Uitspraak
RECHTBANK GRONINGEN
Sector Bestuursrecht, meervoudige kamer
Zaaknummer: AWB 05/1238 BESLU
Uitspraak in het geschil tussen
[eiseres], gevestigd te [plaats], eiseres,
gemachtigde: mr. ing. J.A. Hoekstra,
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit, verweerder
gemachtigden: mr. K. de Jonge en J.M.M. Kouwenhoven.
1. ONDERWERP VAN GESCHIL
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het besluit van verweerder van 18 augustus 2005, kenmerk: DRR&R/2005/4061.
In dit (bestreden) besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres, gericht tegen het besluit van verweerder van 13 januari 2005, tot, voor zover hier van belang, het weigeren van een vergunning voor het vissen op mesheften (Ensis), ongegrond verklaard en zijn besluit van 13 januari 2005 gehandhaafd.
2. ZITTING
Het geschil is behandeld ter zitting van de meervoudige kamer van de rechtbank op 7 maart 2007.
Eiseres heeft zich ter zitting door haar gemachtigde, M. van der Ploeg en G. Lont laten vertegenwoordigen.
Verweerder heeft zich ter zitting door zijn gemachtigden laten vertegenwoordigen.
3. BEOORDELING VAN HET GESCHIL
3.1. De feiten
Bij besluit van 13 januari 2005 heeft verweerder eiseres onder voorschriften en beperkingen ten behoeve van het vissersvaartuig [nummer] vergunning op grond van de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren verleend, voor het vissen naar strandschelpen en kokkels met een mechanisch gesleept vistuig geschikt tot het vangen van schelpdieren in de visserijzone voor de periode van 13 januari tot en met 31 december 2005.
Tegen de (impliciete) weigering vergunning te verlenen voor het vissen op mesheften (Ensis) heeft eiseres tijdig een bezwaarschrift ingediend bij verweerder.
Ter behandeling van dit bezwaarschrift heeft op 30 juni 2005 een hoorzitting plaatsgevonden.
Bij het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaarschrift van eiseres ongegrond verklaard.
3.2. Het van toepassing zijnde recht
Ingevolge artikel 1, vierde lid, aanhef en onder b, van de Visserijwet 1963 (hierna: de Wet) wordt voor het bepaalde bij of krachtens deze wet verstaan onder "zeevisserij": het vissen in zee, met inbegrip van het vissen in de visserijzone en in daaraan grenzende, bij algemene maatregel van bestuur als zeegebied aangewezen wateren.
Op grond van artikel 4, eerste lid, van de Wet kunnen in het belang van de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onder b, bij of krachtens algemene maatregel van bestuur regelen worden gesteld, die kunnen strekken tot instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden in die wateren onderscheidenlijk tot een beperking van de vangstcapaciteit. Bij het stellen van zodanige regelen kan mede rekening worden gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
Ter uitwerking van onder meer artikel 4 van de Wet is vastgesteld het Reglement zee- en kustvisserij 1977.
Artikel 3 van dit Reglement luidt als volgt:
"1.In het belang van de visserij is Onze Minister bevoegd regelen te stellen:
a. ter uitvoering van op grond van internationale overeenkomsten of van besluiten van volkenrechtelijke organisaties opgelegde verplichtingen of verleende bevoegdheden;
b. ter verzekering van de instandhouding dan wel uitbreiding van de visvoorraden.
2. Bij het stellen van regelen als bedoeld in het eerste lid, onderdeel b,
a. kan, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel b, van de wet, mede rekening worden gehouden met de belangen van de natuurbescherming;
b. wordt, voor zover de regelen betrekking hebben op de visserij in de wateren, bedoeld in artikel 1, vierde lid, onderdeel c, van de wet, mede rekening gehouden met de belangen van de natuurbescherming.
3. De in het eerste lid bedoelde regelen kunnen betrekking hebben op de visserij op alle dan wel bepaalde door Onze Minister aan te wijzen vissoorten.
