Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht
Meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 09/671 GEMWT
Uitspraak in het geschil tussen
Fit Reïntegratie en Revitalisatie, gevestigd te Zwolle, eiseres,
gemachtigde: mr. R. Snel, advocaat te Groningen,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Slochteren, verweerder
gemachtigde: E.A. Venema, werkzaam bij de gemeente.
1. Onderwerp van geschil
Bij besluit van 1 juli 2009 heeft verweerder de bezwaren eiseres tegen het besluit van 28 januari 2009 ongegrond verklaard en laatstgenoemd besluit gehandhaafd, inhoudende dat verweerder eiseres aangeschreven heeft om uiterlijk per 1 mei 2009 de hoofdactiviteiten ten aanzien van het historisch toeristisch-recreatief centrum (weer) op te (laten) starten en uit te voeren, waarbij de activiteiten van eiseres ondergeschikt aanwezig mogen zijn dan wel haar activiteiten op de betreffende locatie te staken en gestaakt te houden, bij gebreke waarvan zij een dwangsom verbeurt van € 10.000,- per week (waaronder tevens wordt begrepen een deel van de week), met een maximum van € 40.000,-.
2. Zitting
Het geschil is behandeld op de zitting van 16 oktober 2009.
Eiseres werd aldaar vertegenwoordigd door [de man], bijgestaan door de voornoemde gemachtigde.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door H. Glazenborg, G.J. Jansen en de voornoemde gemachtigde.
3. Beoordeling van het geschil
3.1 Feiten en procesverloop
Eiseres is huurder en gebruiker van een deel van het perceel en de opstallen op het Padje 9 te Slochteren, kadastraal bekend gemeente Slochteren, sectie P, nummers 1954 en 1955, plaatselijk bekend onder de naam ‘Geertsemaheerd’.
In 2002 heeft verweerder vrijstelling van de vigerende bestemmingsplannen verleend voor het gebruik van de ‘Geertsemaheerd’ als historisch toeristisch-recreatief centrum. Met het verlenen van vrijstelling is er planologisch medewerking verleend voor een historisch toeristisch-recreatief centrum met logementen en vertrekken bestemd voor opslag en stalling, (wisselende) exposities, ontvangsten en vergaderingen, kleine opgezette conferenties, ondersteunende horeca-activiteiten en een beheerderswoning.
In 2002 zijn er concrete afspraken gemaakt tussen verweerder en eiseres voor wat betreft het toestaan van strijdige activiteiten. Uitgangspunt is dat de activiteiten van eiseres een financieel ondersteunend onderdeel is op de ‘Geertsemaheerd’ om de hoofdactiviteiten ten aanzien van het historisch toeristisch-recreatief centrum op het perceel mogelijk te maken.
Verweerder heeft vervolgens geconstateerd dat de hoofdactiviteiten ten aanzien van het historisch toeristisch-recreatief centrum gestaakt zijn in verband met het faillissement van het daarvoor opgerichte bedrijf ‘Geertsemaheerd Recreatie en Toerisme B.V.’
Verweerder heeft eiseres bij brief van 8 april 2008 in de gelegenheid gesteld om aannemelijk te maken dat het huidige gebruik wel binnen de vigerende bestemming dan wel de verleende vrijstelling zou passen. Voorts heeft verweerder eiseres in deze brief verzocht om aan te geven wat haar bedoelingen met de ‘Geertsemaheerd’ zijn.
Eiseres heeft bij brief van 15 april 2008 aangegeven dat verweerder vrijstelling van het bestemmingsplan heeft verleend ten aanzien van een groot aantal planvoorschriften en dat er schriftelijk overeengekomen is dat de activiteiten conform het projectplan ‘Fit Reïntegratie en Revitalisering’ zouden worden uitgevoerd. Tevens heeft eiseres in deze brief aangegeven dat op basis van de voornoemde vrijstelling en een presentatie bij de raad van de gemeente Slochteren vanaf 2003 met medeweten en instemming van verweerder activiteiten ontplooid zijn op het gebied van arbeidsintegratie.
