Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht, enkelvoudige kamer
Zaaknummer: Awb 07/588
Awb 07/589
Uitspraak in de geschillen tussen
[eiser], woonachtig te [woonplaats], eiser,
gemachtigde: mr. H.A. Wieringa,
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen, verweerder,
gemachtigde: mr. R. Snel.
1. Onderwerp van geschil
Awb 07/588
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 23 april 2007. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder aan Nijestee (hierna: vergunninghouder Nijestee) een bouwvergunning met vrijstelling verleend voor het oprichten van een kantoortoren met dansschool.
Awb 07/589
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 23 april 2007. In dit (bestreden) besluit heeft verweerder aan de Dienst RO/EZ van de gemeente Groningen (hierna: vergunninghouder RO/EZ) een bouwvergunning met vrijstelling verleend voor het oprichten van een parkeergarage.
2. Zitting
Tegen de bestreden besluiten zijn tevens door drie andere belanghebbenden beroepschriften ingediend. De geschillen zijn tegelijkertijd behandeld op de zitting van 28 november 2007.
Eiser is in persoon verschenen. Tevens is de heer T.J.G.W. Kurstjens als gemachtigde van eiser verschenen.
Verweerder heeft zich doen vertegenwoordigen door zijn gemachtigde, door de heer W. de Boer en door de heer A. Westra.
Namens vergunninghouder Nijestee zijn mr. W.R. van der Velde, mw. S. Pluim en dhr. A. Smit Duyzentkunst verschenen.
3. Rechtsoverwegingen
3.1 Feiten en standpunten van partijen
Op 23 februari 2000 is het bestemmingsplan "Binnenstad Oost" vastgesteld door de raad van de gemeente Groningen.
Op 30 november 2005 heeft de raad van de gemeente Groningen het stedenbouwkundig plan "Damsterdiep weer binnenstad" vastgesteld.
Bij brief van 29 maart 2006 hebben Gedeputeerde Staten der provincie Groningen verweerder bevoegd verklaard tot toepassing van de aangewezen projectprocedure als bedoeld in artikel 19, tweede lid, WRO voor het stedenbouwkundig plan "Damsterdiep weer binnenstad".
Op verzoek van verweerder heeft WNP raadgevende ingenieurs (WNP) een rapport van 4 mei 2005, getiteld "Akoestisch onderzoek naar de geluidsaspecten van de herinrichting van het Damsterdiep", uitgebracht.
Eveneens op verzoek van verweerder heeft het Noordelijk Akoestisch Adviesburo BV een rapport getiteld "Akoestisch onderzoek sanering en reconstructie Damsterdiep te Groningen" van 11 oktober 2006 opgesteld.
Op verzoek van verweerder heeft WNP een rapport uitgebracht, getiteld 'Luchtkwaliteitonderzoek herinrichting Damsterdiep Groningen', gedagtekend 30 januari 2007. In april 2007 heeft de Milieudienst van de gemeente Groningen een 'rapportage luchtkwaliteit invloedsgebied parkeergarage Damsterdiep 2010 en 2020' opgesteld.
Op 1 december 2006 heeft vergunninghouder RO/EZ een aanvraag om een bouwvergunning ingediend voor oprichting van een parkeergarage op de locatie Damsterdiep te Groningen. Het betreft het gedeelte van het Damsterdiep tussen enerzijds de kruising met de Steentilbrug en het Schuitendiep en anderzijds de kruising met de Petrus Campersingel en de Europaweg.
Op 14 december 2006 heeft vergunninghouder Nijestee een aanvraag om een bouwvergunning ingediend voor oprichting van een kantoortoren met dansschool op de locatie Damsterdiep te Groningen.
De Commissie voor de Welstandszorg Groningen heeft in een ongedateerd advies de mening gegeven dat de aanvraag voor het oprichten van een kantoortoren met dansschool niet strijdig is met redelijke eisen van welstand.
Verweerder heeft op 31 januari 2007 het voornemen bekend gemaakt aan de bouwplannen onder vrijstelling medewerking te verlenen. Vanaf 1 februari 2007 zijn de ontwerpbesluiten met toepassing van afdeling 3.4 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) gedurende zes weken ter inzage gelegd.
Op 14 maart 2007 heeft eiser zienswijzen ingediend.
Bij besluiten van 23 april 2007 heeft verweerder de gevraagde bouwvergunningen verleend met vrijstelling als bedoeld in artikel 19, tweede lid, Wet op de Ruimtelijke Ordening (WRO).
Eiser heeft op 31 mei 2007 beroepen aangetekend en, samengevat, de volgende gronden aangevoerd.
Awb 07/58
Verweerder heeft de zienswijzen niet afzonderlijk behandeld. Dit komt de overzichtelijkheid niet ten goede. Verweerder is niet ingegaan op het punt van de economische uitvoerbaarheid.
Ten onrechte heeft verweerder in de 'rapportage luchtkwaliteit invloedsgebied parkeergarage Damsterdiep 2010 en 2020' geen aandacht besteed aan de gevolgen van de verkeersaantrekkende werking van de bestreden kantoortoren en dansschool op het punt waar de grenswaarden luchtkwaliteit overschreden (dreigen te) worden. In het kader van het Besluit Luchtkwaliteit 2005 had men dit wel moeten beoordelen. Dit klemt temeer nu verweerder geen aandacht heeft besteed aan de zienswijze dat de conclusie dat het aantal verkeersbewegingen naar de stad in de toekomst zal afnemen en de uitstoot door schonere auto's eveneens, niet onderbouwd kan worden.