4. Onze Minister kan voorschriften geven ter naleving van de in het eerste lid bedoelde regelen.
Ter uitvoering van onder meer voormeld artikel 3 is vastgesteld de Beschikking visserij visserijzone, zeegebied en kustwateren (hierna te noemen: de Beschikking).
Op grond van artikel 4 van de Beschikking, zoals dat artikel ten tijde hier in geding luidde, is het verboden in de visserijzone, het zeegebied en de kustwateren te vissen met enig vistuig geschikt voor het vangen van schelpdieren.
Op grond van artikel 11, eerste lid, van de Beschikking geldt dit verbod niet voor degene, die voorzien is van een vergunning van verweerder.
Artikel 13 van de Beschikking bepaalt dat aan ontheffingen, vrijstellingen en vergunningen voorschriften kunnen worden verbonden. Ontheffingen, vrijstellingen en vergunningen kunnen ook onder beperkingen worden verleend.
3.3. Overwegingen
De weigering van verweerder eiseres vergunning te verlenen vloeit voort uit een wijziging van het gevoerde beleid, zoals neergelegd in het Beleidsbesluit Schelpdiervisserij 2005-2020, "Ruimte voor een zilte oogst, naar een omslag in de Nederlandse schelpdiercultuur". Dit besluit is op 1 oktober 2004 door verweerder aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer en heeft, in tegenstelling tot het daaraan voorafgaande "Beleidsbesluit schelpdiervisserij kustwateren 1999-2003", betrekking op alle vormen van schelpdiervisserij in de Nederlandse zoute wateren en in de Nederlandse visserijzone.
Uit dit Beleidsbesluit blijkt dat er ingezet wordt op een verantwoord beheer en exploitatie van de schelpdierbestanden vanuit ecologisch en economisch oogpunt. Tevens is het doel van het beleid de randvoorwaarden en criteria aan te geven waarbinnen de schelpdiervisserij moet blijven, met het oog op een verantwoorde en duurzame inpassing van deze activiteit in de kwetsbare kustecosystemen.
Het hoofddoel staat omschreven in hoofdstuk 3.1: 'Een economisch gezonde bedrijfstak met productiemethoden die de natuurwaarden respecteren en daar waar mogelijk versterken.'
De uitgangspunten zijn neergelegd in hoofdstuk 3.2.3.
Daarnaast blijkt uit hoofdstuk 3.3 dat het wettelijk kader voor het beleid bestaat uit onder andere de Visserijwet, de Natuurbeschermingswet en (kort samengevat) de Vogel- en Habitatrichtlijn.
In hoofdstuk 4 (Wat is nodig voor een schelpdiervisserij die duurzaam opereert?) is onder 4.4 een apart hoofdstuk opgenomen voor de Schelpdiervisserij in de Noordzee.
Daarin is - voor zover hier van belang - het volgende opgenomen:
"In 2003 is een beperking van het aantal vergunningen doorgevoerd en sinds 2004 resteren 36 vergunninghouders die voorlopig toestemming hebben gekregen om op schelpdieren te vissen met uitzondering van mosselen en kokkels. Deze voorlopige keuze was gebaseerd op bestands- en natuuroverwegingen. Door de omvang van de grote (potentiële) vangstcapaciteit, lees het aantal vergunningen, blijkt het echter nauwelijks mogelijk om, binnen de visserijsector, te komen tot onderlinge afspraken in het kader van een verantwoord visstandbeheer. Hierdoor is het niet mogelijk uitvoering te geven aan een ander speerpunt van het kabinetsbesluit, nl. een systeem van co-management c.q. meer verantwoordelijkheid bij de sector.
Eveneens kan niet worden uitgesloten dat het kabinetsbesluit om de kokkelvisserij in de Waddenzee te beëindigen leidt tot een toename van de visserijdruk in de Noordzee-kustzone. Spisula vormt, weliswaar in mindere mate, een alternatief voor de kokkel en ook de Ensis visserij is nog in ontwikkeling. Omdat beide vormen van visserij bodemberoering en reductie van de
schelpdierbestanden met zich meebrengen, kan schade aan de ecologische waarden van het betreffende gebied niet worden uitgesloten bij een toename van de visserijdruk. Gelet hierop zal het tijdelijke systeem van één vergunning voor alle schelpdieren (exclusief kokkels en mosselen) worden herzien. Vanaf 2005 zal een overdraagbare vergunning worden verleend voor het vissen op uitsluitend die schelpdiersoorten, waarop de vergunninghouder in belangrijke mate gedurende de periode 1993 - 2003 aantoonbaar heeft gevist.
Vooralsnog zal uitsluitend de bedrijfsmatige visserij op de schelpdiersoorten Spisula, Ensis, kokkels en mosselen worden toegestaan in de Noordzee-kustzone."
Eiseres betoogt in de eerste plaats, dat de twee peilers die aan het Beleidsbesluit ten grondslag liggen niet (langer) houdbaar zijn. Zij wijst in dit verband op de overweging in het Beleidsbesluit, dat de beëindiging van de kokkelvisserij in de Waddenzee zou kunnen leiden tot een verhoging van de visserijdruk in de Noordzeekustzone. In de optiek van eiseres heeft verweerder deze overweging opgenomen met het oog op de onderhandelingen met de kokkelvissers over de hoogte van de schadevergoeding naar aanleiding van de beëindiging van de kokkelvisserij in de Waddenzee. Inmiddels is uit brieven aan de Tweede Kamer van 14 oktober 2005, respectievelijk 18 november 2005, gebleken, zo stelt eiseres, dat een compensatie in de vorm van uitgifte van spisulavergunningen niet tot die schadevergoeding behoort.
Eiseres trekt hieruit de conclusie dat de overwegingen van verweerder in het bestreden besluit in een totaal ander daglicht komen te staan.
Eiseres is voorts van mening dat, nu vast staat dat de voormalige kokkelvissers niet gecompenseerd worden in de vorm van vergunningen voor spisula en ensis, het Beleidsbesluit evenmin in stand kan blijven.
Naar het oordeel van de rechtbank faalt dit betoog van eiseres reeds omdat de wijze waarop verweerder de schadevergoeding met de kokkelvissers heeft geregeld, zoals uiteengezet in de brieven van 14 oktober en 18 november 2005, dateert van na het bestreden besluit. Verweerder kon daar bij zijn besluitvorming derhalve geen rekening mee houden.
In deze brieven ziet de rechtbank evenmin aanleiding om te oordelen dat de uitgangspunten in het Beleidsbesluit met betrekking tot de schelpdiervisserij (naar de stand van zaken op dat moment) onjuist zijn. Naast de visserijdruk wordt in het Beleidsbesluit immers ook gewezen op bestands- en natuuroverwegingen en de schade aan de ecologische waarden van het betreffende gebied. Die schade wordt in hoofdstuk 4.4 weliswaar gekoppeld aan een toename van de visserijdruk, doch het algemene uitgangspunt in dit Beleidsbesluit is, zoals hiervoor reeds opgemerkt, dat er ingezet wordt op een verantwoord beheer en exploitatie van de schelpdierbestanden vanuit ecologisch en economisch oogpunt. Tevens is het doel van het beleid om de randvoorwaarden en de criteria aan te geven waarbinnen de schelpdiervisserij moet blijven met het oog op een verantwoorde en duurzame inpassing van deze activiteit in de kwetsbare kustecosystemen. Kort samengevat: 'een economisch gezonde bedrijfstak met productiemethoden die de natuurwaarden respecteren en daar waar mogelijk versterken.'
Gelet op deze doelstelling bestaat er naar het oordeel van de rechtbank dan ook geen grond voor het oordeel dat verweerder niet in redelijkheid als uitgangspunt van zijn beleid heeft mogen nemen het tijdelijke systeem van één vergunning voor alle schelpdieren (exclusief kokkels en mosselen) te herzien en de schelpdiervisserij op de hiervoor in het Beleidsbesluit geregelde wijze te beperken. Te meer nu ook uit het Beleidsbesluit blijkt dat verweerder eerst op basis van de resultaten van een uitgebreid wetenschappelijk onderzoek naar de effecten van de schelpdiervisserij in de kustwateren (EVA II) en externe adviezen tot het beleid is gekomen.