Verweerder heeft bij brief van 14 november 2008 aan eiseres medegedeeld voornemens te zijn om handhavend op te treden om de strijdige situatie te (laten) beëindigen.
Eiseres heeft op 27 november 2008 via een e-mail een zienswijze bij verweerder ingediend.
Bij primair besluit van 28 januari 2009 heeft verweerder eiseres aangeschreven om uiterlijk per 1 mei 2009 de hoofdactiviteiten ten aanzien van het historisch toeristisch-recreatief centrum (weer) op te (laten) starten en uit te voeren, waarbij de activiteiten van eiseres ondergeschikt aanwezig mogen zijn dan wel haar activiteiten op de betreffende locatie te staken en gestaakt te houden, bij gebreke waarvan zij een dwangsom verbeurt van € 10.000,- per week (waaronder tevens wordt begrepen een deel van de week), met een maximum van € 40.000,-.
Namens eiseres is bij brief van 16 februari 2009, aangevuld bij brief van 18 maart 2009, tegen dit besluit een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Bij verzoekschrift van 17 april 2009 is namens eiseres de voorzieningenrechter gevraagd met betrekking tot het voornoemde besluit een voorlopige voorziening te treffen.
Namens eiseres is verweerder bij brief van 24 april 2009 verzocht om de last onder dwangsom ingevolge artikel 5:34, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) op te heffen of op te schorten.
Namens eiseres is bij brief van 5 mei 2009 een bezwaarschrift, gericht tegen het niet tijdig beslissen door verweerder op het voornoemde verzoek, bij verweerder ingediend.
Ter zitting van 7 mei 2009 van de voorzieningenrechter is namens eiseres het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken, nadat verweerder heeft toegezegd dat de verbeurte van de dwangsom zal worden opgeschort tot zes weken nadat de beslissing op het bezwaarschrift bekend is gemaakt.
Eiseres is in de gelegenheid gesteld om het bezwaarschrift mondeling toe te lichten bij de Commissie voor de bezwaarschriften gemeente Slochteren (hierna: de Commissie), van welke gelegenheid namens haar op 10 juni 2009 gebruik is gemaakt. Een verslag van de hoorzitting bevindt zich onder de gedingstukken.
De Commissie heeft verweerder bij brief van 10 juni 2009 geadviseerd het bezwaarschrift van verzoekster ongegrond te verklaren.
Bij het thans bestreden besluit heeft verweerder onder overneming van het voornoemde advies het bezwaarschrift van verzoekster ongegrond verklaard en het primaire besluit gehandhaafd.
Ter zitting van 19 augustus 2009 van de voorzieningenrechter is namens eiseres het verzoek om een voorlopige voorziening ingetrokken, nadat eiseres heeft aangegeven dat het gebruik uiterlijk per 1 januari 2010 beëindigd zal zijn en verweerder toegezegd heeft de handhaving van het bestemmingsplan tot die datum op te schorten.
3.2 Toepasselijke regelgeving
Ingevolge artikel 125, eerste lid, van de Gemeentewet is het gemeentebestuur bevoegd tot toepassing van bestuursdwang. Op grond van het tweede lid van dit artikel wordt de bevoegdheid tot toepassing van bestuursdwang uitgeoefend door het college, indien de toepassing van bestuursdwang dient tot handhaving van regels welke het gemeentebestuur uitvoert.
Artikel 5:32 van Pro de Awb luidt als volgt:
‘1. Een bestuursorgaan dat bevoegd is bestuursdwang toe te passen, kan in plaats daarvan aan de overtreder een last onder dwangsom opleggen.
2. Een last onder dwangsom strekt ertoe de overtreding ongedaan te maken of verdere overtreding dan wel een herhaling van de overtreding te voorkomen.
3. Voor het opleggen van een last onder dwangsom wordt niet gekozen, indien het belang dat het betrokken voorschrift beoogt te beschermen, zich daartegen verzet.
4. Het bestuursorgaan stelt de dwangsom vast hetzij op een bedrag ineens, hetzij op een bedrag per tijdseenheid waarin de last niet is uitgevoerd, dan wel per overtreding van de last. Het bestuursorgaan stelt tevens een bedrag vast waarboven geen dwangsom meer wordt verbeurd. Het vastgestelde bedrag staat in redelijke verhouding tot de zwaarte van het geschonden belang en de beoogde werking van de dwangsomoplegging.
5. In de beschikking tot oplegging van een last onder dwangsom die strekt tot het ongedaan maken van een overtreding of het voorkomen van verdere overtreding, wordt een termijn gesteld gedurende welke de overtreder de last kan uitvoeren zonder dat een dwangsom wordt verbeurd.’
Ingevolge de bestemmingsplannen ‘Fraeylema’ en ‘Fraeylema, aanpassing ex artikel 30 van Pro de Wet op de Ruimtelijke Ordening’ hebben de gronden, waarop de activiteiten plaatsvinden, de bestemmingen ‘Eengezinshuizen’, ‘Erf kategorie I’, ‘Erf kategorie II’, ‘Water’, ‘Agrarisch gebied’ en ‘Groenvoorzieningen’.
Verweerder heeft vrijstelling verleend van de bestemmingsplannen voor het gebruik van de ‘Geertsemaheerd’ als historisch toeristisch-recreatief centrum met logementen en vertrekken bestemd voor opslag en stalling, (wisselende) exposities, ontvangsten en vergaderingen, klein opgezette conferenties, ondersteunende horeca-activiteiten en een beheerderswoning.
3.3 Overwegingen
In het onderhavige geval dient beoordeeld te worden of verweerder bevoegd was tot handhavend optreden. Dienaangaande overweegt de rechtbank als volgt.
Ter beoordeling van de rechtbank ligt voor een door verweerder na bezwaar gehandhaafd besluit, inhoudende dat eiseres aangeschreven is om uiterlijk per 1 mei 2009 de hoofdactiviteiten ten aanzien van het historisch toeristisch-recreatief centrum (weer) op te (laten) starten en uit te voeren, waarbij de activiteiten van eiseres ondergeschikt aanwezig mogen zijn dan wel haar activiteiten op de betreffende locatie te staken en gestaakt te houden, bij gebreke waarvan zij een dwangsom verbeurt van € 10.000,- per week (waaronder tevens wordt begrepen een deel van de week), met een maximum van € 40.000,-
Blijkens de motivering van het bestreden besluit stelt verweerder zich op het standpunt dat de door eiseres ondernomen activiteiten op het gebied van de arbeidsintegratie niet meer ondergeschikt zijn aan de hoofdactiviteiten met betrekking tot het historisch toeristisch-recreatief centrum. Daarbij verwijst verweerder onder meer naar het feit dat het daarvoor opgerichte bedrijf ‘Geertsemaheerd Recreatie en Toerisme B.V.’ failliet is gegaan. Onder die omstandigheden is het naar de mening van verweerder duidelijk dat het historisch recreatief- toeristisch karakter als hoofdfunctie gestaakt is en dat eiseres de hoofdfunctie heeft overgenomen. De werkzaamheden van eiseres zijn in strijd met de planvoorschriften van de vigerende bestemmingsplannen en vallen naar de mening van verweerder niet onder de verleende vrijstelling.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat uit het vrijstellingsbesluit van 11 juni 2002 blijkt dat met de verleende vrijstelling het gebruik van de ‘Geertsemaheerd’ voor logies wordt toegestaan. In de visie van eiseres volgt uit de onderbouwing van de vrijstelling dat het gebruik van logies in een monumentaal pand de kern van de vrijstelling betreft. In het besluit is op geen enkele wijze sprake van het ondergeschikt zijn aan een hoofdfunctie van deze logies. Voorts wijst eiseres erop dat slechts een klein gedeelte van het pand gebruikt wordt voor de logiesfunctie. Het feit dat het overige gedeelte van het pand op dit moment niet in gebruik is, doet niet af aan het slechts bescheiden gedeelte waarin de logiesfuncties worden aangeboden.
