Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Zaaknummer: Awb 12/496
uitspraak van de meervoudige kamer van 7 december 2012 in de zaak tussen
(naam eiseres) te Groningen, eiseres
(gemachtigde: mr. P.F. Schepel),
en
het College van Bestuur der Rijksuniversiteit Groningen, verweerder
(gemachtigden: mr. C.G.M. van Spanje en mr. A.M. Wijnsma-Schuin).
Procesverloop
Bij brief van 26 april 2011 heeft eiseres het Universitair Onderwijscentrum Groningen (hierna: UOCG) verzocht haar een zogenoemd BKO-certificaat uit te reiken.
Bij e-mailbericht van 4 juli 2011 heeft de coördinator Docentprofessionalisering UOCG eiseres bericht dat zij niet in aanmerking komt voor een dergelijk certificaat.
Bij brief van 22 juli 2011 heeft eiseres bij verweerder bezwaar gemaakt tegen de weigering van het UOCG om haar een BKO-certificaat te verstrekken.
Bij besluit van 12 april 2012 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard.
Eiseres heeft tegen het bestreden besluit beroep ingesteld.
Verweerder heeft gedingstukken en een verweerschrift ingediend.
Bij brief van 15 oktober 2012 is door de griffier van de rechtbank aan partijen verzocht nader informatie te verstrekken. Bij brief van 19 oktober 2012 heeft verweerder gereageerd. Dit stuk is door de rechtbank in kopie aan eiseres gezonden.
Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 25 oktober 2012. Het beroep van eiseres is gevoegd behandeld met het beroep van (naam) , met het registratienummer Awb 12/753. Eiseres is in persoon verschenen bijgestaan door haar gemachtigde.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden voornoemd, waarbij mr. A.M. Wijnsma als woordvoerder is opgetreden.
Overwegingen
1. De rechtbank neemt de volgende, door partijen niet betwiste, feiten als vaststaand aan.
In het kader van verdergaande kwaliteitseisen in het universitair onderwijs heeft de Vereniging van Nederlandse Universiteiten op 13 september 2006 afspraken gemaakt, waarbij onder meer is besloten tot instelling van een landelijke Basiskwalificatie Onderwijs (hierna:BKO), gebaseerd op wederzijdse erkenning door alle betrokken universiteiten.
2. De uitwerking van deze BKO is door verweerder opgenomen in het document ‘Beschrijving Basiskwalificatie onderwijs’, versie september 2008. Deze beschrijving, door verweerder aangeduid als handleiding, is geldig geweest tot september 2011. Op grond van deze handleiding had de directeur van het UOCG een door verweerder gedelegeerde bevoegdheid om al dan niet over te gaan tot uitreiking van een BKO-certificaat.
3. In oktober 2011 is een nieuwe handleiding BKO van kracht geworden, waarbij de bevoegdheid om een certificaat te verstrekken is gelegd bij (een dienstonderdeel van) verweerder.
4. In zowel de versie BKO 2008, als de versie BKO 2011 wordt als doelgroep beschreven (nieuwe) docenten, UD’s, UHD’s en hoogleraren.
5. Onafhankelijk van het BKO-traject van het UOCG is de Faculteit Medische Wetenschappen/Universitair Medisch Centrum Groningen (hierna: FMW/UMCG) in 2006/2007 een initiatief gestart om studenten Geneeskunde didactische vaardigheden bij te brengen.
Uit een op de website www.mmogroningen.nl gepubliceerde folder met het logo van verweerder en van het UMCG met de titel: ‘Basiskwalificatie Onderwijs- BKO-S: Het BKO-traject voor studenten’ is toegelicht wat de inhoud is van dit traject.
6. Eiseres is in 2008 als student-assistent bij de FMW gestart met het BKO traject voor studenten. In het voorjaar van 2011 heeft zij dit traject met goed gevolg afgerond. Een door haar ingeleverd portfolio is op 21 april 2011 goedgekeurd door
Professor Dr. (naam), voorzitter van de beoordelingscommissie en hoofd van het Centrum Docentprofessionalisering UMCG/FMW. Vervolgens vroeg eiseres bij brief van
26 april 2011 aan het (destijds bevoegde) UOCG om haar het BKO-certificaat voor docenten uit te reiken.