Het is de vraag of wel aan de geluidsnormen kan worden voldaan. Men kan er niet zonder meer vanuit gaan dat beneden de geluidsnorm van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer gebleven zal worden nu dit nog uit onderzoek moet blijken. Het belang van het garanderen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat had bij de belangenafweging betrokken moeten worden.
Er is onvoldoende gekeken naar de belangen van eiser bij behoud van privacy, bij toetreding van daglicht en door het ontnemen van uitzicht. Dit klemt temeer nu op een afstand van veertien meter van de slaapkamer van eiser de dansschool is gepland.
Voor dit bouwplan kan niet worden volstaan met een procedure op grond van artikel 19, tweede lid, WRO.
In het stedenbouwkundig plan "Damsterdiep weer binnenstad" is onvoldoende aandacht besteed aan alle betrokken belangen.
Het bouwplan is strijdig met redelijke eisen van welstand.
Awb 07/589
Verweerder heeft de zienswijzen niet afzonderlijk behandeld. Dit komt de overzichtelijkheid niet ten goede. Verweerder is niet ingegaan op het punt van de economische uitvoerbaarheid. Er is sprake van strijd met artikel 10 WRO Pro.
Ten onrechte heeft verweerder in de 'rapportage luchtkwaliteit invloedsgebied parkeergarage Damsterdiep 2010 en 2020' geen aandacht besteed aan de gevolgen van de verkeersaantrekkende werking van de bestreden parkeergarage op het punt waar de grenswaarden luchtkwaliteit overschreden (dreigen te) worden. Dit klemt temeer nu verweerder geen aandacht heeft besteed aan de zienswijze dat de conclusie dat het aantal verkeersbewegingen naar de stad in de toekomst zal afnemen en de uitstoot door schonere auto's eveneens, niet onderbouwd kan worden.
Het is de vraag of wel aan de geluidsnormen kan worden voldaan. Men kan er niet zonder meer vanuit gaan dat beneden de geluidsnorm van het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer gebleven zal worden nu dit nog uit onderzoek moet blijken. Het belang van het garanderen van een aanvaardbaar woon- en leefklimaat had bij de belangenafweging betrokken moeten worden.
Voor dit bouwplan kan niet worden volstaan met een procedure op grond van artikel 19, tweede lid, WRO.
In het stedenbouwkundig plan "Damsterdiep weer binnenstad" is onvoldoende aandacht besteed aan alle betrokken belangen.
Het bouwplan is strijdig met redelijke eisen van welstand.
Verweerder heeft op 1 augustus 2007 een verweerschrift en op de zaak betrekking hebbende stukken aan de rechtbank toegezonden. Op 16 november 2007 heeft verweerder aan de rechtbank nog een aantal stukken toegezonden. Voorts heeft de rechtbank op 21 november 2007, met toestemming van in de procedure betrokken partijen, nog een in een andere procedure door verweerder ingediend stuk doorgezonden.
3.2 Beoordeling van de beroepen
Formeel
Eiser heeft ter zitting de heer T.J.G.W. Kurstjens meegenomen als deskundige inzake de kwesties van geluid en fijnstof. Partijen en vergunninghouder hebben zich ter zitting uitgelaten over de toelating van Kurstjens als deskundige. De rechtbank heeft vervolgens ter zitting besloten Kurstjens niet als deskundige aan te merken omdat niet aan het vereiste van onpartijdigheid is voldaan. De grond voor dit oordeel is gelegen in het feit dat Kurstjens in eerdere procedures tegen de bestreden besluiten heeft opgetreden als gemachtigde van Milieudefensie Groningen. Kurstjens is wel in de gelegenheid gesteld op te treden als gemachtigde van eiser. Hiervan heeft hij gebruik gemaakt.
Voorts heeft vergunninghouder Nijestee ter zitting verzocht aangemerkt te worden als belanghebbende in de procedure Awb 07/589. De rechtbank heeft dit verzoek ingewilligd.
Inhoudelijk
De rechtbank ziet, gezien de vergaande mate van samenhang, geen aanleiding de beroepen van eiser afzonderlijk te bespreken. Hieruit volgt tevens dat de beroepsgrond dat verweerder ten onrechte de zienswijzen niet afzonderlijk heeft behandeld, faalt.
De rechtbank merkt op dat hieronder, uit oogpunt van volledigheid en omdat een gezamenlijke behandeling heeft plaatsgevonden, ook ingegaan zal worden op de beroepsgronden die door de andere eisende partijen zijn aangevoerd.
