Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/1231
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
Indoor Tenniscentrum Tiel B.V. h.o.d.n. [eiser 1] (eiser 1),
[eiser 2](eiser 2)
, [eiser 3](eiser 3)
,
, [eiser 3](eiser 3)
,
en [eiser 4](eiser 4), (tezamen: eisers)
(gemachtigde: mr. F.P. van Galen),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Buren
(gemachtigde: [gemachtigde] ).
Als derde-partij neemt aan de zaak deel: [persoon 1] uit [woonplaats] .
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een last onder dwangsom die is opgelegd voor het aanleggen of plaatsen van zaken zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan. Daarnaast is de last onder dwangsom opgelegd voor het overschrijden van geluidsnormen. Eisers zijn het niet eens met dit besluit. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de omgevingsvergunning.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat een van de beroepsgronden slaagt. Het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 3 februari 2025 op het bezwaar van eisers heeft het college de lasten onder dwangsom in stand gelaten.
2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 16 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers, de gemachtigde van eisers, de gemachtigde van het college en de derde-partij.
Totstandkoming van het besluit
3. Op het perceel met het adres [adres 1] in [woonplaats] is het bestemmingsplan ‘Kernen Buren’ van kracht. Een gedeelte van het perceel heeft de bestemming ‘Horeca’ en een gedeelte van het perceel heeft de enkelbestemming 'Tuin - Gaarde' en de dubbelbestemmingen 'Waarde - Archeologie 3, Waarde - Beschermd dorpsgezicht en Waarde - Cultuurhistorie'.
3.1.
Eiser 1, Indoor Tenniscentrum Tiel B.V., exploiteert sinds 2019 het restaurant en de feestzaal [bedrijf 1] aan de [adres 1] in [woonplaats] . Eiser 2, de heer [eiser 2] , is via een holding enig aandeelhouder van eiser 1. Eiser 3, de heer [eiser 3] , handelend onder de naam ‘ [bedrijf 1] ’, drijft een eenmanszaak waarmee hij evenementen organiseert. Deze evenementen kunnen plaatsvinden op de locatie aan de [adres 1] of op andere locaties. Eiser 4, de heer [eiser 3] als natuurlijk persoon, is de drijver van de eenmanszaak [bedrijf 1] . Eisers zijn geen eigenaar van de gronden of de opstallen waarin de horecagelegenheid wordt geëxploiteerd. De eigenaar is de besloten vennootschap [bedrijf 2] B.V.
3.2.
In juni 2021 is de woning aan de [adres 2] gekocht door de derde partij. Zij hebben in 2022 en 2023 klachten ingediend bij de Omgevingsdienst over door hen ervaren parkeeroverlast en geluidsoverlast van feesten en recepties in de tuin bij de horecagelegenheid. De woning ligt op circa 62 meter afstand van de feestzaal. Naar aanleiding van deze klachten heeft op 28 mei 2022 een controle plaatsgevonden. Op dat moment werd geen muziek ten gehore gebracht en is geen geluidsmeting uitgevoerd. Op 28 september 2022 is een melding op grond van het Activiteitenbesluit milieubeheer (hierna: Activiteitenbesluit) ingediend voor het veranderen van het bedrijf. Op 7 juni 2022 heeft opnieuw een controle plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat een tent, een bargebouw, een steiger, verharding en een vlonder met beschoeiing zonder omgevingsvergunning zijn gerealiseerd. Op 16 juli 2023 heeft een geluidsmeting plaatsgevonden, waarbij is geconstateerd dat de geluidsnormen op de gevel van de woning aan de [adres 2] in [woonplaats] worden overschreden. Op 26 juli 2023 is meegedeeld dat de melding op grond van het Activiteitenbesluit niet in behandeling wordt genomen, omdat deze niet volledig is.
3.3.
Op 26 juli 2023 heeft de derde partij een verzoek om handhaving ingediend wegens geluids- en parkeeroverlast. Het college heeft vervolgens een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom verzonden. Naar aanleiding van dit voornemen hebben eisers een zienswijze ingediend. Op 22 maart 2024 heeft een nieuwe controle plaatsgevonden. Daarbij is geconstateerd dat de tent was verwijderd, maar dat deze in mei van dat jaar weer zal worden geplaatst. Verder is vastgesteld dat zowel de bar, het terras als de steiger zonder vergunning zijn gerealiseerd.
3.4.
Op 23 april 2024 heeft het college aan alle eisers de volgende lasten onder dwangsom opgelegd:
- Voor het zonder omgevingsvergunning bouwen en/of in stand laten van een bargebouw [1] en gebruiken van dit bouwwerk in strijd met een bestemmingsplan. [2] Een dwangsom van € 10.000,- moet betaald worden voor het niet in zijn geheel verwijderen en verwijderd houden van het bargebouw.
- Voor het zonder omgevingsvergunning bouwen en/of in stand laten van een aansluitende overkapping (tent) [3] en gebruiken van dit bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. [4] Een dwangsom van € 10.000,- moet betaald worden voor het niet in zijn geheel verwijderen en verwijderd houden van de aansluitende overkapping/tent.
- Voor het zonder omgevingsvergunning en in strijd met het bestemmingsplan aanleggen van verharding/een terras. [5] Een dwangsom van € 5.000,- moet betaald worden voor het niet in zijn geheel verwijderen en verwijderd houden van de verharding/het terras.
- Voor het zonder omgevingsvergunning bouwen en/of in stand laten van een steiger met beschoeiing [6] en gebruiken van dit bouwwerk in strijd met het bestemmingsplan. [7] Een dwangsom van € 2.500,- moet betaald worden voor het niet in zijn geheel verwijderen en verwijderd houden van de steiger met beschoeiing.
- Voor het overschrijden van de geluidsnormen uit het Activiteitenbesluit. [8] Een dwangsom van € 20.000,- moet betaald worden voor het overtreden van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit.
3.5.
Het college heeft op zitting toegelicht dat de genoemde dwangsommen, als deze worden verbeurd, bij verschillende eisers kunnen worden ingevorderd, maar niet meer kan worden ingevorderd dan de bedragen die in het bestreden besluit worden vermeld. Als een van de eisers (een deel van) een verbeurde dwangsom betaald, dan kan (dat deel van) deze dwangsom dus niet meer bij andere eisers worden ingevorderd, aldus het college.
3.6.
Eisers hebben tegen dit besluit bezwaar gemaakt en daarbij ook verzocht om verlenging van de begunstigingstermijn. Op 29 mei 2024 is de begunstigingstermijn voor de overtredingen 1 en 4 verlengd tot zes weken na verzending van de beslissing op bezwaar. Tegen dit besluit tot verlenging van de begunstigingstermijn heeft de derde partij bezwaar gemaakt. In de beslissing op bezwaar is, overeenkomstig het advies van de bezwarencommissie, het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom in stand gelaten, met een aanvulling van de motivering. Tegen dit besluit hebben eisers op 13 maart 2025 beroep ingesteld. Op 15 maart 2025 is, op verzoek van eisers, de begunstigingstermijn voor overtreding 1 verlengd tot 6 weken na het indienen van een ontvankelijke aanvraag voor een omgevingsvergunning. De begunstigingstermijn voor overtreding 4 werd niet verlengd. Wegens onduidelijkheid is de begunstigingstermijn daarna bij besluit op 29 maart 2025 vastgesteld op 6 weken na de uitspraak in beroep.
3.7.
Op 14 maart 2025 hebben eisers een principeverzoek ingediend met het verzoek te onderzoeken of medewerking kan worden verleend aan het uitbreiden van de horecagelegenheid binnen de bestemming ‘Tuin-Gaarde’ met de bouwwerken: een bargebouw, een terras met stretchtent en een steiger. De beoogde activiteiten in de boomgaard zijn bruiloften, feesten, borrels en barbecues, twee evenementen per jaar, tien toertochten per jaar en een lunchservice op het terras. Op 27 november 2025 heeft het college op dit principeverzoek gereageerd. Daarin is aangegeven dat het college in beginsel bereid is onder voorwaarden medewerking te verlenen aan de plannen.
Beoordeling door de rechtbank
Inleiding
4. De rechtbank zal eerst beoordelen of er overtredingen zijn die aan de lasten ten grondslag kunnen worden gelegd en of de lasten niet verder strekken dan noodzakelijk. Daarna beoordeelt de rechtbank of alle eisers als overtreders kunnen worden aangemerkt en ten slotte of er bijzondere omstandigheden zijn die een reden vormen om van handhaving af te zien. Eisers hebben geen beroepsgronden aangevoerd tegen de lasten die betrekking hebben op het aanleggen van verharding/een terras en het bouwen en/of in stand laten van een steiger met beschoeiing. Op deze lasten zal de rechtbank dan ook niet ingaan.
Is er sprake van een overtreding?
Bargebouw
4.1.
Eisers erkennen dat voor het bargebouw geen omgevingsvergunning is verleend, omdat zij - voor zover zij daarvoor verantwoordelijk zijn - in de veronderstelling waren dat het bargebouw vergunningvrij kon worden gerealiseerd. Eisers stellen verder dat het bargebouw gedeeltelijk lijkt te zijn gelegen op gronden met de bestemming “Horeca”, terwijl de last strekt tot het geheel verwijderen van het bargebouw. Tot op heden is onduidelijk of het bargebouw mogelijk verplaatst mag worden naar gronden met de bestemming “Horeca”. Eisers stellen dat het college een gemotiveerd standpunt had moeten innemen over de mogelijkheid om het bargebouw op gronden met de bestemming “Horeca” te plaatsen.
4.2.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat sprake is van een overtreding. Niet in geschil is dat het bargebouw is geplaatst zonder omgevingsvergunning. Het college heeft daarnaast aangegeven dat niet is voldaan aan de randvoorwaarden van artikel 2 en Pro 3 van bijlage II bij het Besluit omgevingsrecht (Bor) en dat deze artikelen daarom niet van toepassing zijn. Eisers hebben dit niet betwist. Het grootste gedeelte van het bargebouw staat binnen de bestemming “Tuin-Gaarde”; slechts de achterste rand van het gebouw bevindt zich binnen het deel met de bestemming “Horeca”, waar het bargebouw mogelijk wel zou mogen staan. Het bargebouw valt daarnaast niet onder de uitsluitend toegestane bebouwing die mogelijk is op grond van de bestemming “Tuin-Gaarde”. Het gebruik van het bargebouw is daarom eveneens niet toegestaan op grond van de planregels.
4.3.
Verder oordeelt de rechtbank dat de last niet verder strekt dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. De rechtbank merkt op dat het niet aan het college is om te bepalen welke oplossingen mogelijk zijn om te voldoen aan de last. De last is opgelegd voor het zonder omgevingsvergunning bouwen en/of in stand laten van een bargebouw en gebruiken van dit bouwwerk in strijd met een bestemmingsplan. Het is aan eisers om te bepalen hoe zij deze overtreding willen beëindigen.
Overkapping
5. Eisers stellen dat de aanname dat de overkapping een bouwwerk is, onjuist is. Het gebruik is te incidenteel om te kunnen spreken van een bouwwerk, omdat deze gedurende enkele dagen tot weken per jaar in de tuin wordt geplaatst. Daarnaast voeren eisers aan dat de planregels zich niet verzetten tegen het gebruik voor trouwceremonies en recepties, waarvoor de tuin al vele decennia wordt gebruikt. In de verleende horecavergunning van 14 oktober 2019 is de boomgaard volgens eisers uitdrukkelijk vermeld als onderdeel van de horeca-inrichting. De tuin behoort bij hetzelfde kadastrale perceel als de rest van de horeca-inrichting en heeft daar volgens eisers ook altijd bij gehoord. De bestemming “Tuin - Gaarde” maakt naar de mening van eisers daarmee deel uit van het erf bij het horecabedrijf, zoals een tuin bij een woning ook tot het erf van die woning behoort. Het incidenteel plaatsten van de overkapping moet daarom in elk geval mogelijk blijven en in zoverre strekt de last verder dan noodzakelijk, omdat deze ziet op het geheel verwijderen en verwijderd houden van de overkapping.
5.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat de overkapping moet worden aangemerkt als een bouwwerk. Aan een toezichthouder is door een van de eisers verklaard dat de betreffende tent bij het eerste evenement wordt opgebouwd en bij het laatste evenement weer wordt afgebroken. Zoals in het advies van de commissie bezwaarschriften al is overwogen, wordt een verklaring, die ten overstaan van een toezichthouder is afgelegd, doorgaans betrouwbaarder geacht dan een latere verklaring. [9] Het college mocht er daarom dus vanuit gaan dat het bouwwerk gedurende een langere periode op locatie staat, namelijk gedurende het bruiloftsseizoen van mei tot september/oktober. De tent is daarmee bedoeld om ter plaatse te functioneren en kwalificeert daarmee als bouwwerk. Het college heeft daarom terecht overwogen dat er sprake is van een bouwwerk, en nu daarvoor geen omgevingsvergunning is verleend is sprake van een overtreding. Daarnaast staat de tent binnen de bestemming “Tuin - Gaarde”. In het bestemmingsplan wordt het houden van huwelijksceremonies en bijbehorende festiviteiten niet genoemd. Alleen de voor ‘Horeca’ aangewezen gronden zijn bestemd voor het horecabedrijf met daarbij behorende erven en terrassen. De bestemming ‘Tuin-Gaarde’ is een zelfstandige bestemming, waarmee de gronden bestemd zijn om te worden gebruikt als tuin, moestuin, boomgaard, akker, weide en daarmee gelijk te stellen doeleinden. Anders dan eisers stellen biedt het bestemmingsplan geen aanknopingspunten dat die gronden ook mogen worden gebruikt voor activiteiten van het horecabedrijf. Met de eerder verleende horecavergunning is het planologische gebruik niet gewijzigd, dit betreft namelijk een vergunning op grond van de APV en geen vergunning op grond van 2.1c Wabo die dit gebruik heeft toegestaan. Het gebruik van de tent voor feesten is daarom in strijd met de gebruiksregels van het bestemmingsplan.
5.2.
Verder oordeelt de rechtbank dat de last niet verder strekt dan noodzakelijk is om de overtreding te beëindigen. In de last is namelijk ook aansluiting gezocht bij het begrip bouwwerk, wat een zekere duur van de overtreding impliceert. Bovendien is het niet zo dat tegen gebruik in afwijking van het bestemmingsplan niet handhavend kan worden opgetreden als de overtreding slechts enkele dagen duurt. [10]
Geluidsnormen
6. Eisers stellen dat de last, voor zover deze ziet op overtreding van de geluidsnormen, onduidelijk is. De norm voor de geluidsbelasting vloeit volgens eisers voort uit artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit (en inmiddels artikel 22.62 e.v. van het Omgevingsplan). Ten onrechte verwijst het college in de last ook naar de eerdere meldingen die zijn gedaan, waarbij bovendien ten onrechte wordt gesuggereerd dat de geldende geluidsnormen mede ontleend worden aan de melding Besluit horeca-, sport- en recreatie-inrichtingen milieubeheer uit 2006. Ook is niet juist dat, zoals het college stelt, de melding die eiser 1 in 2022 heeft gedaan ‘buiten behandeling is gelaten’ en daarom wordt teruggevallen op de melding uit 2006. Onduidelijk is ook waarop de aanvullende motivering in de beslissing op bezwaar ten aanzien van het verschil tussen overschrijding van de geluidsnormen binnen of buiten betrekking op heeft. Deze onduidelijkheden maken het besluit volgens eisers onzorgvuldig.
6.1.
De beroepsgrond slaagt. De last is opgelegd vanwege de overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. [11] Dit is met de beslissing op bezwaar niet gewijzigd. In de last onder dwangsom en de beslissing op bezwaar wordt echter ook verwezen naar de eerdere meldingen. Daarbij is door de commissie bezwaarschriften overwogen dat de melding van belang is bij het toetsen van de normen die gelden voor de productie van het geluid en de melding uit 2022 niet akkoord is bevonden door het college en het college daarom moet uitgaan van de melding uit 2006. Verder heeft de commissie bezwaarschriften overwogen dat het equivalente geluidsniveau dat wordt veroorzaakt door het inpandig ten gehore brengen van muziek daarom niet meer mag bedragen dan 80 dB(A). De rechtbank is het met eisers eens dat hiermee onduidelijk is of en, zo ja, op welke manier de eerdere meldingen een reden zijn geweest voor de oplegging van de last. Dit is onzorgvuldig en maakt dat het besluit gebrekkig is gemotiveerd, aangezien deze melding op zichzelf ook geen grondslag kunnen vormen. De rechtbank ziet echter aanleiding om dit gebrek met toepassing van artikel 6:22 van Pro de Algemene wet bestuursrecht te passeren, omdat eisers hierdoor niet in hun belangen zijn geschaad aangezien bij de oplegging van de last ook is verwezen naar artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit en het college de last daarop heeft kunnen baseren.
Overtreding artikel 2.17 Activiteitenbesluit
7. Volgens eisers is onduidelijk waarom het college meent dat niet aan de geluidsnormen wordt voldaan. De gebruikte methode uit het rapport van DB Brothers is volgens hen immers accurater dan de methode die het college heeft gebruikt. In de last onder dwangsom en het bestreden besluit is verwezen naar een geluidsmeting die is uitgevoerd op 16 juli 2023. Op die dag werd op het buitenterrein een evenement georganiseerd. Zoals in de zienswijze is vermeld, was deze situatie niet representatief, omdat artiesten normaal gesproken niet buiten optreden maar binnen in de feestzaal. Ook kan volgens eisers aan deze meting geen waarde worden toegekend omdat de meetomstandigheden niet optimaal waren.
7.1.