7. Na een telefonisch rappel van eiseres is door de coördinator docentprofessionalisering van het UOCG op 4 juli 2011 een e-mailbericht aan eiseres verzonden met de mededeling dat aan eiseres geen BKO-certificaat voor docenten zal worden uitgereikt.
8. Op 22 juli 2011 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen de beslissing van het UOCG om haar niet het BKO-certificaat voor docenten uit te reiken.
9. Het bezwaar is behandeld op een hoorzitting van de Geschillenadviescommissie van verweerder op 14 november 2011. Partijen hebben stukken gewisseld. Daarna heeft een vervolgzitting plaatsgevonden op 16 januari 2012.
De geschillenadviescommissie heeft verweerder vervolgens geadviseerd om het bezwaarschrift van eiseres ontvankelijk en het bezwaarschrift gegrond te verklaren. De geschillenadviescommissie heeft daarbij voor wat betreft de procedurele aspecten van de zaak geoordeeld dat het haar niet duidelijk was of er een besluit is genomen en wie bevoegd is geweest tot het nemen van een besluit. In ieder geval is, volgens de commissie, sprake geweest van een schriftelijke weigering om een besluit te nemen, welke weigering op grond van artikel 6:2, aanhef en onder a. van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gelijkgesteld moet worden met een besluit.
10. Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiseres ongegrond verklaard. Verweerder stelt zich daarbij op het volgende standpunt.
De BKO is een professionaliseringsprogramma voor docenten. Voorwaarde voor deelname aan het BKO programma voor docenten is het hebben van een aanstelling als docent. Voorwaarde om docent te kunnen zijn is dat men een academische opleiding met goed gevolg moet hebben afgerond. Eiseres was student-assistent en voldeed derhalve niet aan deze voorwaarden. Voor student-assistenten is door de FMW/UMCG een specifiek BKO traject ontwikkeld, te weten het BKO-S traject. Dat is, volgens verweerder, het traject dat eiseres met goed gevolg heeft afgerond en dat geeft aanspraak op een certificaat BKO-S, derhalve een ander certificaat dan het door eiseres begeerde certificaat BKO-D. Doel van het BKO-S traject is, volgens verweerder, om studenten de kans te geven te laten zien dat zij kunnen doceren. Verweerder ziet het BKO-S traject als een specifiek onderwijsdoel van de FMW/UMCG. Ofschoon het FMO/UMCG zelf bevoegd is om invulling te geven aan onderwijstaken, kan zij studenten niet het BKO-D certificaat verstrekken. Verweerder handhaaft derhalve de weigering om eiseres het BKO-D certificaat te verstrekken. Omdat, volgens verweerder, bij eiseres wel de verwachting is gewekt dat zij het BKO-D certificaat zou ontvangen, is verweerder bereid naar een passende oplossing te zoeken. Zo zou eiseres alsnog dit certificaat kunnen verkrijgen als zij -in overeenstemming met de voorwaarden- als docent een bepaalde periode bij het UMCG of een andere vergelijkbare instelling werkzaam is geweest.
Overigens heeft verweerder het portfolio van eiseres alsnog aan de coördinator docentprofessionalisering voorgelegd. Hoewel hij het een mooi en gedegen stuk achtte, gaf hij aan dat een BKO-S op het punt van noodzakelijke ervaring, zowel in de breedte als in de diepte, wezenlijk iets anders is dan de BKO voor docenten aan de RUG. Eiseres zou eerst nog meer ‘vlieguren’ moeten maken om in aanmerking te kunnen komen voor het certificaat BKO-D.
11. Het standpunt van eiseres is het volgende.
Het doel van het BKO is het professionaliseren van docenten aan de Nederlandse universiteiten. Het is ook mogelijk om studenten didactische vaardigheden in het wetenschappelijk onderwijs bij te brengen. Eiseres verwijst in dit verband naar de (in bezwaar overgelegde) studiefolder van de FMW/UMCG. De begeleider van eiseres ir. A.W. Silius heeft opgemerkt dat juist eiseres zich gedurende het gehele traject breed en diep met het geven van onderwijs heeft beziggehouden. Het achteraf stellen van de voorwaarde dat men van meet af aan universitaire docent moet zijn acht eiseres in strijd met het legaliteitsbeginsel. Het eisen van ervaring is onterecht, volgens eiseres. Eiseres bestrijdt voorts dat verweerder nooit toestemming heeft gegeven voor het BKO-S traject.