Verweerder heeft in het Beleidsbesluit voorts bepaald, dat vanaf 2005 een overdraagbare vergunning zal worden verleend voor het vissen op uitsluitend die schelpdiersoorten, waarop de vergunninghouder in belangrijke mate gedurende de periode 1993 - 2003 aantoonbaar heeft gevist.
Vast staat dat verweerder onder meer eiseres bij brief van 19 november 2004 heeft geïnformeerd over de zogenoemde inkomenstoets. Daarbij is opgemerkt dat gebruik is gemaakt van de reeds in het voorjaar van 2004 ingediende vangstgegevens in het kader van deze inkomenstoets. Voorts is uiteengezet, dat een specifieke spisula- respectievelijk ensisvergunning wordt verleend, indien in minimaal 2 jaar een jaarlijkse vangst is gerealiseerd van tenminste 10 ton spisula - respectievelijk ensisvlees - in de Noordzeekustzone.
In haar aanvullend beroepschrift heeft eiseres gesteld dat verweerder onvoldoende steekhoudend gemotiveerd de inkomenstoets voor de ensisvisserij introduceert, wat een nieuwe visserij is en dat sprake is van een onbeperkt areaal. Hierom heeft eiseres geen gegevens overgelegd met betrekking tot de ensis besommingen.
Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat het niet onredelijk is dat verweerder een inkomenstoets heeft aangelegd bij de realisering van de beperking van het aantal vaartuigen dat op ensis vist (vergelijk: Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, 16 maart 2005, AT0536, overwegingen 2.3.2 en 2.3.3).
Voorts zij opgemerkt dat de schelpdiervisserijvergunning altijd voor de periode van één jaar is verleend. Ter zitting van 7 maart 2007 is namens eiseres erkend dat zij niet aan de inkomenstoets voldoet.
Eiseres heeft voorts aangevoerd dat haar gelet op de brief van 15 april 2004 ten onrechte geen vergunning is verleend voor het vissen op Ensis. Eiseres heeft in dit verband aangevoerd, dat verweerder uitgaat van de onjuiste veronderstelling dat zij in 2003 de eerste investering heeft gedaan.
Het betoog van eiseres dat zij rechten zou kunnen ontlenen aan de brief van 15 april 2004 faalt. In deze brief, die dateert van vóór het arrest van het Hof van Justitie van de EG van
7 september 2004, C-127/02, AR3272, en de daaropvolgende uitspraak van de ABRS van
22 december 2004, 200000690/1-A en 200101670/1-A, heeft verweerder reeds gewezen op het door hem vast te stellen nieuw beleid voor de schelpdiervisserij.
Ook in de vergunning van 8 april 2004 is overwogen dat in 2004 nieuw schelpdiervisserij-beleid zal worden vastgesteld. Daarnaast is onder 12 opgenomen:
"Aan de verlening van deze vergunning kunnen geen rechten worden ontleend voor de toekomst".
In de stelling van eiseres, dat verweerder uitgaat van de onjuiste veronderstelling dat zij in 2003 de eerste investering heeft gedaan aan de [nummer], ziet de rechtbank evenmin grond gelegen om te oordelen dat het bestreden besluit niet in stand zou kunnen blijven.
Eiseres heeft in haar brief aan verweerder van 25 april 2005 zelf gesteld dat het project in de loop van 2003 van start is gegaan.
Uit de stukken is gebleken dat de [nummer] eigendom was van [naam]. Toen deze in 1997 failliet ging is [naam2] opgericht. Toen [naam2] failliet ging, is de [nummer] in 1997 gekocht door de [naam3], [[naam4]]. Door de lange tijd die gemoeid is geweest met de overdracht van de rechten uit het faillissement van [naam] is de [nummer] eerst eind 2002/begin 2003 overgedragen aan eiseres, met bijbehorende (vis)vergunning.
Uit de brief van de Staatssecretaris van 20 december 2002 blijkt evenwel al van ontwikkelingen, zoals die thans zijn verwoord in het Beleidsbesluit. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank dan ook terecht op het standpunt gesteld, dat sprake is van een normaal bedrijfsrisico. Van strijd met artikel 3:4 Awb is dan ook geen sprake.
Doordat de overdracht van de [nummer] eerst eind 2002/begin 2003 heeft plaatsgevonden, heeft eiseres een risico genomen dat in de tussentijd de regelgeving ten nadele van haar zou worden gewijzigd. Dat een dergelijke wijziging zich zou voordoen was, gezien de met het oog op bescherming van de visstand strenge Europese regelgeving, waarvan ook eiseres zich bewust moet zijn geweest, niet onwaarschijnlijk. Tegen deze achtergrond bezien kan niet worden geoordeeld dat geen 'fair balance' bestaat tussen de belangen gediend met het besluit van verweerder en de nadelige gevolgen daarvan voor eiseres en kan evenmin worden geoordeeld dat deze besluiten slechts hadden kunnen worden genomen onder het aanbieden van financiële compensatie aan eiseres. De rechtbank vindt steun voor deze redenering in de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 14 juni 2006,
LJN-nummer AX8543 (overweging 2.3.2).
Voor zover eiseres heeft bedoeld te stellen dat er sprake is van een onverwachte beleidsomslag is de rechtbank van oordeel dat daarvan geen sprake is. Al vanaf eind 2002 waren er aanwijzingen in deze richting. De rechtbank verwijst in deze naar de Nota van Toelichting bij het Besluit van 25 september 2002, houdende wijziging van het Reglement zee- en kustvisserij 1977 (Staatsblad 2002, 524), pagina 7. Reeds hier is aangekondigd dat voor de ensisvisserij een vergunningplicht zal gaan gelden. Voorts is opgemerkt dat in deze tak van visserij ten hoogste vijf bedrijven actief zijn en het niet uitgesloten is dat een toets aan natuurbelangen er toe zal leiden dat de ensisvisserij nog verder wordt ingeperkt.
Eiseres was voorts bekend met het feit dat het Beleidsbesluit schelpdiervisserij kustwateren zag op de periode tot 2003. Het had eiseres dan ook duidelijk kunnen zijn dat het beleid in 2003, zoals ook aangekondigd in de Structuurnota zee- en kustvisserij 1993, zou worden geëvalueerd en mogelijk herzien. Het traject om te komen tot nieuw beleid is met de tweede fase van voornoemd uitgebreid onderzoek (EVA II) reeds in 1998 in gang gezet.
Ter zitting heeft eiseres gesteld dat het bestreden besluit in strijd is met artikel 87 van het EG-verdrag. Verweerder heeft ter zitting uitdrukkelijk bezwaar gemaakt tegen het eerst in dit stadium aanvoeren van die grond. De rechtbank is van oordeel dat het eerst ter zitting aanvoeren van een geheel nieuwe grief in strijd is met een goede procesorde. De rechtbank zal genoemde grief van eiseres derhalve buiten haar beoordeling laten.
De rechtbank is van oordeel dat geen sprake is van feiten en omstandigheden op grond waarvan geoordeeld zou moeten worden, dat verweerder slechts tot weigering van de vergunning voor het vissen op ensis had mogen komen onder het doen van een passend aanbod van nadeelcompensatie.
Het bestreden besluit kan naar het oordeel van de rechtbank de rechtmatigheidstoets doorstaan. Het beroep dient derhalve ongegrond te worden verklaard.
De rechtbank ziet geen aanleiding een partij te veroordelen in de proceskosten.
4. BESLISSING
De rechtbank Groningen,
RECHT DOENDE,
verklaart het beroep ongegrond.
Aldus gegeven door mr. M.P. den Hollander (voorzitter), mr. C.H. de Groot en mr. J.L. Boxum en in het openbaar door de voorzitter uitgesproken op 11 april 2007, in tegenwoordigheid van M.J.'t Hart als griffier.
De griffier, De rechter,
De rechtbank wijst er op dat belanghebbenden binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak daartegen hoger beroep kunnen instellen bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, Postbus 20019, 2500 EA in Den Haag
Afschrift verzonden op:
typ: HtH.