Ter beoordeling van de rechtbank ligt de rechtsvraag voor of er in het onderhavige geval sprake is van een overtreding van een wettelijk voorschrift door eiseres.
Tussen partijen is in geschil of het gebruik van de gronden en opstallen door eiseres past binnen de door verweerder verleende vrijstelling bij besluit van 11 juni 2002.
Vast staat dat eiseres ten behoeve van zijn bedrijfswerkzaamheden een gedeelte van de opstallen van het hoofdcomplex huurt. In de planvoorschriften is aangegeven dat het verboden is de gronden en bouwwerken te gebruiken op een wijze of tot een doel die/dat strijdig is met de omschreven bestemming.
Uit het voornoemde besluit dient te worden afgeleid dat verweerder vrijstelling van het bestemmingsplan heeft verleend voor zover de gronden en opstallen aan het Padje 9 te Slochteren gebruikt zullen worden als historisch toeristisch-recreatief centrum, dat wil zeggen gebruikt worden voor het organiseren van thematische exposities, thematische vergaderingen, het aanbieden van thematische logiesaccommodatie en daarbij ondersteunende horeca-activiteiten.
Uit de motivering van het bestreden besluit maakt de rechtbank op dat handhaving door verweerder in het onderhavige geval is ingegeven door het feit dat de activiteiten van eiseres niet meer ondergeschikt zouden zijn aan de hoofdactiviteiten in verband met het faillissement van het bedrijf ‘Geertsemaheerd Beheer B.V.’. Daardoor wordt in de visie van verweerder de activiteit van eiseres de hoofdfunctie.
De rechtbank overweegt dat de stelling van verweerder dat de activiteiten van eiseres zijn toegelaten, voor zover deze ondergeschikt zijn aan de hoofdfunctie, niet gevolgd kan worden aangezien de bedrijfsactiviteiten van eiseres niet passen binnen de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan. Evenmin volgt naar het oordeel van de rechtbank uit het voornoemde vrijstellingsbesluit dat de bedrijfsactiviteiten van eiseres toegestaan zijn op het voormelde perceel. Hierbij wordt van belang geacht dat in het vrijstellingsbesluit nadrukkelijk aangegeven wordt dat het gebruik van het perceel en de opstallen dient aan te sluiten bij het historisch toeristisch-recreatief centrum, waaronder het aanbieden van thematische logiesaccommodatie. De ruime uitleg van de begripsbepaling en de strekking van het vrijstellingsbesluit, die de gemachtigde van eiseres voorstaat, wordt door de rechtbank in het licht van het verleende vrijstellingsbesluit dan ook niet gedeeld.
Uit de voorgaande overwegingen volgt naar het oordeel van de rechtbank dat de door verweerder omschreven last, voor zover die betrekking heeft op het weer (laten) opstarten en het uitvoeren van de hoofdactiviteiten van het historisch toeristisch-recreatief centrum, in strijd komt met rechtszekerheidsbeginsel. In dit verband acht de rechtbank van belang dat de door verweerder geformuleerde last in zoverre leidt tot strijdig gebruik met de planvoorschriften van het vigerende bestemmingsplan en het voornoemde vrijstellingsbesluit, zodat er dan opnieuw sprake is van overtreding van een wettelijk voorschrift door eiseres.
De rechtbank is voorts van oordeel dat eiseres, gelet op de voorgaande overwegingen, door het instellen van beroep feitelijk in een nadeliger positie is komen te verkeren dan ervoor, aangezien eiseres en verweerder uitgaan van de mogelijkheid van ondergeschikt gebruik dan wel logies op het voornoemde perceel. Voor eiseres betekent dit in wezen dan ook dat er sprake is van reformatio in peius. Hieruit volgt dat de rechtbank het beroep van eiseres ongegrond dient te verklaren.
Ter beoordeling van de rechtbank ligt vervolgens de rechtsvraag voor of eiseres aangemerkt kan worden als overtreder van de planvoorschriften.