Ingevolge artikel 44, eerste lid, Woningwet mag een reguliere bouwvergunning slechts en moet deze vergunning worden geweigerd, indien:
a. het bouwen waarop de aanvraag betrekking heeft, niet voldoet aan de voorschriften die zijn gegeven bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in de artikel 2 en Pro 120;
b. het bouwen niet voldoet aan de bouwverordening, of zolang de bouwverordening daarmee nog niet in overeenstemming is gebracht, aan de voorschriften die zijn gegeven bij een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 8, achtste lid, of bij of krachtens een algemene maatregel van bestuur als bedoeld in artikel 120;
c. het bouwen in strijd is met een bestemmingsplan of met de eisen die krachtens zodanig plan zijn gesteld;
d. het uiterlijk of de plaatsing van het bouwwerk of de standplaats, waarop de aanvraag betrekking heeft, in strijd is met redelijke eisen van welstand, beoordeeld naar de criteria, bedoeld in artikel 12a, eerste lid, onderdeel a, tenzij burgemeester en wethouders van oordeel zijn dat de bouwvergunning niettemin moet worden verleend, of
e. voor het bouwen een vergunning ingevolge de Monumentenwet 1988 of een provinciale of gemeentelijke monumentenverordening is vereist en deze niet is verleend.
Aan de orde is, gezien de gronden van beroep, of de weigeringsgronden genoemd onder c en d zich voordoen.
Ten aanzien van de stelling dat het bouwplan voor de kantoortoren niet zou voldoen aan eisen van welstand overweegt de rechtbank als volgt.
Zoals hierboven is vermeld, heeft de Commissie voor de Welstandszorg Groningen de aanvraag voor het oprichten van een kantoortoren met dansschool aangemerkt als niet strijdig met redelijke eisen van welstand.
Gezien vaste rechtspraak mag verweerder, hoewel het niet aan een welstandsadvies is gebonden en de verantwoordelijkheid voor de toetsing van de welstand bij hem berust, in beginsel aan het advies van de welstandscommissie doorslaggevende betekenis toekennen. Het overnemen van een welstandsadvies behoeft in de regel geen nadere toelichting, tenzij de aanvrager of een derdebelanghebbende een tegenadvies overlegt van een ander deskundig te achten persoon of instantie. Dit is slechts anders indien het advies van de welstandscommissie naar inhoud en wijze van totstandkoming zodanige gebreken vertoont dat verweerder dit niet (zonder meer) aan zijn oordeel omtrent de welstand ten grondslag heeft mogen leggen.
Nu geen tegenadvies is overgelegd en evenmin is gebleken dat het welstandsadvies gebreken vertoont, heeft verweerder dit advies aan de verleende bouwvergunning ten grondslag mogen leggen. Dat het advies een zogenaamd stempeladvies is, leidt niet tot een andere conclusie.
Ten aanzien van de stelling dat er sprake zou zijn van strijdigheid met het bestemmingsplan overweegt de rechtbank het volgende.
Tussen partijen is niet in geschil dat de in geding zijnde bouwvergunningaanvragen in strijd zijn met het thans geldende bestemmingsplan. Het bestemmingsplan "Binnenstad Oost" geeft aan de locatie in kwestie immers de bestemming "Wegverkeer". Zoals in de bestreden besluiten uiteen wordt gezet, was het niet mogelijk deze strijdigheid op te heffen middels de in het bestemmingsplan opgenomen wijzigingsbevoegdheid. In geschil is of verweerder deze strijdigheid heeft kunnen ondervangen door vrijstelling te verlenen op grond van artikel 19, tweede lid, WRO.
Ingevolge deze bepaling kunnen burgemeester en wethouders vrijstelling verlenen van het bestemmingsplan in door gedeputeerde staten, in overeenstemming met de inspecteur van de ruimtelijke ordening, aangegeven categorieën van gevallen. Gedeputeerde staten kunnen daarbij tevens bepalen onder welke omstandigheden vooraf een verklaring van gedeputeerde staten dat zij tegen het verlenen van vrijstelling geen bezwaar hebben, is vereist.
Het bepaalde in artikel 19, eerste lid, WRO met betrekking tot een goede ruimtelijke onderbouwing is van overeenkomstige toepassing.
Blijkens dit eerste lid wordt onder een goede ruimtelijke onderbouwing bij voorkeur een gemeentelijk of intergemeentelijk structuurplan verstaan. Indien er geen structuurplan is of wordt opgesteld, wordt bij de ruimtelijke onderbouwing in elk geval ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan, dan wel wordt er gemotiveerd waarom het te realiseren project past binnen de toekomstige bestemming van het betreffende gebied.
Eiser heeft aangevoerd dat, gezien het grootschalige karakter van de bouwprojecten, de zwaardere procedure van artikel 19, eerste lid, WRO gevolgd had moeten worden. Naar het oordeel van de rechtbank heeft verweerder echter terecht verwezen naar de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) van 30 juni 2004, BR 2005/29, LJN: AP4642. De Afdeling heeft hierin geoordeeld dat de tekst van artikel 19 WRO Pro geen aanknopingspunten biedt voor het oordeel dat het tweede lid, in tegenstelling tot het eerste lid, niet ziet op grote projecten zoals het project waarop die zaak zag. De rechtbank ziet geen aanleiding om voor de onderhavige bouwprojecten tot een ander oordeel te komen.
Gedeputeerde staten van de provincie Groningen hebben in een besluit van 8 augustus 2006 de categorieën van gevallen, bedoeld in artikel 19, tweede lid, WRO aangegeven. Onder het kopje "Beleidsdocument voor een specifiek ruimtelijk onderwerp" is het volgende opgenomen:
Ook voor meer specifieke ruimtelijke onderwerpen kunnen gemeentebesturen beleid formuleren. Te denken valt daarbij bijvoorbeeld aan een aan- en bijgebouwenregeling, een stedelijke visie ten behoeve van het Investeringsbudget Stedelijke Vernieuwing, een detailhandelsnotitie, een regeling omtrent recreatiewoningen. Een dergelijk beleidsdocument kan als basis dienen voor de ruimtelijke onderbouwing van projecten indien aan de volgende voorwaarden is voldaan.
• Het document biedt voldoende inzicht in de voorgestane (specifieke) ruimtelijke en functionele ontwikkeling van het betrokken gebied en de daaraan ten grondslag liggende belangenafweging.
• Het document heeft de instemming van de gemeenteraad of een raadscommissie.
• De Commissie Bestemmingsplannen heeft in het kader van het overleg, bedoeld in artikel 10 van Pro het Bro, met het beleidsdocument ingestemd;
Nadat de Commissie Bestemmingsplannen over het document heeft geadviseerd zullen wij aan het betrokken gemeentebestuur meedelen of, en zo ja in hoeverre dit voor de toepassing
van de aangewezen projectprocedure in aanmerking komt. Bepalend daarvoor is de mate waarin wij het gemeentelijk beleid niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening achten.
De Commissie Bestemmingsplannen zal ons daarover adviseren tegelijk met het uitbrengen van haar overlegadvies aan het betrokken gemeentebestuur.
Voor zover de Inspecteur VROM een van het advies van de Commissie afwijkend standpunt heeft, zal hij ons daarover afzonderlijk berichten. Het standpunt van de Inspecteur is voor ons bindend.
Indien na het gevoerde overleg ex artikel 10 van Pro het Bro door ons niet een bevoegdheidsverklaring voor het verlenen van vrijstelling is afgegeven, kan een dergelijke verklaring worden aangevraagd nadat aan de voorwaarden voor afgifte (alsnog) is voldaan.
Zoals hierboven is vermeld, hebben Gedeputeerde Staten der provincie Groningen op 29 maart 2006 een bevoegdheidsverklaring afgegeven. Als beleidsdocument in bovenbedoelde zin fungeert daarbij het stedenbouwkundig plan "Damsterdiep weer binnenstad".
In het bestreden besluit wordt het stedenbouwkundig plan "Damsterdiep weer binnenstad" als ruimtelijke onderbouwing aangemerkt. De rechtbank acht dit plan inzichtelijk en uitvoerig.
In het stedenbouwkundige plan wordt ingegaan op de relatie met het geldende bestemmingsplan. Zoals hierboven is vermeld, is in het bestemmingsplan aan de betreffende locatie de bestemming "Wegverkeer" gegeven.
In de toelichting behorende bij het bestemmingsplan wordt aandacht besteed aan de situatie op het Damsterdiep en aan wenselijke toekomstige ontwikkelingen. Wat betreft het laatste wordt opgemerkt: "Er zijn plannen om onder het Damsterdiep een openbare ondergrondse parkeergarage met daarop pleinafsluitende bebouwing te realiseren. Deze functionele versterking kan van het Damsterdiep één van de zogenaamde bronpunten maken, waarvandaan binnenstadsbezoeken het centrum bereiken. Voor de omringende winkels en bedrijven, alsmede die aan de Nieuwe Weg en aan het Schuitendiep kan dit een krachtige impuls betekenen. Tegelijk kan de openbare ruimte bij een nieuwe inrichting veel aan kwaliteit winnen. De nieuwe invulling van het gebied is nog niet uitgewerkt. Om deze redenen is voor het Damsterdiep een wijzigingsbevoegdheid voor burgemeester en wethouders opgenomen."
De rechtbank stelt vast dat uit de toelichting blijkt dat bij het opstellen van het bestemmingsplan rekening is gehouden met de realisatie van plannen vergelijkbaar met de onderhavige bouwplannen.
In artikel 5.4 van het bestemmingsplan worden negen criteria genoemd voor toepassing van de binnenplanse wijzigingsbevoegdheid. Aan acht van deze criteria voldoet het project waarvan de onderhavige bouwplannen deel uitmaken. Het enige criterium waaraan niet voldaan wordt, is dat het bebouwingspercentage maximaal 10% kan bedragen, met dien verstande dat dit niet geldt voor ondergronds parkeren. Het bebouwingspercentage komt namelijk op 13. Voorts is niet de vereiste koppeling met een bouwperceel aanwezig.
Enerzijds overweegt de rechtbank dat de afwijking van het bestemmingsplan slechts gering is. Anderszins blijkt uit de andere criteria dat de vrijstellingsbevoegdheid juist in het bestemmingsplan is opgenomen om een soortgelijk project als dat waarvan de onderhavige bouwplannen deel uitmaken, mogelijk te maken. Door dit te bespreken in de ruimtelijke onderbouwing heeft verweerder voldoende aandacht besteed aan de relatie met het bestemmingsplan en aangetoond dat deze vrijstelling zich goed verdraagt met de doelstellingen van het bestemmingsplan.
In de beroepen tegen de bestreden besluiten is aangevoerd dat verweerder onvoldoende rekening heeft gehouden met de verslechtering van de luchtkwaliteit. De rechtbank overweegt hierover het volgende.
Artikel 1.1a, eerste en tweede lid, Wet Milieubeheer (Wm) luidt:
1. Een ieder neemt voldoende zorg voor het milieu in acht.
2. De zorg, bedoeld in het eerste lid, houdt in ieder geval in dat een ieder die weet of redelijkerwijs kan vermoeden dat door zijn handelen of nalaten nadelige gevolgen voor het milieu kunnen worden veroorzaakt, verplicht is dergelijk handelen achterwege te laten voor zover zulks in redelijkheid kan worden gevergd, dan wel alle maatregelen te nemen die redelijkerwijs van hem kunnen worden gevergd teneinde die gevolgen te voorkomen of, voor zover die gevolgen niet kunnen worden voorkomen, deze zoveel mogelijk te beperken of ongedaan te maken.
Artikel 5.1, eerste lid, Wm bepaalt:
In het belang van de bescherming van het milieu kunnen, voor zover dit van meer dan provinciaal belang is, bij algemene maatregel van bestuur eisen worden gesteld ten aanzien van de kwaliteit van onderdelen van het milieu vanaf een daarbij te bepalen tijdstip. Bij een maatregel als bedoeld in de eerste volzin, kunnen alarmdrempels worden vastgesteld ter uitvoering van een richtlijn van de Raad van de Europese Unie, vastgesteld overeenkomstig artikel 4 van Pro de EG-kaderrichtlijn luchtkwaliteit.
Op grond van deze wettelijke bepaling is ter uitvoering van richtlijn nr. 2000/69/EG van het Europees Parlement en de Raad van de Europese Unie van 16 november 2000 betreffende grenswaarden voor benzeen en koolmonoxide in de lucht (PbEG L 313) het Besluit Luchtkwaliteit 2005 vastgesteld.
Artikel 7, eerste lid, van het Besluit Luchtkwaliteit bepaalt het volgende:
Bestuursorganen nemen bij de uitoefening van bevoegdheden dan wel bij de toepassingen van wettelijke voorschriften die gevolgen kunnen hebben voor de luchtkwaliteit, de in paragraaf 2 genoemde grenswaarden voor zwaveldioxide, stikstofdioxide, stikstofoxiden, zwevende deeltjes (PM10), lood, koolmonoxide en benzeen in acht.
In het tweede lid van dit artikel wordt als een van de bevoegdheden genoemd de in de bestreden besluiten gebezigde bevoegdheid op grond van artikel 19, tweede lid, WRO.
In het stedenbouwkundig plan wordt opgemerkt dat is onderzocht wat de herinrichting van het Damsterdiep betekent voor de luchtkwaliteit. Verwezen wordt naar een rapport van WNP raadgevende ingenieurs (WNP) van april 2005.
Het dossier bevat voorts een rapport "Luchtkwaliteitonderzoek herinrichting Damsterdiep Groningen" van WNP van 30 januari 2007. Dit rapport komt tot de volgende conclusie: "Uit de berekeningen blijkt dat zowel in de huidige situatie (2006) als in de toekomst (direct na realisatie van de parkeergarage in 2010 en 10 jaar na opening) wordt voldaan aan het 'Besluit luchtkwaliteit 2005'. De jaargemiddelde grenswaarden worden niet overschreden. De situatie wordt in de toekomst beter doordat het aantal verkeersbewegingen van en naar de stad afneemt en de uitstoot van schadelijke stoffen door algemene beleidsmaatregelen (schonere auto's) afneemt."
Tevens bevat het dossier een "rapportage luchtkwaliteit invloedsgebied parkeergarage Damsterdiep" opgesteld in april 2007 door de Milieudienst van de gemeente Groningen. Hiervan luidt de conclusie: "Uit de berekeningen blijkt dat zowel in het planjaar (2010) als 10 jaar na de opening in de directe omgeving voldaan wordt aan al de grenswaarden genoemd in het Besluit luchtkwaliteit 2005. Door de realisatie van de Berlagebrug, als verkeers- en milieumaatregel, zal het aantal verkeersbewegingen op de Oosterhavenbrug afnemen met daarbij de uitstoot van schadelijke stoffen."
Voorts heeft verweerder prognoses overgelegd over de luchtkwaliteit op het Damsterdiep inclusief verkeersaantrekkende werking van de kantoren en de dansschool voor zowel het jaar 2010 als het jaar 2020.
Door eisende partijen zijn geen door deskundigen opgestelde tegenrapporten overgelegd. Aan de orde is daarom of uit de door eisende partijen aangevoerde argumenten blijkt dat aan bovengenoemde rapporten zodanige gebreken kleven dat niet uitgegaan mag worden van de juistheid van de conclusies die hierin worden getrokken. Van belang is hierbij dat de rapporten opgesteld zijn met gebruik van wettelijk voorgeschreven modellen.
Door eisende partijen is aangevoerd dat uit de meetgegevens over het jaar 2006 volgt dat de uitkomsten van het model niet juist zijn. De rechtbank volgt evenwel het betoog van verweerder dat 2006 in klimatologisch opzicht een uitzonderlijk jaar was, zodat de gegevens over dat jaar op zichzelf niet tot de conclusie kunnen leiden dat het model of de uitkomsten daarvan niet juist zijn.
Tevens heeft eiser gesteld dat verweerder geen rekening heeft gehouden met de verkeersaantrekkende werking van het nieuwe kantoor en van de dansschool.
Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder gesteld dat deze ontwikkeling in het verkeersmodel is verwerkt. Hieraan heeft hij toegevoegd dat het slechts om een marginaal effect gaat. De rechtbank ziet geen aanleiding om aan de juistheid van deze stellingen te twijfelen.
Evenmin ziet de rechtbank aanleiding om aan te nemen dat de gevolgen van files en van stagnerend verkeer voor de luchtkwaliteit niet in de modellen zijn meegenomen.
Voorts hebben partijen ter zitting hun standpunten over de eventuele verkeersaantrekkende werking van de parkeergarage nader toegelicht. Namens verweerder is gesteld dat de parkeergarage niet tot extra verkeer zal leiden omdat automobilisten ook voorheen reeds via het deel van het Damsterdiep in kwestie naar de binnenstad reden en dat daarbij parkeergelegenheid werd verondersteld.
De rechtbank acht het niet ondenkbaar dat een nieuwe en goed geoutilleerde parkeergarage enige verkeersaantrekkende werking zal hebben. Het is echter niet aannemelijk geworden dat dit voor de uitkomsten van het model betekenisvolle verschillen met zich zal brengen.
Terecht heeft verweerder er op gewezen dat de situatie niet vergelijkbaar is met die in de Haddingestraat. Dat betreft immers geen doorgaande route. De verkeersdrukte die daar geregeld ontstaat, is uitsluitend het gevolg van de omstandigheid dat het gaat om (schaarse) parkeergelegenheid midden in de binnenstad. De nieuwe parkeergarage komt daarentegen aan de rand van het centrum op een locatie waar voorheen ook al parkeergelegenheid was.
Wat betreft het tevens aangevoerde argument dat nieuwe projecten niet in het model zijn opgenomen, overweegt de rechtbank dat de toetsing ex tunc dient te zijn. Dit wil zeggen dat de situatie ten tijde van de bestreden besluiten beoordeeld moet worden. Het is niet gebleken dat de stelling van verweerder dat alle plannen waarvoor ten tijde van de bestreden besluiten een voorstel van het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Groningen was ingediend in het verkeersmodel zijn verwerkt, onjuist zijn. Terecht zijn de plannen die op dat moment nog slechts in de conceptfase waren, hierbij niet betrokken.
Ten aanzien van de kritiek op de veronderstelling in het rapport "Luchtkwaliteitonderzoek herinrichting Damsterdiep Groningen" dat de auto's in de toekomst schoner zullen zijn, merkt de rechtbank op dat de relevante conclusies niet op die veronderstelling zijn gebaseerd. Het betreft slechts een toevoeging nadat geconcludeerd is dat ook in de toekomst de grenswaarden niet overschreden zullen worden.
Gezien het bovenstaande acht de rechtbank geen grond aanwezig om aan de juistheid van de conclusies van de rapporten en van de gegevens over de luchtkwaliteit te twijfelen. De beroepsgronden die betrekking hebben op het aspect luchtkwaliteit slagen om die reden niet.
Tegen de bestreden besluiten heeft eiser aangevoerd dat men er niet zonder meer van mag uitgaan dat binnen de toepasselijke geluidsnormen gebleven zal worden. In het stedenbouwkundig plan heeft verweerder aandacht besteed aan het aspect geluid. Aangegeven wordt dat de geluidbelasting zal wijzigen. Het plan noemt vervolgens maatregelen om overlast te voorkomen.
In opdracht van de Milieudienst van verweerder heeft WNP het rapport "Akoestisch onderzoek naar de geluidsaspecten van de herinrichting van het Damsterdiep", gedateerd 4 mei 2005, opgesteld en heeft het Noordelijk Akoestisch Adviesburo BV Assen (NAA) het rapport "Akoestisch onderzoek sanering en reconstructie Damsterdiep te Groningen" van 11 oktober 2006 uitgebracht.
Door WNP wordt geconcludeerd dat de reconstructie van het Damsterdiep mogelijk is binnen de randvoorwaarden van de Wet geluidhinder (Wgh) als gekozen wordt voor een stil wegdek. Vervolgd wordt met: "In dat geval kan worden voldaan aan het 5 dB(A)-criterium voor reconstructies. Maatgevend zijn de woningen aan het Damsterdiep ten zuiden van het nieuw te realiseren parkeergaragegebouw en (gezien vanaf de Steentilbrug) de woningen aan het begin van het Damsterdiep. De realisatie van de short stay units in het parkeergaragegebouw is mogelijk binnen de randvoorwaarden van de Wgh. In overeenstemming met de saneringssystematiek zal bij woningen die in de nieuwe situatie een geluidbelasting ondervinden van meer dan 65 dB(A) een nader onderzoek worden uitgevoerd naar de aanwezige gevelgeluidwering. Als blijkt dat de binnenwaarde hoger is dan 45 dB(A), wordt een pakket geluidwering aangeboden tot een binnenwaarde van 40 dB(A)."
Over de parkeergarage merkt WNP op dat middels berekeningen is aangetoond dat in de dag- en nachtperiode aan de algemene geluidsvoorschriften uit het Besluit opslag- en transportbedrijven milieubeheer is voldaan. Hieraan wordt toegevoegd: "Voor de avondperiode is een overschrijding van de algemene geluidsvoorschriften met maximaal 3 dB(A) aanwezig uitgaande van het gebruik tijdens koopavonden. Op grond van het referentieniveau van het omgevingsgeluid (bepaald door wegverkeer) kunnen de berekende geluidsniveaus in de avondperiode worden vastgelegd middels een nadere eis."
Het NAA merkt op dat voor een aantal woningen sprake is van een bestaande situatie waarvoor procedures moeten worden gevolgd bij het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (VROM). Bijgevoegd is een overzicht van (het grote aantal) woningen waarvoor dit geldt.
Vervolgens merkt het NAA op dat voor de woningen waarvoor sprake is van een bestaande situatie in de zin van de Wgh het aanbrengen van afschermende voorzieningen praktisch onmogelijk of niet kosteneffectief is. Ook van deze woningen wordt een overzicht gegeven.
Ten slotte concludeert NAA: "Voor de woningen waarvoor sprake is van reconstructie in de zin van de Wgh is het aanbrengen van afschermende voorzieningen praktisch onmogelijk. Onderzocht moet worden of de geluidbelasting binnen deze woningen voldoet aan de grenswaarde van 35 dB(A) of in geval van een bestaande situatie 45 dB(A), rekening houdend met de gevelbelasting zonder aftrek in het kader van artikel 103 Wgh Pro. Indien niet aan de grenswaarde wordt voldaan dienen de gevelmaatregelen te worden aangebracht op kosten van de wegaanlegger. Voor saneringswoningen geldt een voorkeursgrenswaarde van 55 dB(A) op de gevel. Saneringswoningen waarvoor een hogere waarde van ten hoogste 55 dB(A) wordt vastgesteld, worden als gesaneerd beschouwd. Hiervoor is geen onderzoek naar de geluidbelasting binnen de woning benodigd."
Door de eisende partijen zijn geen tegenrapporten ingebracht zodat bezien dient te worden of, gezien de door eiser aangevoerde argumenten, aan de in opdracht van verweerder opgestelde rapporten gebreken kleven.
Vervolgens is aangevoerd dat ten onrechte wordt uitgegaan van een aandeel van middelzwaar en zwaar verkeer van 9,8%. Dit zou 11,9% moeten zijn. In een aanvulling op het verweerschrift van 16 november 2007 heeft verweerder uiteengezet dat er verschil is tussen werkdaggemiddelden en weekdaggemiddelden en dat terecht uitgegaan is van de weekdaggemiddelden van 9,8%. Er is niet aangetoond dat dit betoog onjuist is.
Ten tijde van de bestreden besluiten was artikel 157 Wgh Pro vervangen door artikel 110f Wgh. De artikelen handelen over de cumulatie van geluidbelasting die optreedt als een woning is gelegen in meer dan één zone. Door verweerder is gesteld dat alle relevante factoren, waaronder filevorming, in de zogeheten kruispuntcorrectie zijn verwerkt. Het is niet gebleken dat deze stelling onjuist is.
Naar het oordeel van de rechtbank is er daarom geen grond om niet uit te gaan van de juistheid van de in bovengenoemde rapporten neergelegde bevindingen.
Vervolgens is van belang dat de Minister van VROM bij besluit van 19 februari 2007 de grenswaarden van te saneren woningen binnen de geluidszone van het plangebied heeft vastgesteld overeenkomstig het saneringsprogramma van verweerder.
Bij besluit van 17 april 2007 hebben Gedeputeerde Staten der provincie Groningen (GS) de grenswaarden voor een aantal woningen gelegen aan het Damsterdiep vastgesteld.
De rechtbank overweegt dat tegen die besluiten aparte procedures van rechtsbescherming openstaan. De beoordeling van deze besluiten valt daarom in beginsel niet in het kader van de voorliggende beroepen. Hetgeen is aangevoerd van de kant van eisende partijen, leidt niet tot de conclusie dat er redelijke twijfel is aan de juistheid van deze besluiten. Er is daarom geen grond voor het oordeel dat verweerder bij het nemen van de bestreden besluiten niet had mogen uitgaan van de besluiten van de minister van VROM en van GS.
Verweerder heeft voorts gesteld dat aanpassingen voor geluidbelastingen momenteel nog niet nodig zijn, maar dat deze wel zullen geschieden zodra deze nodig zijn. De rechtbank ziet geen aanleiding om deze benadering als onjuist aan te merken.
Gezien het bovenstaande is niet aangetoond dat door de bouw van de parkeergarage en van de kantoortoren met dansschool niet aan de geluidnormen zal worden voldaan. De beroepsgronden die zien op dit aspect falen om die reden.
Door eisende partijen zijn twijfels geplaatst bij de economische haalbaarheid van de bouwplannen die hier aan de orde zijn. In navolging van de Afdeling in haar uitspraak van 14 december 2005, JB 2006, 51, LJN: AU7993, overweegt de rechtbank dat in deze procedure de financiële uitvoerbaarheid van de bouwplannen op zichzelf niet ter beoordeling staat. De financiële uitvoerbaarheid is niettemin van belang voor de rechtmatigheidstoets van de bestreden besluiten in die zin dat, indien op voorhand moet worden getwijfeld aan de financiële uitvoerbaarheid van de vergunde bouwplannen, de ruimtelijke onderbouwing niet aan de daaraan te stellen eisen voldoet.
Daarvan is naar het oordeel van de rechtbank in de onderhavige zaken echter niet gebleken. In een document van 21 november 2005, geregistreerd als 2005-2006, bijlage raadsverslag, nummer 121, dat betrekking heeft op het stedenbouwkundig plan, wordt uitvoerig ingegaan op de economische uitvoerbaarheid. Het is niet gebleken dat de conclusie dat een verantwoorde exploitatie van de parkeergarage mogelijk is, onjuist is.
Evenmin is gebleken dat de bouw van de kantoortoren, bezien vanuit financieel of bedrijfseconomisch oogpunt, voor vergunninghouder Nijestee niet haalbaar is.
Op grond van hetgeen hierboven is overwogen, komt de rechtbank tot het oordeel dat aan het vereiste van een goede ruimtelijke onderbouwing is voldaan.
Voorts overweegt de rechtbank dat uit de bewoordingen van artikel 19, tweede lid, WRO volgt dat de bevoegdheid van verweerder om vrijstelling te verlenen discretionair van aard is. Dit betekent dat verweerder beoordelingsvrijheid heeft. Om die reden dient de rechtbank te toetsen of er grond is voor het oordeel dat verweerder, bij afweging van de betrokken belangen, niet in redelijkheid tot het verlenen van vrijstelling over heeft kunnen gaan.
Van de kant van eisende partijen is aangevoerd dat de verkeersveiligheid voor fietsers in het geding zal komen, in het bijzonder voor de fietsers die vanaf de Steentilbrug het Damsterdiep op zullen rijden. Ter zitting heeft de gemachtigde van verweerder naar voren gebracht dat de verkeerskundige plannen, ook voor zo ver deze het fietsverkeer betreffen, ter inzage hebben gelegen. Voorts heeft verweerder in het raadsvoorstel 2006-2007, RO 07.1384020, aandacht besteed aan onder meer de situatie voor het fietsverkeer. De rechtbank ziet geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder aan de verkeersveiligheid onvoldoende aandacht heeft besteed.
Ter zitting heeft één van de eisende partijen opgemerkt dat er andere locaties beschikbaar zijn die zich beter lenen voor kantoorbouw. Daarbij heeft zij verwezen naar gemeentelijke beleidsnota's aangaande vestiging van kantoren.
Dit betoog kan echter niet tot een gegrond beroep leiden. Uit het systeem van de Algemene wet bestuursrecht volgt dat door het bestuursorgaan in beginsel beslist dient te worden op de ingediende aanvragen en dat de besluiten niet dienen te zien op eventuele alternatieven. In het kader van de belangenafweging kunnen alternatieven echter wel een rol spelen. De Afdeling heeft in haar uitspraak van 28 januari 2004, LJN: AO2411, overwogen dat, in het geval een bouwplan op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven slechts tot het onthouden van medewerking kan leiden als door gebruikmaking van een alternatief een aanzienlijk beter resultaat kan worden bereikt met minder bezwaren.
Naar het oordeel van de rechtbank is niet aannemelijk geworden dat sprake is van een dergelijke situatie. In dat verband is van belang dat de vestiging van het kantoor niet op zichzelf staat, maar deel uitmaakt van een algehele herinrichting van het Damsterdiep.
Wat betreft de hoogte van het kantoorgebouw heeft één van de eisende partijen verwezen naar de Beleidsnota Hoogbouw in Groningen, gedagtekend 12 februari 2002. Hierin wordt vermeld dat het vast te stellen beleidskader richtinggevend zal zijn voor de manier waarop het college van burgemeester en wethouders en de raad van de gemeente Groningen hoogbouwinitiatieven in Groningen zullen beoordelen en verder beleid in deze zullen ontwikkelen.
De rechtbank overweegt dat de beleidsnota hoogbouw geen harde normen bevat waarmee het bouwplan voor de kantoortoren in strijd komt. Binnen de haar toekomende beleidsvrijheid heeft de raad de vrijheid heeft om tot een uitwerking te komen als geschied is in het stedenbouwkundig plan "Damsterdiep weer binnenstad". Verweerder heeft voorts bij het beoordelen van de onderhavige aanvragen de beslissing om tot vrijstelling over te gaan in redelijkheid kunnen baseren op het stedenbouwkundig plan.
De rechtbank ziet geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid heeft kunnen besluiten de vrijstellingen te verlenen.
Op grond van bovenstaande dienen de beroepen ongegrond te worden verklaard. Voor veroordeling van een partij in de kosten die de andere partij met de behandeling van het beroep redelijkerwijs heeft moeten maken, bestaat geen aanleiding.
4. Beslissing
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
- verklaart de beroepen ongegrond.
Aldus gegeven door mr. R.L. Vucsán, rechter, en in het openbaar door hem uitgesproken op 11 februari 2008 in tegenwoordigheid van mr.drs. H.A. Hulst als griffier.
De griffier, De rechter,
De rechtbank wijst er op, dat partijen en andere belanghebbenden binnen 6 weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag.