts is gewezen op de relatief korte periode dat de betrokken vreemdelingen werkzaamheden ten behoeve van eiseres hebben verricht.
2.4 Ter zitting heeft eiseres verklaard dat zij de beroepsgrond, dat het besluit in strijd met het legaliteitsbeginsel is genomen, laat vallen in verband met de uitspraak van de Raad van State van 14 juni 2006 (Rechtspraak.nl, LJN: AX8523), waarin is geoordeeld dat de maximale boete die ingevolge artikel 19d, eerste lid, Wav aan een rechtspersoon bij het begaan van een beboetbaar feit kan worden opgelegd tevens geldt voor de vennootschap zonder rechtspersoonlijkheid.
2.5 Voorts heeft eiseres ter zitting desgevraagd bevestigd dat niet wordt betwist dat voor de twee aangetroffen vreemdelingen een tewerkstellingsvergunning vereist was had en evenmin dat eiseres door het tewerkstellen van deze personen een beboetbaar feit heeft gepleegd.
2.6 Het geding spitst zich toe op de hoogte van de door verweerder aan eiseres opgelegde boete. De rechtbank overweegt daaromtrent als volgt.
2.7 Ingevolge artikel 2, eerste lid, Wav is het een werkgever verboden een vreemdeling in Nederland arbeid te laten verrichten zonder tewerkstellingsvergunning.
2.8 Ingevolge artikel 19d Wav is de hoogte van de boete, die voor een beboetbaar feit kan worden opgelegd, indien begaan door een natuurlijk persoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 11.250,--, en indien begaan door een rechtspersoon, gelijk aan de geldsom van ten hoogste € 45.000,--.
2.9 Verweerder heeft zijn beleid ten aanzien van beboetbare feiten uitgewerkt in de Beleidsregels Boeteoplegging Wet arbeid vreemdelingen (Stc. 24 december 2004, nr. 249). Als uitgangspunt worden de normbedragen gehanteerd die zijn neergelegd in de "Tarieflijst boetenormbedragen bestuurlijke boete Wet arbeid vreemdelingen", een bijlage bij de Beleidsregels. Overtreding van artikel 2 Wav vermeldt een boete normbedrag van € 8.000,--. Voor de werkgever als natuurlijk persoon wordt bij een gedraging in strijd met artikel 2, eerste lid, Wav als uitgangspunt voor de berekening van de op te leggen boete gehanteerd: 0,5 maal het boetenormbedrag.
2.10 In de genoemde Beleidsregels wordt bij de bepaling van de hoogte van de boete geen onderscheid gemaakt naar de periode waarover het beboetbare feit zich zou hebben afgespeeld. Gelet hierop is krachtens dit beleid niet van belang dat de betrokken vreemdelingen slechts nog zeer kort werkzaamheden zouden hebben verricht. Van omstandigheden op grond waarvan op dit uitgangspunt uitzondering zou moeten worden gemaakt is de rechtbank niet gebleken.
2.11 De stelling van eiseres dat met het gelijkstellen van eiseres met een rechtspersoon verweerders beleid wordt doorkruist, wordt niet gevolgd. De wetgever heeft uitdrukkelijk heeft gekozen voor deze gelijkstelling, gelet op het bepaalde in artikel 18a, derde lid, onder ten eerste, Wav. De rechtbank merkt hierbij nog op dat de wetgever, blijkens het bepaalde in artikel 19d, Wav, gekozen heeft voor een lager maximumboetebedrag voor natuurlijke personen dan voor rechtspersonen. Verweerder heeft in de Beleidsregels derhalve aangesloten bij deze door de wetgever gemaakte keuzes. Door het normboetebedrag voor natuurlijke personen te stellen op 0,5 van het boetenormbedrag voor rechtspersonen, waarbij onder een rechtspersoon ook een v.o.f. wordt begrepen, doorkruist verweerder geenszins het eigen beleid, noch de - uitdrukkelijke - bedoeling van de wetgever. De grief van eiseres slaagt derhalve niet.