De rechtbank stelt voorop dat het voornoemde gebruiksverbod zich niet richt op degene die opstallen in gebruik geeft of laat gebruiken op een wijze die in strijd is met de daaraan in het bestemmingsplan gegeven bestemming. Uit vaste jurisprudentie van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (ABRS) volgt dat het in gebruik geven van een pand ten behoeve van een met de aan de grond gegeven bestemming strijdig doel zonder een daartoe strekkend verbod niet verboden is.
Onder verwijzing naar een uitspraak van 5 maart 2008 van de ABRS, kenbaar uit AB 2008/124, stelt eiseres zich op het standpunt dat tegen een verhuurder of degene die, zoals eiseres, anderszins laat gebruiken, niet kan worden opgetreden op basis van een dergelijk verbod. In de visie van eiseres overtreden alleen haar cliënten het voornoemde gebruiksverbod.
In de voornoemde uitspraak van de ABRS werd onder meer het volgende overwogen:
‘(…) Het betoog van Horizon dat de rechtbank heeft miskend dat zij niet als overtreder (…) kan worden aangemerkt, faalt. In oktober 2005 is tussen appellante sub 2 en Horizon een huurovereenkomst tot stand gekomen op grond waarvan Horizon van appellante sub 2 met ingang van 1 november 2005 de chalets met de nummers 214, 215, 242 en 245 op het uitbreidingsgebied van de camping huurt voor uitsluitend gebruik als woonruimte. Deze huurovereenkomst, die eindigde op 30 september 2006, is met elf maanden verlengd. In de hoedanigheid van huurster van de chalets kan Horizon als gebruiker als bedoeld in artikel 6, lid A, van de planvoorschriften worden aangemerkt. Horizon heeft niet aannemelijk gemaakt dat zij met de feitelijke bewoners van de chalets onderhuurovereenkomsten heeft gesloten. (…) Onder die omstandigheden bestaat geen grond voor het oordeel dat het college er ten onrechte vanuit is gegaan dat Horizon het feitelijk in haar macht heeft uitvoering te geven aan de haar opgelegde last. (…).’
Gelet op de voornoemde uitspraak van de ABRS bestaat er naar het oordeel van de rechtbank geen grond voor het oordeel dat verweerder er ten onrechte vanuit is gegaan dat eiseres het feitelijk in haar macht heeft uitvoering te geven aan de haar opgelegde last.
Voor zover eiseres zich in het onderhavige geval beroept op het vertrouwensbeginsel, overweegt de rechtbank het volgende.
Indien een procespartij zich beroept op het vertrouwensbeginsel, rust op die partij de bewijslast om aannemelijk te maken dat er sprake is van een ondubbelzinnige, ongeclausuleerde het bestuursorgaan bindende toezegging, waaraan een gerechtvaardigd vertrouwen kon worden ontleend. Daarvan is in het onderhavige geval niet gebleken.
Eiseres heeft in dit verband aangegeven dat het bestaande gebruik sinds 2002 uitdrukkelijk is toegestaan en zelfs financieel ondersteund is door verweerder. De uitvoering van het gebruik is daarbij zelfs financieel ondersteund. Eiseres heeft ook aanzienlijk geïnvesteerd. Naar de mening van eiseres leidt dit er toe dat verweerder zou moeten afzien van handhavend optreden.
De rechtbank stelt vast dat verweerder, blijkens het vrijstellingsbesluit, steeds voor ogen heeft gehad dat de activiteiten van eiseres ondergeschikt zijn aan het gebruik als historisch toeristisch-recreatief centrum. Daarvan is door het mislukken van de exploitatie van de Geertsemaheerd als historisch-recreatief centrum thans geen sprake meer. Voorts acht de rechtbank van belang dat evenmin gebleken is van een (andere) ondubbelzinnige, ongeclausuleerde het bestuursorgaan bindende toezegging, op grond waarvan eiseres het gerechtvaardigde vertrouwen kon ontlenen dat de door haar ontplooide activiteiten binnen de reikwijdte van het vrijstellingsbesluit vielen. Ook uit het feit dat verweerder de door eiseres ontplooide activiteiten gedurende enige tijd (expliciet) heeft gedoogd, mocht eiseres naar het oordeel van de rechtbank niet het gerechtvaardigde vertrouwen ontlenen dat verweerder niet tot handhaving zou overgaan.