De door verweerder geboden ‘oplossing’ is vaag. Niet duidelijk is hoe lang eiseres als docent werkzaam zou moeten zijn om alsnog het BKO-certificaat te kunnen krijgen. Eiseres acht het bestreden besluit in strijd met het motiveringsbeginsel, het vertrouwensbeginsel en het legaliseringbeginsel. Eiseres verzoekt de rechtbank zelf in de zaak te voorzien, door te bepalen dat aan eiseres het BKO-D certificaat moet worden uitgereikt door verweerder.
12. Verweerder heeft een verweerschrift ingediend. Daarin erkent verweerder dat noch uit de voorlichtingsbrochure van 2007 van het BKO-traject voor studenten bij het UMCG, noch uit de voorlichtingsbrochure van de opleiding Geneeskunde duidelijk blijkt dat bij afronding van het traject BKO-S niet het landelijk BKO-certificaat voor docenten wordt gegeven. Verweerder heeft echter nogmaals uiteengezet dat de beide trajecten inhoudelijk verschillend zijn en dat de prestaties van een student-assistent anders worden getoetst dan die van een docent.
13. Bij brief van 15 oktober 2012 is door de rechtbank de vraag aan partijen voorgelegd waarom in het onderhavige geschil sprake is van een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Algemene wet bestuursrecht (hierna: Awb). Daarbij is aangegeven dat sprake moet zijn van een publiekrechtelijke rechtshandeling.
14. Door verweerder is hierop gereageerd in een brief van 19 oktober 2012. Daarin stelt verweerder dat wordt erkend dat geen sprake is van een schriftelijke beslissing gericht op enig rechtsgevolg. Naar aanleiding van het bezwaarschrift is echter uit praktische overweging en in het belang van eiseres besloten de kwestie voor te leggen aan de Geschillenadviescommissie. Deze commissie heeft het ontbreken van een besluit opgevat als de weigering tot het nemen van een besluit, als bedoeld in artikel 6:2, onder b, van de Awb.
15. Ter zitting is hieraan door verweerders gemachtigde toegevoegd dat verweerder ook van mening is dat de publiekrechtelijke grondslag ontbreekt. Uitreiking van een certificaat als hier aan de orde is niet gebaseerd op de wet, maar op de tussen de universiteiten gesloten overeenkomst.
16. Ook van de kant van eiseres is erkend dat de publiekrechtelijke grondslag voor de uitreiking van een certificaat ontbreekt. De gemachtigde van eiseres heeft echter gewezen op artikel 7.63a van de Wet op het Hoger en Wetenschappelijk onderwijs (WHW). De gemachtigde van eiseres leest in deze bepaling de (wettelijke) verplichting om een adviescommissie geschillen in te stellen. Volgens de gemachtigde van eiseres voorziet de wet aldus in de mogelijkheid om over elke beslissing bezwaar te maken bij verweerder als bestuursorgaan, ongeacht de vraag of het een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb betreft.
17. De rechtbank oordeelt als volgt.
Ingevolge artikel 8:1 van de Awb kan een belanghebbende tegen een besluit beroep instellen bij de rechtbank. Onder een besluit wordt op grond van artikel 1:3 van de Awb verstaan:
‘een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling’.
18. Een rechtshandeling is publiekrechtelijk indien het bestuursorgaan de bevoegdheid daartoe ontleent aan een speciaal voor het openbaar bestuur bij of krachtens de wet geschapen grondslag.
19. De rechtbank stelt vast dat er geen publiekrechtelijke grondslag voor het uitreiken van een BKO certificaat is. Noch de Wet op het Hoger onderwijs en Wetenschappelijk onderwijs (WHW) noch een andere wet biedt de grondslag voor het al dan niet uitreiken van een BKO certificaat. De rechtbank stelt voorts vast dat als de uitreiking van een dergelijk certificaat geen besluit in de zin van de Awb is, het niet uitreiken van het certificaat niet met een besluit gelijkgesteld kan worden. Ook voor artikel 6:2 van de Awb geldt immers dat sprake moet zijn van (het niet nemen van) een besluit als bedoeld in artikel 1:3 van de Awb.
20. Door de gemachtigde van eiseres is een beroep gedaan op artikel 7.63a van de WHW. Daarbij is geopperd dat op grond van deze bepaling wellicht toch sprake is van een primair besluit dat kan worden aangemerkt als een besluit in de zin van de Awb. Het bezwaar van eiseres daartegen zou dan ontvankelijk zijn.