2.12 De onderhavige bestuurlijke boete is aan te merken als een punitieve sanctie. Artikel 6 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden (EVRM) brengt met zich dat de rechter vol dient te toetsen of de hoogte van de opgelegde boete in redelijke verhouding staat tot de ernst en de verwijtbaarheid van de overtreding. Hieruit volgt dat artikel 6 EVRM geen betrekking heeft op de gevolgen van het opleggen van de boete, zoals eiseres kennelijk stelt, maar op de verhouding van de boete tot de ernst en verwijtbaarheid van de gedraging. In dat kader is de rechtbank van oordeel dat het door verweerder vastgestelde boetenormbedrag van € 8000,-- per beboetbaar feit niet onevenredig hoog is. Eiseres heeft immers een voorschrift overtreden dat is gesteld ter bestrijding van illegale tewerkstelling van personen. De ratio van deze wetgeving is blijkens de Memorie van Toelichting (Kamerstukken Tweede Kamer, 2003-2004, 29523, nr. 3, p.1) gelegen in het bestrijden van het verdringen van legaal arbeidsaanbod op de arbeidsmarkt in Nederland en de Europese Economische Ruimte, van het overtreden van normen op het gebied van arbeidsvoorwaarden en arbeidsomstandigheden, hetgeen kan leiden tot uitbuiting van illegaal tewerkgestelde vreemdelingen, en van concurrentievervalsing binnen een sector waardoor de bedrijfsvoering van bonafide werkgevers wordt geschaad.
2.13 Met betrekking tot de stelling van eiseres dat de boete gematigd zou dienen te worden in verband met de precaire financiële situatie van eiseres overweegt de rechtbank als volgt.
2.14 Ingevolge artikel 3:4, tweede lid, Awb mogen de voor een of meer belanghebbenden nadelige gevolgen van een besluit niet onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen. Ook dit artikel noopt verweerder niet tot matiging van de boete. Het gaat immers om de boete in relatie tot de met het besluit te bereiken doelen. Onder verwijzing naar hetgeen onder r.o. 2.12 werd overwogen ten aanzien van artikel 6 EVRM, geldt ook hier dat de boete niet onevenredig is. Daarnaast blijkt uit de toelichting op de Beleidsregels dat verweerder bij het bepalen van de hoogte van de boete het evenredigheidsbeginsel heeft meegewogen.
2.15 Ingevolge artikel 4:84 Awb dient verweerder te handelen overeenkomstig zijn beleidsregel, tenzij dat voor een of meer belanghebbenden gevolgen zou hebben die wegens bijzondere omstandigheden onevenredig zijn in verhouding tot de met de beleidsregel te dienen doelen. Bij bijzondere omstandigheden gaat het om individuele omstandigheden met een zeer uitzonderlijk karakter.
2.16 Het kan op grond van dit artikel aangewezen zijn dat verweerder, gelet op bijzondere individuele omstandigheden, gebruik maakt van zijn inherente afwijkingsbevoegdheid en de boete matigt. In dit kader is aangevoerd de slechte financiële positie van eiseres. Gelet op het feit dat de boetes in het kader van de Wav juist hoog zijn vastgesteld omdat werkgevers financieel voordeel hebben bij het inschakelen van illegale werkkrachten (Memorie van Toelichting, Kamerstukken Tweede Kamer 2003-2004, 29523, nr. 3) zal de slechte financiële positie van de werkgever niet snel als bijzondere omstandigheid worden aangemerkt. Voorts is het aan degene die een beroep doet op de inherente afwijkingsbevoegdheid om de bijzondere omstandigheden aan te voeren en te onderbouwen. Ter zitting heeft verweerder toegelicht dat matiging van de boete bijvoorbeeld denkbaar is indien uitsluitend ten gevolge van de oplegging van een boete een faillissement van het bedrijf zou dreigen.
2.17 Eiseres heeft ter onderbouwing van de stelling dat de continuïteit van het bedrijf door betaling van de boete in gevaar zou komen, IB60 formulieren en een aangifte voor de inkomstenbelasting overgelegd. Uit deze financiële gegevens blijkt niet dat voor het bedrijf als gevolg van de boeteoplegging faillissement dreigt. Voor verweerder behoefden deze gegevens dan ook geen aanleiding te zijn tot matiging van de boete.
2.18 Ten aanzien van artikel 5.4.1.7 van het eerder genoemde wetsvoorstel overweegt de rechtbank dat, wat hier ook van zij, dit artikel nog geen rechtskracht heeft en het voorts niet vaststaat dat met de aanpassingswetgeving te zijner tijd ook de regeling in de Wav zal worden aangepast aan de vierde tranche van de Awb.
2.19 Het voorgaande leidt tot de conclusie dat het beroep ongegrond is.
3.Beslissing
De rechtbank:
verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. I.M. Ludwig, rechter, en op 23 oktober 2006 in het openbaar uitgesproken in tegenwoordigheid van mr. J.H. Bosveld, griffier.
afschrift verzonden op:
Rechtsmiddel
Tegen deze uitspraak staat hoger beroep open bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA Den Haag. Het hoger beroep dient te worden ingesteld door het indienen van een beroepschrift binnen zes weken onmiddellijk liggend na de dag van verzending van de uitspraak door de griffier.