Eiseres stelt zich op het standpunt dat handhaving in het onderhavige geval onevenredig is. Niet duidelijk is waarom de bewoners zo snel mogelijk dienen te vertrekken. Eiseres wijst erop dat het gebruik vrijwillig zal worden gestaakt, zodra een vervangende locatie is gevonden en in ieder geval uiterlijk eind december 2009, aangezien dan de behandelingsovereenkomsten aflopen.
De rechtbank overweegt dat verweerder ondanks de praktijk om het met het vigerende bestemmingsplan strijdige gebruik willens en wetens te faciliteren door middel van onder meer medefinanciering, gelet op de in de jurisprudentie aanvaarde beginselplicht, bevoegd blijft om handhavend op te treden. Voor handhaving moet dan echter een goede reden zijn, die opweegt tegen het feit dat het strijdige gebruik mogelijk is gemaakt, geruime tijd gedoogd is en gefaciliteerd is. In dit verband wijst de rechtbank er op dat handhavend optreden in het onderhavige geval onmiskenbaar leidt tot een zwaarwegende inbreuk op de belangen van de bewoners, zonder dat zij hier enige invloed op hebben. Het valt hen, net als eiseres, niet aan te rekenen dat het historisch-recreatief centrum mislukt is. Voorts staat vast dat eiseres sinds 2003 huurder is van een gedeelte van de opstallen in het hoofdcomplex. Van een uitbreiding van de met het bestemmingsplan strijdige werkzaamheden is niet gebleken in het onderhavige geval. Onder die omstandigheden had verweerder naar het oordeel van de rechtbank in het kader van een belangenafweging niet kunnen volstaan met de constatering dat er in het onderhavige geval niet meer wordt voldaan aan de door verweerder voorgestane uitleg van het begrip ondergeschikt gebruik ten opzichte van de hoofdfunctie. In zoverre is het beroep van eiseres gegrond.
Gelet op de voorgaande overwegingen heeft verweerder naar het oordeel van de rechtbank de belangenafweging in het kader van zijn handhavingsbevoegdheid ondeugdelijk gemotiveerd, hetgeen schending van het bepaalde in artikel 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) met zich brengt.
Gelet hierop is het beroep van eiseres gegrond en komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.
Aangezien het beroep van eiseres gegrond wordt verklaard, ziet de rechtbank aanleiding om verweerder in de proceskosten van eiseres te veroordelen. Onder toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen deze kosten worden begroot op € 672,90, waarvan
€ 644,-- voor beroepsmatig verleende rechtsbijstand en € 28,90, zijnde de reiskosten van de vertegenwoordiger van eiseres. Voorts ziet de rechtbank aanleiding om te bepalen dat verweerder het door eiseres betaalde griffierecht ad € 297,-- aan haar dient te vergoeden.
Beslist wordt als volgt.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart het beroep gegrond en vernietigt het bestreden besluit;
- bepaalt dat verweerder opnieuw dient te beslissen op het bezwaarschrift van eiseres, met inachtneming van hetgeen in deze uitspraak is overwogen;
- veroordeelt verweerder in de proceskosten van eiseres ten bedrage van € 672,90 en bepaalt dat verweerder deze kosten, alsmede het door eiseres betaalde griffierecht ad
€ 297,-- aan haar dient te vergoeden.
Aldus gegeven door mr. R.L. Vucsán, voorzitter, mr. T.F. Bruinenberg en mr. H.J. ter Schegget en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 27 november 2009 in tegenwoordigheid van mr. H.L.A. van Kats als griffier.
De griffier De voorzitter
De rechtbank wijst er op dat partijen en andere belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: hvk