Uitspraak
de rechtspersoon
NEDERLANDSE VERENIGING TOT BESCHERMING VAN DIEREN, AFDELING GRONINGEN,
gevestigd te Groningen,
eiseres,
procureur mr. M.R. Gans,
tegen
de rechtspersoon
GEMEENTE GRONINGEN,
zetelend te Groningen,
gedaagde,
procureur mr. J.D. Leerink.
Partijen zullen hierna de Dierenbescherming en de Gemeente genoemd worden.
1. De procedure
1.1. Het verloop van de procedure blijkt uit:
- de dagvaarding
- de mondelinge behandeling op 7 juli 2006 waarbij aanwezig waren [naam], namens de Dierenbescherming en [naam] van de Gemeente, alsmede beide procureurs
- de pleitnota van de Dierenbescherming
- de pleitnota van de Gemeente.
1.2. Ten slotte is vonnis bepaald.
2. De feiten
2.1. De Dierenbescherming is een vereniging die zich blijkens haar statuten onder meer ten doel stelt om dieren te beschermen, hun belangen te behartigen en hun welzijn te bevorderen.
2.2. De Stadsduivenwerkgroep Groningen, welke groep niet is gelieerd aan de Dierenbescherming, heeft vanaf 2000 de stadsduiven bijgevoerd.
2.3. SOVON Vogelonderzoek Nederland (hierna SOVON) heeft in opdracht van de Gemeente onderzoek gedaan naar de effectiviteit van methoden om de stadsduivenproblematiek aan te pakken. In maart 2005 heeft SOVON haar bevindingen in een rapport neergelegd. In dit rapport heeft SOVON onder meer geconcludeerd dat de tillen-methode -het plaatsen van duiventillen, gecombineerd met ei-manipulatie- een effectieve manier is om overlast door stadsduiven te verminderen.
2.4. Op 7 juli 2005 heeft de Raad van de Gemeente een besluit genomen, inhoudende dat de Gemeente de duivenpopulaties welke zich bevinden op het Guyotplein, het Emmaplein en het Martinikerkhof te Groningen zal laten vangen en door middel van vergassing doden.
2.5. Bij brief van 16 augustus 2005 heeft de Dierenbescherming de Raad van de Gemeente verzocht aan te geven waarom de Gemeente meent dat zij bevoegd is tot het vangen en doden van de stadsduiven, alsmede aan te geven waarom niet is gekozen voor de tillen-methode. Deze brief is tevens als bezwaarschrift tegen het besluit van de Raad ingediend.
2.6. Bij brief van 11 oktober 2005 heeft de Gemeente inhoudelijk gereageerd op voornoemde brief van de Dierenbescherming. De Gemeente stelt op grond van wet- en regelgeving bevoegd te zijn tot het vangen en doden van de stadsduiven en stelt voorts dat er op dit moment geen alternatief is voor het effectief en binnen een redelijke termijn verminderen van de overlast.
2.7. In dezelfde periode heeft tussen partijen enkele malen overleg plaatsgevonden om na te gaan of de tillen-methode te realiseren is.
2.8. Op 6 juni 2006 heeft tussen partijen wederom een bespreking plaatsgevonden. De Gemeente heeft toen aangegeven alsnog te starten met het vangen en doden van stadsduiven.
2.9. Bij brief van 22 juni 2006 heeft de Dierenbescherming aan de Gemeente laten weten dat de Gemeente niet bevoegd is zonder ontheffing van de Minister van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij (LNV), dan wel dat de Gemeente niet bevoegd is omdat zij geen toestemming heeft van de Gedeputeerde Staten van de Provincie Groningen.
2.10. Nadat de Gemeente heeft aangegeven wel bevoegd te zijn tot het vangen en doden van de stadsduiven heeft de Dierenbescherming op 22 juni 2006 bij de Minister van LNV een handhavingsverzoek ingediend.
3. De vordering
3.1. De Dierenbescherming vordert
- primair: de Gemeente te verbieden - zulks op straffe van een dwangsom van € 1000,-- voor iedere overtreding – om binnen de grenzen van de gemeente Groningen duiven behorende tot de stadsduivenpopulatie te (laten) vangen en te (laten) doden, althans
- subsidiair: de Gemeente het primair gevorderde te verbieden op straffe van voornoemde dwangsom totdat sprake is van een onherroepelijke beslissing naar aanleiding van het handhavingsverzoek dat door de Dierenbescherming bij de Minister van LNV is ingediend, althans
- meer subsidiair: de Gemeente in ieder geval te verbieden om de gevangen duiven te laten doden op straffe van een dwangsom zoals hiervoor omschreven, en voorts om de Gemeente te gebieden – eveneens op straffe van eenzelfde dwangsom – om alle gevangen duiven binnen drie uur na de vangst uit de vangkooien te halen, en ofwel te plaatsen duiventillen, dan wel weer vrij te laten.
4. De standpunten
4.1. De Dierenbescherming stelt zich op het standpunt dat de Gemeente door stadsduiven te vangen en te doden onrechtmatig handelt (ook) jegens de Dierenbescherming, gelet op haar statutaire doelomschrijving.
In de eerste plaats is het handelen van de Gemeente in strijd met een wettelijke plicht zoals bedoeld in artikel 6:162 lid 2 BW Pro. Conform de Vogelrichtlijn zijn alle natuurlijk in het wilde levende vogelsoorten beschermd. Het wettelijke systeem komt erop neer dat het verboden is om dieren behorende tot een beschermde inheemse soort te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen e.d., zoals neergelegd in artikel 9 van Pro de Flora- en Faunawet (hierna Ffw). In artikel 4 lid Pro 1, sub b Ffw is nader geregeld welke vogelsoorten beschermd zijn, te weten alle van nature op het Europese grondgebied voorkomende vogels – waaronder ook de rotsduif (Columba Livia) - , met uitzondering van de gedomesticeerde vogels behorende tot de bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten. In artikel 4 van Pro het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten is onder meer de gedomesticeerde rotsduif aangewezen als niet beschermde vogel. Deze gedomesticeerde rotsduif betreft de duif welke wordt gehouden door duivenmelkers en de postduif. Daartoe behoort niet de in het wild voorkomende rotsduif, laat staan de andere tot de categorie stadsduif behorende duivenrassen. Indien de populatie zou bestaan uit de gedomesticeerde en later verwilderde variant, dan is nog geen sprake van een gedomesticeerde vogelsoort in de zin van de wet, zeker niet voor zover het de opvolgende generaties betreft.
De in de Nota van Toelichting bij het Aanwijzingsbesluit gegeven uitbreiding van het begrip gedomesticeerd is strijdig met de Flora- en Faunawet en de Vogelrichtlijn. Er zijn twee categorieën, te weten de gedomesticeerde (niet beschermde) soort en de niet-gedomesticeerde (wel beschermde) soort. Tot deze laatste categorie behoren alle in het wild levende duiven, waaronder ook de stadsduiven.
Alleen door de Minister van LNV kan, gelet op artikel 75 lid 5 Ffw Pro ontheffing worden verleend van het verbod om beschermde diersoorten als de rotsduif te vangen en te doden.
Voor zover de duiven in kwestie niet als beschermde diersoort zijn aan te merken, dan nog geldt dat de Gemeente niet gerechtigd is deze zonder meer te vangen en te doden. Gelet op artikel 67 Ffw Pro zijn Gedeputeerde Staten van de Provincie Groningen gerechtigd hiertoe te beslissen.
Ten aanzien van artikel 16, onder f, van het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten is de Dierenbescherming van mening dat, om te mogen vangen, eerst vast moet komen te staan dat daadwerkelijk sprake is van overlast.
Voorts dient de Gemeente, als zij al gerechtigd zou zijn tot het vangen van duiven, erop toe te zien dat de duiven zo spoedig mogelijk worden vrijgelaten en hen niet, zoals onlangs is geconstateerd, gedurende een weekend in de brandende zon in kooien te laten zitten. De Gemeente handelt aldus in strijd met het bepaalde in de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren.
In de tweede plaats stelt de Dierenbescherming dat voor het treffen van de onderhavige maatregel geen noodzaak bestaat. Geenszins is gebleken dat sprake is van (onaanvaardbare) overlast. Bovendien gaat de Gemeente uit van onjuiste getallen met betrekking tot de duivenpopulatie.
Ten derde stelt de Dierenbescherming zich op het standpunt dat het handelen van de Gemeente in strijd is met het bepaalde in de artikelen 3:2 en 3:4 Awb, nu geen sprake is geweest van een zorgvuldige besluitvorming. Het besluit is namelijk gebaseerd op het rapport van SOVON dat “bol” staat van aannames. Daarbij is gekozen voor maatregelen die als buitenproportioneel zijn aan te merken. De door de Gemeente voorgestelde maatregel is volgens het SOVON-rapport niet effectief en de Gemeente is voorbij gegaan aan een diervriendelijker en wel effectief alternatief, te weten de tillen-methode.
De Dierenbescherming heeft een spoedeisend belang, te meer nu de Gemeente al is begonnen met het vangen en doden van duiven.
4.2. De Gemeente voert het volgende verweer.
Door structurele bijvoering is de populatie stadsduiven sinds 2000, welke populatie tot dan toe stabiel was, verdrievoudigd. De stadsduiven veroorzaken veel overlast voor burgers. De Gemeente is verantwoordelijk voor het welzijn van haar burgers en is derhalve genoodzaakt maatregelen te nemen.
De stadsduif behoort niet tot een beschermde inheemse diersoort. Het is dan ook niet verboden de overlast veroorzakende stadsduiven te vangen en vervolgens te doen inslapen met gas. Overigens is de Dierenbescherming niet ontvankelijk in haar vorderingen. Zij kan niet worden aangemerkt als belanghebbende in de zin van de artikelen 3:303 en 3:305a BW. Het gaat hier namelijk niet om een rechtsvordering strekkende tot de bescherming van gelijksoortige belangen van andere personen. Bovendien had de Dierenbescherming zich dienen te richten tot het bevoegde gezag, de Minister, en niet tegen de Gemeente die slechts feitelijk handelt.
5. Beoordeling
5.1. Met de aard van het gevorderde is het spoedeisend belang bij de gevraagde voorzieningen gegeven. In zoverre kan de Dierenbescherming dan ook in haar vorderingen worden ontvangen. Om proceseconomische redenen zal de voorzieningenrechter eerst de vorderingen inhoudelijk behandelen alvorens zij zich uitlaat over de bevoegdheid van de Dierenbescherming om onderhavig geschil aanhangig te maken.
5.2. De kern van het geschil betreft de vraag of de stadsduiven, die de Gemeente voornemens is te vangen en te doden, zijn aan te merken als gedomesticeerde en derhalve niet beschermde vogels als bedoeld in artikel 4 lid 1 Ffw Pro.
5.3. Voor de beantwoording van deze vraag is van belang het bepaalde in de Europese richtlijn 79/409/EEG (Vogelrichtlijn), de Ffw, het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en faunawet (Aanwijzingsbesluit) en het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (Vrijstellingsbesluit).
5.4. Ingevolge artikel 1 eerste Pro lid van de Vogelrichtlijn heeft deze richtlijn betrekking op de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten op het Europese grondgebied van de lidstaten. Zij betreft de bescherming, het beheer en de regulering van deze soorten en stelt regels voor de exploitatie daarvan.
5.5. Artikel 5 van Pro de Vogelrichtlijn bepaalt dat de Lidstaten de nodige maatregelen nemen voor de invoering van een algemene regeling voor de bescherming van alle in artikel 1 bedoelde Pro vogelsoorten. Ingevolge sub a van artikel 5 omvatten Pro deze maatregelen -onder meer- een verbod om, ongeacht de gebruikte methode, opzettelijk de bedoelde vogels te doden of te vangen.
5.6. Op grond van artikel 9 eerste Pro lid, sub c van de Vogelrichtlijn mogen de Lidstaten afwijken van -onder meer- artikel 5 ten Pro einde het vangen, het houden of elke andere wijze van verstandig gebruik van bepaalde vogels in kleine hoeveelheden selectief en onder strikt gecontroleerde omstandigheden toe te staan. Ingevolge lid 2 van artikel 9 moet Pro in de afwijkende bepalingen onder meer worden vermeld voor welke soorten mag worden afgeweken.
5.7. De Vogelrichtlijn is geïmplementeerd in de Flora- en faunawet (Ffw). Ingevolge artikel 9 Ffw Pro is het verboden dieren, behorende tot een beschermde inheemse diersoort, te doden, te verwonden, te vangen, te bemachtigen of met het oog daarop op te sporen.
5.8. Op grond van artikel 4 lid 1 Ffw Pro worden alle van nature op het Europese grondgebied van de Lid-Staten van de Europese Unie voorkomende soorten vogels, met uitzondering van gedomesticeerde dieren behorende tot bij algemene maatregel van bestuur aangewezen soorten, als beschermde inheemse diersoort aangemerkt.
5.9. Bij algemene maatregel van bestuur, welke heeft geresulteerd in het Besluit aanwijzing dier- en plantensoorten Flora- en Faunawet (hierna: Aanwijzingsbesluit), is de rotsduif (Columba livia) aangewezen als vogelsoort waarvan de gedomesticeerde vogels niet worden aangemerkt als beschermde inheemse diersoort (artikel 4 Aanwijzingsbesluit Pro).
5.10. Bij algemene maatregel van bestuur, welke heeft geresulteerd in het Besluit vrijstelling beschermde dier- en plantensoorten (hierna: Vrijstellingsbesluit), is bepaald dat (kort gezegd) het verbod van het voorhanden hebben van middelen die bestemd zijn voor het doden of vangen van dieren in artikel 15 Ffw Pro niet geldt ten aanzien van het binnen de bebouwde kom vangen van verwilderde duiven (Columba livia domestica) met vangkooien (artikel 16 f Vrijstellingsbesluit).
5.11. De Dierenbescherming legt het begrip “gedomesticeerd” in dit verband aldus uit dat daaronder enkel vallen de duiven die worden gehouden door duivenmelkers alsmede postduiven en niet de in het wild levende afstammelingen daarvan, waaronder de stadsduiven. De Dierenbescherming sluit voor de vraag wat onder gedomesticeerd moet worden verstaan aan bij het spraakgebruik. Onder gedomesticeerd moet volgens haar worden begrepen: dieren die tot huisdier zijn geworden en ook als zodanig worden gehouden.
De voorzieningenrechter kan de Dierenbescherming niet volgen in haar uitleg. Blijkens paragraaf 4 van de Nota van Toelichting op het Aanwijzingsbesluit wordt onder het begrip “gedomesticeerde dieren” verstaan dieren die zich ten gevolge van selectie door de mens onderscheiden van de wilde exemplaren van die soort, zowel de gefokte exemplaren als de exemplaren die zich in het wild kunnen handhaven. Voorts vermeldt de Nota van Toelichting dat met de gedomesticeerde rotsduif zowel op de postduif als op de stadsduif
-een verwilderde vorm van de gedomesticeerde rotsduif- wordt gedoeld. Dat deze uitleg in strijd zou zijn met de Ffw en/of Vogelrichtlijn, zoals de Dierenbescherming heeft betoogd, vermag de voorzieningenrechter niet in te zien. Het doel van de van toepassing zijnde wet- en regelgeving is immers de doeltreffende bescherming van de Europese vogelstand, althans de instandhouding van alle natuurlijk in het wild levende vogelsoorten. Gesteld nog voorshands gebleken is dat de noodzaak tot bescherming van de stadsduif daaronder valt.
5.12. Het oordeel van de voorzieningenrechter dat stadsduiven moeten worden aangemerkt als gedomesticeerde dieren wordt nog eens onderstreept door de eigen berichtgeving van de Dierenbescherming in “Onze stadsduif”. Hierin bepleit zij dat de stadsduiven behandeld moeten worden “als wat ze eigenlijk zijn: als huisdieren ...” Hoewel de Dierenbescherming in de onderhavige procedure heeft aangevoerd dat de stadsduif een in het wild levende vogelsoort is, volgt naar het oordeel van de voorzieningenrechter reeds uit het feit dat ze bijgevoederd moeten worden dat deze stelling niet opgaat. Daar komt bij dat de Dierenbescherming er klaarblijkelijk zelf eveneens van uit gaat dat de stadsduif geen beschermde vogel is, aangezien zij het plaatsen van tillen en ei-manipulatie als oplossing aandraagt terwijl ei-manipulatie, gelet op artikel 11 Ffw Pro, evenmin is toegestaan bij beschermde vogels.
5.13. Nu de voorzieningenrechter gelet op het voorgaande voorshands van oordeel is dat de stadsduif geen beschermde diersoort is, behoeft de Gemeente, anders dan de Dierenbescherming ingang heeft willen doen vinden, geen ontheffing van het Ministerie van LNV voor het vangen en doden van de overlast veroorzakende stadsduiven. Gelet op het bepaalde in artikel 16f Vrijstellingsbesluit behoeft de Gemeente evenmin afzonderlijke toestemming van de Gedeputeerde Staten van de provincie Groningen. Immers uit dit artikel volgt dat een ieder, en dus ook de Gemeente, is vrijgesteld van het verbod verwilderde duiven binnen de bebouwde kom te vangen met vangkooien.
5.14. Voorts heeft de Dierenbescherming aangevoerd dat het de Gemeente hoe dan ook niet is toegestaan de stadsduiven te vangen en te doden aangezien geen sprake is van (onaanvaardbare) overlast.
Gelet op de overgelegde stukken en het verhandelde ter zitting is de voorzieningenrechter evenwel voorshands van oordeel dat de ernstige overlast door de stadsduivenpopulatie op de in het besluit van 7 juli 2005 genoemde plaatsen in Groningen voldoende aannemelijk is geworden en dat derhalve het nemen van overlast beperkende maatregelen noodzakelijk is. De voorzieningenrechter weegt daarbij mee dat Veltstra, stadsecoloog te Groningen, het door de Gemeente genoemde aantal stadsduiven (meer dan 6000) voldoende inzichtelijk heeft gemaakt, zodat hiervan voorshands kan worden uitgegaan. In dit verband is tevens van belang dat de Dierenbescherming heeft erkend dat vanwege het toegenomen aantal duiven in de binnenstad, in plaats van 15 kg per dag in 2002, thans dagelijks minimaal 150 kg voer aan de duiven wordt gegeven. Een en ander brengt met zich dat niet gezegd kan worden dat het besluit van de Gemeente op onzorgvuldige wijze tot stand is gekomen, temeer nu zij zich heeft gebaseerd op het rapport van SOVON. Mitsdien is het handelen van de Gemeente niet in strijd met het bepaalde in artikel 3:2 Algemene Pro wet bestuursrecht (Awb).
5.15. Tevens heeft de Dierenbescherming gesteld, onder verwijzing naar artikel 3:4 Awb Pro, dat de door de Gemeente gekozen maatregelen als buitenproportioneel zijn aan te merken; zij had dienen te kiezen voor een diervriendelijker alternatief, te weten de tillen-methode. In ieder geval had de Gemeente het effect van het ingevoerde voederverbod dienen af te wachten, aldus de Dierenbescherming.
5.16. De voorzieningenrechter overweegt dienaangaande als volgt. Niet in geschil is dat de aanleiding voor de aanzienlijke toename van de duivenpopulatie is gelegen in het stelselmatig bijvoeren van de stadsduiven. Daargelaten wie daarvoor verantwoordelijk is, acht de voorzieningenrechter het niet onbegrijpelijk dat de Gemeente op korte termijn de duivenproblematiek wenst aan te pakken ter voorkoming van claims van burgers voor wiens welzijn zij verantwoordelijk is. Om op korte termijn iets tegen de acute overlast te kunnen ondernemen is de door de Dierenbescherming voorgestelde tillen-methode, welke methode onweersproken pas na meerdere jaren tot resultaat leidt, niet de meest aangewezen manier. Ditzelfde geldt voor het voederverbod, aangezien daarmee eveneens geruime tijd gemoeid zal gaan alvorens dit het door de Gemeente gewenste effect zal sorteren. Ook het vangen van de duiven en het elders loslaten is geen optie, gezien het feit dat een van de kenmerken van de duif is dat het dier zo snel mogelijk terug keert naar “huis”. In dit licht bezien kan niet worden volgehouden dat de door de Gemeente voorgestane methode van het vangen en vervolgens doden van de overlast veroorzakende stadsduiven disproportioneel is.
5.17. Voor zover de Dierenbescherming nog heeft betoogd dat de Gemeente de Gezondheids- en welzijnswet voor dieren bij haar handelen in acht moet nemen, oordeelt de voorzieningenrechter als volgt. Ter zitting heeft de Gemeente aangegeven dat het voor haar evident is dat gevangen duiven niet -zoals eenmalig ongelukkigerwijs is gebeurd- gedurende langere tijd gekooid in de brandende zon dienen te verblijven en tevens dat dit niet meer zal gebeuren. De voorzieningenrechter gaat er van uit dat de Gemeente deze toezegging gestand zal doen.
5.18. Al met al is de voorzieningenrechter voorshands van oordeel dat niet geconcludeerd kan worden dat de Gemeente door uitvoering te geven aan haar besluit om op een drietal plaatsen in Groningen stadsduiven te vangen en vervolgens te doden onrechtmatig handelt jegens de Dierenbescherming. De vorderingen zullen dan ook worden afgewezen.
5.19. Gezien de overwegingen welke geleid hebben tot het voorlopig oordeel dat geen sprake is van onrechtmatig handelen als door de Dierenbescherming gesteld, behoeft de vraag of de Dierenbescherming -zijnde een rechtspersoon die zich statutair onder meer ten doel stelt om dieren te beschermen en hun belangen te behartigen- in haar vordering kan worden ontvangen geen bespreking nu de vordering hoe dan ook niet voor toewijzing in aanmerking komt.
5.20. De Dierenbescherming zal als de in het ongelijk gestelde partij in de proceskosten worden veroordeeld. De kosten aan de zijde van de Gemeente worden begroot op:
- vast recht EUR 248,00
- overige kosten 0,00
- salaris procureur 816,00
Totaal EUR 1.064,00
6. De beslissing
De voorzieningenrechter
6.1. wijst de vorderingen af,
6.2. veroordeelt de Dierenbescherming in de proceskosten, aan de zijde van de Gemeente tot op heden begroot op EUR 1.064,00,
6.3. verklaart dit vonnis wat betreft de kostenveroordeling uitvoerbaar bij voorraad.
Dit vonnis is gewezen door mr. E.J. Oostdijk en in het openbaar uitgesproken op 14 juli 2006.?