21. De rechtbank volgt deze redenering niet.
Titel 4 van de WHW regelt de rechtsbescherming van studenten en extranei. In deze titel wordt onderscheid gemaakt tussen het indienen van klachten, waarop het bepaalde in artikel 9.1 van de Awb van toepassing is (paragraaf 1), en het indienen van een beroep of een bezwaar (paragraaf 2). Paragraaf 2 bevat vervolgens bepalingen betreffende het College van beroep voor de examens (artikel 7.60) en de bevoegdheid van dit College (artikel 7.61), en de bevoegdheid en samenstelling van de geschillenadviescommissie (artikel 7.63a).
Dit artikel 7.63a van de WHW luidt als volgt:
Bevoegdheid en samenstelling geschillenadviescommissie
1. Elke instelling voor hoger onderwijs heeft een geschillenadviescommissie. Op een geschillenadviescommissie is artikel 7:13, eerste tot en met zesde lid, van de Algemene wet bestuursrecht van overeenkomstige toepassing. De leden van de geschillenadviescommissie zijn functioneel onafhankelijk.
2. De geschillenadviescommissie brengt aan het instellingsbestuur advies uit over bezwaren met betrekking tot andere beslissingen dan wel het ontbreken ervan op grond van deze wet en daarop gebaseerde regelingen dan die, bedoeld in artikel 7.61.
3. De geschillenadviescommissie gaat na of een minnelijke schikking tussen partijen mogelijk is.
4. Indien sprake is van onverwijlde spoed kan de voorzitter van de geschillenadviescommissie desgevraagd bepalen dat de geschillenadviescommissie zo spoedig mogelijk advies uitbrengt aan het instellingsbestuur. De voorzitter bepaalt binnen een week na ontvangst van het bezwaar of sprake is van onverwijlde spoed en brengt de betrokkene en het instellingsbestuur hiervan zo spoedig mogelijk op de hoogte. Het instellingsbestuur neemt dan, wat de openbare instellingen betreft in afwijking van artikel 7:10 van de Algemene wet bestuursrecht, binnen vier weken na ontvangst van het bezwaar door de faciliteit een beslissing.
22. De rechtbank leest in de voorgaande bepaling niet dat de geschillenadviescommissie adviseert in het kader van op grond van de Awb appellabele besluiten. De omstandigheid dat het onderhavige geschil tussen partijen aan de geschillenadviescommissie is voorgelegd maakt dan ook niet dat om die reden sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Door het ontbreken van een publiekrechtelijke grondslag is en blijft de onderhavige weigering een weigering waartegen niet op grond van de Awb kan worden opgekomen.
23. Het voorgaande leidt tot de slotsom dat het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk had moeten worden verklaard. Verweerder heeft het bezwaar ten onrechte ongegrond verklaard. De beslissing op bezwaar dient daarom als zijnde genomen in strijd met de wet te worden vernietigd. Het beroep wordt gegrond verklaard. De rechtbank zal met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, onder c van de Awb, zelf voorzien in de zaak door het bezwaar alsnog niet-ontvankelijk te verklaren.
24. Nu het beroep gegrond wordt verklaard omdat verweerder het bezwaar ten onrechte ontvankelijk heeft geacht, bestaat aanleiding om verweerder in de proceskosten te veroordelen.
Deze kosten worden overeenkomstig het Besluit proceskosten bestuursrecht bepaald op
€ 874,00. Ook dient verweerder het betaalde griffierecht ad € 156,00 aan eiseres te vergoeden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 12 april 2012;
- verklaart het bezwaar van eiseres niet-ontvankelijk en bepaalt dat deze beslissing in de plaats treedt van het bestreden besluit;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten ad € 874,00 en bepaalt dat verweerder deze kosten en het griffierecht ad € 156,00 aan eiseres dient te betalen.
Deze uitspraak is gedaan door mr. S.B. Smit-Colenbrander, voorzitter, en mr. M.W. de Jonge en mr. C.A.M. Rombouts, leden, in aanwezigheid van mr. H.W.Wind, griffier.
De beslissing is in het openbaar uitgesproken op 7 december 2012.
griffier, voorzitter,
Rechtsmiddel
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken
na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019,
2500 EA Den Haag.
afschrift verzonden aan partijen op: