Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht, meervoudige kamer
Zaaknummers: AWB 09/56
AWB 09/132
AWB 09/286
AWB 09/390
Uitspraak in de geschillen tussen
het College van Bestuur van het Noorderpoortcollege, gevestigd te Groningen,
eiser,
gemachtigde: mr. J.J.J. Heeringa,
en
de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap,
verweerder,
gemachtigde: mr. B.J. de Koning.
1. Onderwerp van geschil
Awb 09/56
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 11 december 2008. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 17 april 2008, waarin de rijksbijdrage 2008 is vastgesteld, ongegrond verklaard.
Awb 09/132
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 23 december 2008. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 25 september 2008, waarin de rijksbijdrage 2008 is vastgesteld, deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Awb 09/286
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 25 februari 2009. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 1 oktober 2008 en 14 november 2008, waarin de rijksbijdrage 2009 is vastgesteld, deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
Awb 09/390
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 30 maart 2009. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen het besluit van 19 december 2008, waarin de rijksbijdrage 2008 is vastgesteld, deels gegrond en deels ongegrond verklaard.
2. Zitting
De geschillen zijn gevoegd behandeld op de zitting van 10 september 2009.
Eiser heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde en door J. Greijdanus.
Verweerder heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, door mr. H.J. Minkhorst en door mr. M. Cossee-Gosschalk.
3. Rechtsoverwegingen
3.1 Wettelijk kader
In geding in de voorliggende geschillen is de uitoefening van de bevoegdheid ex artikel 2.2.1 Wet educatie en beroepsonderwijs (Web). Daarin is de bevoegdheid van verweerder tot bekostiging van een instelling als het Noorderpoortcollege neergelegd. Bij de beoordeling van de vraag of verweerder deze bevoegdheid in het licht van de door eiser aangevoerde beroepsgronden, rechtmatig heeft uitgeoefend, gaat de rechtbank uit van het hieronder beschreven wettelijke stelsel, zoals dat in werking was ten tijde van de bestreden besluiten.
Gezien artikel 1.1.1 wordt in de voorliggende zaken onder bevoegd gezag het College van Bestuur van het Noorderpoortcollege verstaan.
De onderwijsinstelling die in aanmerking wil komen voor een rijksbijdrage dient daartoe blijkens artikel 2.5.5a, tweede lid, Web het persoonsgebonden nummer van iedere deelnemer tezamen met een groot aantal gegevens, waaronder de leerweg die de betrokken deelnemer volgt, aan de Informatie Beheer Groep (IBG) te verstrekken.
Blijkens artikel 2 van Pro de Regeling gegevensverstrekking met persoonsgebonden nummer BVE (Regeling), verstrekt de instelling de in artikel 2.5.5a Web bedoelde gegevens overeenkomstig de in de bijlage opgenomen specificatie. In die specificatie zijn de mogelijke waarden (codes) opgenomen ten aanzien van de leerweg die door de deelnemer wordt gevolgd.
Blijkens artikel 3 van Pro de Regeling verstrekt het bevoegd gezag deze gegevens via elektronische weg aan de IBG. Het bevoegd gezag moet daarbij gebruik maken van de technische specificaties zoals die zijn opgenomen in het Programma van Eisen.
Blijkens de toelichting op de Regeling stelt de IBG het Programma van Eisen vast.
In artikel 3, derde lid, Regeling wordt bepaald dat indien het bevoegd gezag door de IBG niet in staat wordt geacht de gegevens langs elektronische weg te verschaffen, de IBG in overleg met het bevoegd gezag bepaalt op welke wijze de verstrekking kan plaatsvinden. De toelichting op de Regeling verschaft geen nader inzicht in de betekenis van deze bepaling.
Krachtens artikel 2.5.5b, eerste lid, Web neemt de IBG de door het bevoegde gezag verstrekte gegevens op in het basisregister onderwijs, nadat zij deze gegevens heeft getoetst op juistheid en volledigheid. Vervolgens legt de IBG deze gegevens, die zij voornemens is in het basisregister op te nemen, voor aan het bevoegd gezag. Wijziging van de door het bevoegde gezag overgelegde gegevens door de IBG is slechts mogelijk na instemming van het bevoegde gezag.
Uit artikel 2.5.5b, tweede lid, Web volgt dat het bevoegde gezag alle inlichtingen die de IBG voor de uitvoering van het vorige lid genoemde taak nodig acht aan de IBG verstrekt. Het bevoegd gezag moet er ook aan meewerken dat de in het basisregister opgenomen gegevens juist en volledig zijn.
In artikel 2.5.5c, eerste lid, Web wordt de IBG opgedragen de gegevens uit het basisregister te verschaffen die verweerder nodig heeft voor de bekostiging van de instelling. Voor zover verweerder van oordeel is dat de door het bevoegd gezag aan de IBG verstrekte gegevens onjuist of onvolledig zijn, kan verweerder ten behoeve van de vaststelling van de bekostiging van die gegevens afwijken. Nadat het daarop gebaseerde bekostigingsbesluit onherroepelijk is geworden, wijzigt de IBG het basisregister in overeenstemming met de gewijzigde gegevens.
Uit de artikelen 2.2.1 en 2.2.2 Web blijkt dat de vaststelling van de bekostiging overwegend een rekenkundige operatie is waarbij verweerder geen beleidsvrijheid toekomt.
3.2 Beoordeling van het beroep
Verweerder heeft, bij uitoefening van de bevoegdheid ex artikel 2.2.1 Web, geweigerd om over de betrokken jaren 2008 en 2009 de studenten welke stonden ingeschreven voor de opleiding Horeca Ondernemer Café / Bar en Fastfood met als Crebo Code 10386, voor bekostiging in aanmerkingen te laten komen. Door verweerder wordt niet betwist dat deze opleiding bestaat, dat de studenten deze opleiding hebben gevolgd en dat de studenten voor deze opleiding in de periode dat de gegevens nog op papier werden aangeleverd, wel werden bekostigd. Verweerder baseert zijn weigering om de studenten te bekostigen uitsluitend op het feit dat eiser de daarvoor benodigde gegevens niet op de juiste wijze, elektronisch, heeft aangeleverd.
Eiser betwist niet dat hij, gezien artikel 2.5.5.a Web in samenhang met artikel 3, derde lid, Regeling, de betrokken codes onjuist heeft aangeleverd. Eiser heeft de leerlingen van de opleiding met Crebo Code 10386 niet opgegeven voor de leerwegen COL/CBL, wat wel tot bekostiging zou hebben geleid, maar voor de leerwegen BOL/BBL, hetgeen niet tot bekostiging leidt. Eiser stelt dat dit in het automatiseringssysteem Peoplesoft SA versie 7.6 niet mogelijk was. Alle overige codes voor alle overige opleidingen konden met deze programmatuur wel juist worden aangeleverd. Eiser heeft toentertijd uit kostenoverwegingen geen nieuwe versie van het systeem aangeschaft. Later heeft eiser de nieuwe versie 8.9 van de programmatuur laten installeren waarin bovengenoemd probleem zich niet voordoet.
Blijkens de door eiser overgelegde correspondentie per e-mail, is er tussen eiser en de IBG enig overleg geweest over de wijze waarop dit probleem zou moeten worden opgelost. Dit heeft niet tot een duidelijke oplossing geleid. Ook overleg met verweerder heeft niet tot een resultaat geleid dat voor alle partijen aanvaardbaar is.
Zoals uit het voorstaande blijkt, en ook niet in geschil is, heeft eiser niet geprobeerd om op enigerlei wijze een hogere uitkering te krijgen dan waarop eiser gezien de toepasselijke materiële regelgeving recht zou hebben gehad.
Het geschil beperkt zich tot de vraag of verweerder aan het niet op de juiste wijze elektronisch aanleveren van de codes voor de betrokken opleiding het gevolg van niet-bekostiging mocht verbinden.
Verweerder baseert zijn weigering om in bezwaar alsnog over te gaan tot het bekostigen van de betrokken studenten op het feit dat uit de wettelijke regeling voortvloeit dat eiser verplicht is om de gegevens elektronisch aan te leveren, dat het maken van een uitzondering voor eiser, op grond van de toepasselijke regelgeving, onmogelijk is, dat de keuze van eiser om zijn programmatuur niet te vernieuwen geheel voor rekening komt van eiser en bovendien geen rechtvaardiging kan zijn voor het foutief aanleveren van codes en dat aparte schriftelijke aanlevering van de codes voor deze opleiding een volledige ondermijning van het systeem zou betekenen. Ter zitting is daar door verweerder nog aan toegevoegd dat verweerder bij het nemen van zijn besluit moet kunnen en ook mag afgaan op hetgeen de IBG aan gegevens vastlegt zonder dat hij daarvoor nader onderzoek hoeft te doen.
Eiser is van mening dat het verbinden van de consequentie van niet-bekostiging onjuist is nu niet in geschil is dat de studenten het onderwijs hebben gevolgd, dat door verweerder niet is aangereikt op welke wijze dit probleem had kunnen worden voorkomen tegen de achtergrond van het feit dat de studenten voor de invoering van de geautomatiseerde bekostiging wel werden gefinancierd, dat de door verweerder gestelde eis dat eiser zijn programmatuur had moeten aanpassen onevenredig is terwijl dit niet meer mogelijk was, dat de IBG niet heeft duidelijk gemaakt op welke wijze het probleem zou kunnen worden opgelost, dat de betrokken studenten ook studiefinanciering ontvangen zodat zij ook onderwijs moeten ontvangen en ten slotte dat de betrokken regelgeving niet de bevoegdheid biedt voor een dergelijke vergaand besluit als niet-bekostiging.
De rechtbank gaat er bij de beoordeling van dit geschil vanuit dat het de betrokken wetgevers bij het opstellen van de toepasselijke wet- en regelgeving voor ogen heeft gestaan dat de bekostiging van het hoger onderwijs op geautomatiseerde wijze zou gaan plaatsvinden. In een dergelijk systeem past het dat verweerder bij het primaire besluit over de bekostiging ten aanzien van eiser uitgaat van de gegevens zoals die door de IBG op geautomatiseerde wijze zijn aangeleverd. Dat laat naar het oordeel van de rechtbank onverlet dat verweerder in bezwaar de bekostiging waarop de bezwaren van eiser betrekking hebben, volledig moet heroverwegen.
Uit de hierboven weergegeven standpunten van verweerder en hetgeen daarover ter zitting door verweerder is gesteld, leidt de rechtbank af dat verweerder van mening is dat de enkele op elektronische wijze onjuiste aanlevering van de gegevens door het bevoegde gezag tot niet-bekostiging moet leiden en dat verweerder bij de beoordeling van de vraag of eiser die gegevens onjuist heeft aangeleverd, zich mag verlaten op de IBG zonder dat nader onderzoek naar de wijze van aanlevering noodzakelijk is.
Met partijen stelt de rechtbank vast dat de onderwijsinstelling die in aanmerking wil komen voor een rijksbijdrage daartoe blijkens artikel 2.5.5a, tweede lid, Web het persoonsgebonden nummer van iedere deelnemer tezamen met een groot aantal gegevens, waaronder de leerweg die de betrokken deelnemer volgt, aan de IBG dient te verstrekken. Blijkens artikel 2 Regeling Pro verstrekt de instelling deze gegevens overeenkomstig de in de bijlage opgenomen specificatie. In die specificatie zijn de mogelijke waarden (codes) opgenomen ten aanzien van de leerweg die door de deelnemer wordt gevolgd. Blijkens artikel 3 Regeling Pro verstrekt het bevoegd gezag deze gegevens via elektronische weg aan de IBG. Het bevoegd gezag moet daarbij gebruik maken van de technische specificaties zoals die zijn opgenomen in het Programma van Eisen. Zoals hierboven besproken, heeft eiser deze informatie wel aan de IBG verstrekt doch heeft eiser dit niet op de juiste wijze elektronisch gedaan. Hieruit vloeit naar het oordeel van de rechtbank echter niet automatisch voort dat onjuiste aanlevering ook tot niet-bekostiging zou moeten leiden. De rechtbank overweegt daartoe als volgt.
Uit artikel 2.5.5b Web blijkt dat de IBG de door het bevoegde gezag verstrekte gegevens opneemt in het basisregister onderwijs na deze gegevens te hebben getoetst op juistheid en volledigheid en nadat deze gegevens zijn voorgelegd aan het bevoegd gezag. De IBG is bevoegd tot wijziging van de op te nemen gegevens na toestemming van het bevoegd gezag. Uit deze bepaling blijkt dat de wetgever groot belang heeft gehecht aan de juiste weergave van de gegevens in het basisregister. Naar het oordeel van de rechtbank is met een dergelijk uitgangspunt onverenigbaar de stelling van verweerder dat de enkele onjuiste elektronische aanlevering van de gegevens terwijl de IBG weet dat die onjuist is, ook moet leiden tot een vastlegging van de onjuiste gegevens in het basisregister door de IBG. De rechtbank ziet zich gesterkt in deze opvatting door het derde lid van artikel 3 van Pro de Regeling dat voorziet in de mogelijkheid om gegevens niet op elektronische wijze aan te leveren, wanneer het bevoegd gezag door de IBG daartoe niet in staat wordt geacht. Dat deze bepaling slechts zou zien op een overmachtsituatie kan de rechtbank uit de betrokken regelgeving en de daarbij behorende toelichting niet afleiden. Uit het dossier blijkt niet dat de IBG conform artikel 3, derde lid, Regeling heeft onderzocht of eiser niet in staat geacht moet worden om de gegevens elektronisch aan te leveren. Voorts blijkt niet, als dat onderzoek al zou hebben plaatsgevonden, welke criteria de IBG daarbij heeft gehanteerd.
Verweerder heeft zich op het standpunt gesteld dat hij niet gehouden is om te onderzoeken of de IBG de gegevens op een juiste wijze heeft vastgesteld. In casu betekent dit dat verweerder van opvatting is dat hij niet hoeft te onderzoeken of de IBG de litigieuze gegevens ten onrechte onjuist heeft vastgesteld en voorzien van een foutcode aan verweerder heeft doorgestuurd. Naar het oordeel van de rechtbank is dat standpunt onjuist. Verweerder dient in bezwaar tot een volledige heroverweging te komen op basis van de bezwaren van eiser. Nu die bezwaren betrekking hebben op de gegevensvaststelling door de IBG had verweerder zich er van dienen te vergewissen dat de IBG deze gegevens op een juiste wijze heeft vastgesteld. Weliswaar behoort het tot de taak van de IBG om de gegevens vast te stellen maar dat laat onverlet dat de IBG niet bevoegd is deze gegevens rechtens bindend vast te stellen. De gegevens worden pas rechtens bindend indien verweerder een bekostigingsbesluit heeft genomen dat rechtens onaantastbaar is geworden. Eventuele wijzigingen die door verweerder bij de bekostiging worden aangebracht moeten vervolgens door de IBG worden vastgelegd in het basisregister. Daaruit volgt dat de IBG in het kader van de bekostiging niet bevoegd is tot het bindend vaststellen van de gegevens. Dit betekent dat verweerder op grond van artikel 3:2 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb) in het licht van de bezwaren moet toetsen of de IBG deze gegevens, zoals in casu in bezwaar is bestreden, op een correcte wijze door de IBG zijn vastgesteld. Het feit dat de IBG een zelfstandig bestuursorgaan is en niet ondergeschikt is aan verweerder doet niet af aan de eigen verantwoordelijkheid van verweerder in deze.
Uit het bovenstaande volgt dat de beroepen van eiser gegrond zijn omdat de besluiten niet zorgvuldig zijn voorbereid. Verweerder dient opnieuw op de bezwaren van eiser te beslissen.
In het kader van de finale geschilbeslechting merkt de rechtbank het volgende op.
Verweerder dient bij de heroverweging te onderzoeken op welke wijze de IBG heeft overlegd met eiser om te komen tot een juiste vaststelling van de gegevens. De IBG heeft de gegevens van eiser doorgegeven met een foutcode. Het staat dus vast dat de IBG geen toepassing heeft gegeven aan artikel 3, derde lid, Regeling dan wel bij de toepassing van die bepaling tot de conclusie is gekomen dat eiser wel in staat moest worden geacht om de gegevens elektronisch aan te leveren. Verweerder zal moeten beoordelen of eiser in staat moest worden geacht de gegevens elektronisch aan te leveren. Hoewel die taak in de betrokken regelgeving is opgedragen aan de IBG kan verweerder in het kader van de bekostiging blijkens de toepasselijke wettelijke bepalingen niet de bevoegdheid ontzegd worden om in bezwaar tot een zelfstandige toepassing van artikel 3, derde lid, Regeling te komen. Verweerder zal zich daarbij wel rekenschap moeten geven van de beoordelingscriteria die de IBG toepast. Voor zover die criteria niet bestaan, onjuist zijn of onjuist zijn toegepast zal verweerder die criteria zelf moeten ontwikkelen dan wel toepassen.
Die criteria kunnen gezien het bovenstaande niet inhouden dat uit de betrokken wet- en regelgeving voortvloeit dat de enkele niet-elektronische aanlevering moet leiden tot een ongeldige gegevensverstrekking of dat slechts bij overmacht niet-elektronische aanlevering mogelijk zou zijn. Ook de stelling van verweerder dat het toestaan van een niet-elektronische aanlevering van de gegevens betreffende één leerweg leidt tot volledige ondermijning van het systeem acht de rechtbank gezien het bovenstaande niet overtuigend.
De beroepen zijn gegrond wegens strijd met artikel 3:2 Awb Pro. De rechtbank beslist als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt de bestreden besluiten van 11 december 2008, 23 december 2008, 25 februari 2009 en 30 maart 2009;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op de bezwaren met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder de betaalde griffierechten ad € 1.170,- aan eiser dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. D.M. Schuiling en mr. P. Mendelts en op 8 maart 2010 in het openbaar uitgesproken door mr. Vucsán in tegenwoordigheid van mr.drs. H.A. Hulst als griffier.
w.g. De griffier, w.g. De voorzitter,
De rechtbank wijst er op, dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij
de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.