De geluidsnormen staan in artikel 2.17, eerste lid, van het Activiteitenbesluit. Dit artikel luidt als volgt: “1 Voor het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau (LAr,LT) en het maximaal geluidsniveau LAmax, veroorzaakt door de in de inrichting aanwezige installaties en toestellen, alsmede door de in de inrichting verrichte werkzaamheden en activiteiten en laad- en losactiviteiten ten behoeve van en in de onmiddellijke nabijheid van de inrichting, geldt dat:
a. de niveaus op de in tabel 2.17 genoemde plaatsen en tijdstippen niet meer bedragen dan de in die tabel aangegeven waarden;
b. de in de periode tussen 07.00 en 19.00 uur in tabel 2.17a opgenomen maximale geluidsniveaus LAmax niet van toepassing zijn op laad- en losactiviteiten;
(…)”
In artikel 1 van Pro het Activiteitenbesluit staan de volgende definities:
langtijdgemiddeld beoordelingsniveau: (LAr,LT) het gemiddelde van de afwisselende niveaus van het ter plaatse optredende geluid, gemeten in een bepaalde periode en vastgesteld en beoordeeld overeenkomstig de Handleiding meten en rekenen industrielawaai.
7.2.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat het college aannemelijk heeft gemaakt dat sprake is van een overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. De metingen zijn uitgevoerd van donderdag 13 juli tot en met maandag 17 juli 2023. Vervolgens is specifiek gekeken naar de dag- en avondperiode van 16 juli 2023, omdat op het terrein van de horecagelegenheid optredens plaatsvonden. De metingen zijn uitgevoerd ter hoogte van de woning aan de [adres 2] . De geluidmeter heeft op een afstand van 3 meter van de gevel en op een hoogte van circa 4,5 meter gestaan. Uit de meetresultaten volgt dat op de gevel van de woning gedurende de avondperiode een equivalente geluidwaarde van 53 dB(A) is gemeten. De gemeten waarden laten na correctie een overschrijding van 3 tot 5 dB(A) zien. Het geluid afkomstig van de inrichting betreft muziekgeluid. Dit betekent dat een straffactor van 10 dB(A) moet worden toegepast. .Uit de resultaten van de geluidmeting van 16 juli 2023 blijkt dat het langtijdgemiddelde beoordelingsniveau is overschreden. Daarom is sprake van een overtreding van artikel 2.17 van het Activiteitenbesluit. De rechtbank merkt op dat in het rapport van 19 juli 2023 is vermeld dat niet binnen het meteoraam kon worden gemeten. De wind was ten tijde van de metingen namelijk zowel te hard als afkomstig uit de verkeerde richting. Daarom staat in het rapport dat de metingen indicatief zijn. Vervolgens is een nadere analyse uitgevoerd waarbij een stoorgeluidscorrectie voor windgeruis is toegepast. Ook na die correctie resteert een overschrijding van 10 dB(A). In de conclusie van het rapport staat dat de metingen, doordat zij niet binnen het meteoraam zijn uitgevoerd, naar alle waarschijnlijkheid lagere geluidniveaus laten zien dan onder meewindcondities het geval zou zijn. De resultaten zijn daarmee conservatief benaderd, in het voordeel van eisers. De rechtbank is daarom van oordeel dat het college mocht uitgaan van de conclusies in het rapport. Duidelijk is dat sprake was van een ruime overschrijding.
7.3.
Dat de situatie niet representatief was is hierbij niet relevant, omdat simpelweg voldaan moet worden aan de geluidgrenswaarden. Daarnaast heeft het college aangegeven dat optredens en feesten vaker buiten worden gehouden. Dit zou blijken uit klachten en van de internetsite van eisers. Het college heeft verder deugdelijk gemotiveerd waarom het rapport van DB Brothers niet tot een ander oordeel leidt.
Zijn eisers overtreders?
8. Eisers betwisten dat zij alle vier als overtreder kunnen worden aangemerkt. Alleen eiser 1 exploiteert de horecaonderneming en kan in zoverre verantwoordelijk worden gehouden. Het college stelt echter dat ook de bestuurder (eiser 3) van de horecaonderneming en de overige eisers als functioneel daders kunnen worden aangemerkt, onder verwijzing naar jurisprudentie, zoals het IJzerdraad-arrest. Volgens eisers is echter niet aangetoond dat zij beschikkingsmacht hadden over de vermeende overtredingen (zoals de bouwwerken en de geluidsoverlast) of dat zij deze hebben aanvaard. Ook is niet gemotiveerd wie feitelijk verantwoordelijk is voor de bouw, het gebruik en de exploitatie. Bovendien zijn zij geen eigenaar van de grond en de opstallen, waardoor zij niet zonder meer in staat zijn de overtredingen te beëindigen. Daarom achten zij het besluit onzorgvuldig en ondeugdelijk gemotiveerd.
8.1.
De rechtbank stelt voorop dat op grond van artikel 5:1, tweede lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) een overtreder degene is die de overtreding pleegt of medepleegt. Dat kan in de eerste plaats degene zijn die de verboden handeling fysiek verricht. Daarnaast kan in bepaalde gevallen degene die de overtreding niet zelf feitelijk begaat, maar aan wie de gedraging is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en als overtreder worden aangemerkt.
8.2.
Uit rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) volgt dat voor de vraag of iemand als overtreder aangemerkt kan worden als hij de verboden handeling niet zelf fysiek heeft verricht, wordt aangesloten bij de strafrechtelijke criteria voor functioneel daderschap. [12] Voor zover het gaat om natuurlijke personen houdt de rechtspraak van de Hoge Raad in dat een (verboden) gedraging in redelijkheid aan de verdachte als (functioneel) dader kan worden toegerekend indien deze erover vermocht te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en indien zodanig of vergelijkbaar gedrag blijkens de feitelijke gang van zaken door de verdachte werd aanvaard of placht te worden aanvaard. Onder bedoeld aanvaarden is mede begrepen het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de verdachte kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging. [13]
8.3.
Voor rechtspersonen zijn de criteria uit het zogenoemde Drijfmest-arrest van de Hoge Raad van belang. [14] In dat arrest heeft de Hoge Raad geoordeeld dat een rechtspersoon kan worden aangemerkt als dader van een strafbaar feit als de gedraging redelijkerwijs aan die rechtspersoon kan worden toegerekend. Die toerekening is afhankelijk van de concrete omstandigheden van het geval, waartoe onder andere behoort de aard van de (verboden) gedraging. Een belangrijk oriëntatiepunt bij de toerekening is of de gedraging heeft plaatsgevonden dan wel is verricht in de sfeer van de rechtspersoon. Zo’n gedraging kan in beginsel worden toegerekend aan de rechtspersoon. Van een gedraging in de sfeer van de rechtspersoon kan sprake zijn als zich een of meer van de navolgende omstandigheden voordoen:
a. het gaat om een handelen of nalaten van iemand die hetzij uit hoofde van een dienstbetrekking hetzij uit anderen hoofde werkzaam is ten behoeve van de rechtspersoon,
b. de gedraging past in de normale bedrijfsvoering of taakuitoefening van de rechtspersoon,
c. de gedraging is de rechtspersoon dienstig geweest in het door hem uitgeoefende bedrijf of in diens taakuitoefening,
d. de rechtspersoon vermocht erover te beschikken of de gedraging al dan niet zou plaatsvinden en zodanig of vergelijkbaar gedrag werd blijkens de feitelijke gang van zaken door de rechtspersoon aanvaard of placht te worden aanvaard, waarbij onder bedoeld aanvaarden mede begrepen is het niet betrachten van de zorg die in redelijkheid van de rechtspersoon kon worden gevergd met het oog op de voorkoming van de gedraging.
Eiser 1 (Indoor Tenniscentrum Tiel B.V. h.o.d.n. [eiser 1] )
8.4.
De rechtbank oordeelt dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd dat eiser 1 als overtreder kan worden aangemerkt. Dit is namelijk de rechtspersoon die het horecabedrijf uitoefent. Deze rechtspersoon beschikt daarmee over de gedragingen, zoals het organiseren van feesten en het bouwen van bouwwerken in het kader van de bedrijfsvoering. Het is aannemelijk dat het horecapersoneel bij dit bedrijf werkzaam is en fysiek handelt namens, onder verantwoordelijkheid van of in opdracht van deze rechtspersoon. De werkzaamheden die onder verantwoordelijkheid van deze rechtspersoon worden uitgevoerd, zijn ten bate van de bedrijfsvoering van de rechtspersoon geweest. Dat eiser 1 geen eigenaar is van de grond en opstallen doet hier niet aan af; dit is geen vereiste om vast te kunnen stellen dat eiser 1 overtreder is.
Eiser 2 ( [eiser 2] )
8.5.
De rechtbank is verder van oordeel dat het college ook deugdelijk heeft gemotiveerd dat eiser 2 als overtreder kan worden aangemerkt. Eiser 2 is alleen en zelfstandig bevoegd als bestuurder van de enig aandeelhouder van eiser 1. Dit brengt met zich dat eiser 2 beschikt over het doen en nalaten van deze rechtspersoon. Hij beschikt daarmee over het al dan niet laten plaatsvinden van de gedragingen. Omdat eiser 2 alleen en zelfstandig bevoegd is en in de media optreedt als eigenaar van rechtspersoon 1, aanvaardt hij persoonlijk dat de gedragingen plaatsvinden. De rechtbank is van oordeel dat eiser 2 daarom beschikkingsmacht had over de rechtspersoon, wist dat de gedragingen plaatsvonden en deze heeft aanvaard. Eiser 2 is daarom aan te merken als functioneel dader en daarmee als overtreder.
Eiser 3 ( [eiser 3] h.o.d.n. [bedrijf 1] ) en 4 ( [eiser 4] )
8.6.
De beroepsgrond slaagt. De rechtbank merkt op dat eiser 3 ( [bedrijf 1] ) ten onrechte door het college is aangemerkt als rechtspersoon. Het gaat namelijk om een eenmanszaak, die wordt gedreven door eiser 4 ( [eiser 4] ). De rechtbank stelt vast dat tussen eiser 4 en zijn eenmanszaak geen onderscheid kan worden gemaakt, omdat dit geen andere juridische entiteit is dan eiser 4 zelf. De rechtbank oordeelt vervolgens dat het college niet aannemelijk heeft gemaakt dat eiser 4 een overtreder is. Eiser 4 organiseert feesten en evenementen bij het restaurant en de feestzaal, en doet dit daarnaast ook op andere locaties. Verder oordeelt de rechtbank dat de andere gedragingen - het zonder omgevingsvergunning bouwen en/of in stand laten van het bargebouw en de overkapping - ook niet aan eiser 4 kunnen worden toegerekend. Door het college is namelijk niet gemotiveerd dat eiser 4 erover vermocht te beschikken of de gedragingen al dan niet zouden plaatsvinden. Het college heeft ook niet deugdelijk gemotiveerd dat eiser 4 zeggenschap heeft over de activiteiten van eiser 1. Eiser 2 is immers enig aandeelhouder van eiser 1 en dus alleen en zelfstandig bevoegd. Eiser 4 kan daarom niet voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en niet als overtreder worden aangemerkt. De rechtbank gaat in de conclusie in op de gevolgen van het slagen van deze beroepsgrond.
Beginselplicht tot handhaving
9. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, moet in geval van een overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met een last onder bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik maken. Handhavend optreden is alleen onevenredig, als er in het concrete geval omstandigheden zijn waaraan een zodanig zwaar gewicht toekomt dat het algemeen belang dat gediend is met handhaving daarvoor moet wijken. Dan is er een bijzonder geval waarin toch van handhavend optreden moet worden afgezien. Een bijzonder geval kan zich voordoen bij concreet zicht op legalisatie, maar ook andere omstandigheden van het concrete geval kunnen leiden tot het oordeel dat er een bijzonder geval is. Andere redenen om van handhavend optreden af te zien kunnen zich bijvoorbeeld voordoen bij een schending van het gelijkheidsbeginsel of het vertrouwensbeginsel. [15]
Is er sprake van concreet zicht op legalisatie?
10. Eisers stellen dat er sprake is van concreet zicht op legalisatie. Er is namelijk een principeverzoek ingediend. In reactie hierop heeft het college inmiddels laten weten dat het in principe bereid is om onder voorwaarden mee te werken aan de plannen. Ter zitting hebben eisers toegelicht dat wordt gewerkt aan een aanvraag voor een omgevingsvergunning of een aanvraag tot wijziging van het omgevingsplan, maar dat dit tijd vergt.
10.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De vraag of concreet zicht op legalisatie bestaat, moet worden beantwoord aan de hand van de situatie ten tijde van de beslissing op bezwaar. Vast staat dat eisers ten tijde van de beslissing op bezwaar geen aanvragen hebben ingediend om de overtredingen te legaliseren. In het kader van het principeverzoek stelt de rechtbank vast dat dit op grond van geldende jurisprudentie niet tot concreet zicht op legalisatie kan leiden.
Is handhavend optreden onevenredig?
11. Eisers stellen dat handhaving, voor zover de bevoegdheid daartoe al bestaat, onevenredig is. De onevenredigheid ziet naar de mening van eisers vooral op het bargebouw en de tent. Daarop had het handhavingsverzoek geen betrekking. Volgens eisers is ten onrechte overwogen dat het belang van derden in dit geval zwaarder weegt dan het belang van eisers om de overtredingen te laten voortduren. Eisers stellen verder dat de vraag of sprake is van meerdere overtredingen niet relevant is voor de vraag of handhaving al dan niet onevenredig is. Immers, per overtreding dient een afzonderlijke belangenafweging te worden gemaakt. Tot slot stellen eisers dat ten onrechte is overwogen dat hun belangen uitsluitend financieel van aard zijn. Het bargebouw en de tent zijn namelijk ook van belang voor het gebruik van de tuin bij bruiloften en recepties. Het bargebouw vergemakkelijkt het serveren en de tent zorgt ervoor dat evenementen ook bij slecht weer kunnen doorgaan, wat prettig is voor de gasten.
11.1
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank oordeelt dat het college deugdelijk heeft gemotiveerd waarom geen sprake is van onevenredig optreden. De bouwwerken zijn zonder omgevingsvergunning én in strijd met de geldende regelgeving gerealiseerd. In het kader van de beginselplicht tot handhaving heeft het college de bevoegdheid om hiertegen op te treden; het moet in de regel van deze bevoegdheid gebruikmaken. De rechtbank merkt verder op dat het handhavingsverzoek ziet op geluidsoverlast. Deze wordt voornamelijk veroorzaakt door de feesten en optredens die buiten plaatsvinden. De illegaal geplaatste bouwwerken staan ten dienste van deze feesten en optredens en dragen daarmee bij aan de geluidsoverlast. Daarnaast zijn de bruiloften en ceremonies die in de tuin plaatsvinden in strijd met het bestemmingsplan. Dat het bargebouw het serveren vergemakkelijkt en dat de tent ervoor zorgt dat evenementen ook bij slecht weer kunnen doorgaan, zijn daarom geen zwaarwegende belangen die handhaving onevenredig maken.
Te korte begunstigingstermijn
12. Eisers stellen dat de begunstigingstermijn, voor zover thans nog relevant voor het bargebouw, is verlengd tot zes weken na de beslissing op bezwaar. Het afbreken van het gebouw vergt volgens hen enige tijd. Daarvoor moet een aannemer worden gevonden. Het duurt al snel vier maanden voordat een aannemer tijd heeft om aan deze klus te beginnen. Een begunstigingstermijn van vier maanden ligt daarom meer in de rede.
12.1.
De beroepsgrond slaagt niet. De rechtbank stelt vast dat het college inmiddels bij brief van 31 maart 2025 de begunstigingstermijn heeft verlengd tot zes weken na de uitspraak in beroep. Daarnaast geldt volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling dat bij het bepalen van de lengte van de begunstigingstermijn als uitgangspunt geldt dat deze termijn niet wezenlijk langer mag zijn dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. Evenmin mag een begunstigingstermijn wezenlijk korter worden gesteld dan noodzakelijk is om de overtreding te kunnen opheffen. [16] Daarbij is van belang dat het college eisers op 31 augustus 2023 een voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom heeft toegestuurd. Daarin is vermeld dat het bargebouw verwijderd dient te worden. Eisers hadden toen al contact kunnen opnemen met een aannemer.
Conclusie en gevolgen
13. Het beroep is gegrond, omdat in het bestreden besluit ten onrechte eiser 3 en eiser 4 als overtreder zijn aangemerkt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit voor zover daarbij een last is opgelegd aan eisers 3 en 4.
13.1.
De rechtbank neemt met toepassing van artikel 8:72, derde lid, aanhef en onder b, van de Awb zelf de volgende beslissingen: De rechtbank bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde deel van het bestreden besluit. Dat betekent dat eisers 3 en 4 niet langer als overtreders worden aangemerkt en dat de last onder dwangsom alleen is opgelegd aan eisers 1 en 2.
13.2.
De rechtbank laat het bestreden besluit voor het overige in stand.
13.3.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eisers betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast hebben eisers recht op een vergoeding van hun proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,00, voor de proceskosten in beroep omdat de gemachtigde van eisers een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt per proceshandeling, met een waarde van € 907,- per punt en een wegingsfactor van 1). Eisers hebben daarnaast recht op een vergoeding van de proceskosten die zij in bezwaar hebben gemaakt. Deze vergoeding bedraagt € 1.332,00, omdat de gemachtigde van eisers een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen (1 punt per proceshandeling, met een waarde van € 666,- per punt en een wegingsfactor van 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- het besluit van 3 februari 2025 wordt vernietigd voor zover daarin eisers 3 en 4 als overtreders zijn aangemerkt en aan hen een last onder dwangsom is opgelegd;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats komt van het vernietigde gedeelte van het besluit;
- laat het bestreden besluit voor het overige in stand;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van in totaal € 3.146,00 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. van Harten, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Oosterhout, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.