Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 25/1271
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
Bio-energie Ede Noord B.V., uit Ede, eiseres
(gemachtigde: mr. M. Woestenenk),
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Ede
(gemachtigde: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over een besluit van het college inhoudende de invordering van de dwangsom die op 16 januari 2024 aan eiseres is opgelegd. Eiseres is het niet eens met dit besluit. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank het invorderingsbesluit.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de dwangsommen gedeeltelijk niet zijn verbeurd en dat voor het overige sprake is van een bijzondere omstandigheid die reden geeft om af te zien van invordering. Eiseres krijgt dus gelijk en het beroep is gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Aan het eind staan de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 3 februari 2025 op het bezwaar van eiseres is het college bij het besluit van 24 juli 2024 gebleven tot invordering van de dwangsom die op 16 januari 2024 is opgelegd.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 19 mei 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres samen met [persoon 1] en [persoon 2] , de gemachtigden van het college en ir. [persoon 3] (gemeentelijk toezichthouder).
Totstandkoming van het besluit
3. Op 23 mei 2023 heeft het college het voornemen tot het opleggen van een last onder dwangsom verstuurd. Het college stuurde dit voornemen omdat eiseres een centrale heeft die is voorzien van emissiereductietechnieken, waardoor zij verplicht is bepaalde stoffen in het rookgas van de centrale op het perceel continu te meten. Eiseres voert deze metingen niet continu uit, maar slechts eenmaal per jaar. Dat is een overtreding van artikel 3.7, tweede lid, van de Activiteitenregeling milieubeheer (hierna: Arm). Hiertegen heeft eiseres op 15 juni 2023 een zienswijze ingediend. Daarin stelt zij dat zij voldoet aan de eisen van de uitzondering en dat geen sprake is van een overtreding. Tijdens een controle op 20 oktober 2022 heeft een toezichthouder van het college geconstateerd dat eiseres geen continue metingen verricht.
3.1.
Op 16 januari 2024 heeft het college aan eiseres een last onder dwangsom opgelegd wegens overtreding van artikel 4.1311, tweede lid, van het Besluit activiteiten leefomgeving (hierna: Bal), dat met de inwerkingtreding van de Omgevingswet in de plaats is gekomen van de Arm. Eiseres kreeg de opdracht om vóór 9 april 2024 te voldoen aan de verplichtingen op grond van het Bal, op straffe van een dwangsom van € 5.000 per week met een maximum van € 60.000.
3.2.
Op 26 februari 2024 heeft eiseres pro forma bezwaar ingediend en verzocht om een termijn voor aanvulling van de bezwaargronden. Op 11 maart 2024 besloot het college de begunstigingstermijn niet te verlengen. Vervolgens verstuurde het college op 31 mei 2024 het voornemen om de dwangsom in te vorderen. Hierop diende eiseres op 13 juni 2024 haar zienswijze in. Daarin gaf eiseres aan dat er na ontvangst van het besluit van 16 januari 2024 voor was gekozen om, in samenwerking en overleg met de toezichthouder, tijdig aan de last te voldoen. Het bezwaarschrift werd daarom ingetrokken, waarmee het besluit tot oplegging van de last onder dwangsom onherroepelijk werd.
3.3.
Op 24 juli 2024 heeft het college eiseres in kennis gesteld van het besluit om de op 16 januari 2024 opgelegde dwangsom in te vorderen wegens het niet tijdig voldoen aan de verplichting tot continue of periodieke metingen als bedoeld in artikel 4.1311, tweede lid, van het Bal. In het invorderingsbesluit is vermeld dat een dwangsom van € 15.000 is verbeurd, omdat uit de logboeken blijkt dat de emissiereductietechnieken niet altijd in bedrijf zijn geweest. Zo waren de emissiereductietechnieken op 26 april 2024 en 30 april 2024 niet continu in bedrijf. Verder heeft de toezichthouder van het college geconstateerd dat de Selectieve Katalytische Reductie (SCR) van ketel 5 gedurende de maand april 2024 niet in bedrijf is geweest.
3.4.
Op 4 september 2024 heeft eiseres bezwaar gemaakt tegen dit bestreden besluit. In de beslissing op bezwaar heeft het college het invorderingsbesluit gehandhaafd. Hiertegen heeft eiseres beroep ingesteld.
Beoordeling door de rechtbank
Wettelijk kader
Artikel 4.1311 Bal
Er wordt periodiek of continu gemeten of aan de emissiegrenswaarden voor stikstofoxiden, zwaveldioxide, onverbrande koolwaterstoffen, ammoniak en totaal stof wordt voldaan.
De emissieconcentratie van stikstofoxiden, zwaveldioxide, onverbrande koolwaterstoffen en totaal stof van een stookinstallatie:
a.
wordt continu gemeten als emissiereductietechnieken worden toegepast; of
wordt continu gemeten als emissiereductietechnieken worden toegepast; of
b.
wordt periodiek gemeten als een logboek wordt bijgehouden waaruit blijkt dat de emissiereductietechnieken continu in bedrijf zijn en de emissiegrenswaarden die van toepassing zijn niet worden overschreden.
wordt periodiek gemeten als een logboek wordt bijgehouden waaruit blijkt dat de emissiereductietechnieken continu in bedrijf zijn en de emissiegrenswaarden die van toepassing zijn niet worden overschreden.
(…)
Het eerste tot en met het derde lid zijn niet van toepassing:
a.
op het meten van totaal stof als een maatregel als bedoeld in artikel 4.1303, tweede en derde lid, wordt getroffen;
op het meten van totaal stof als een maatregel als bedoeld in artikel 4.1303, tweede en derde lid, wordt getroffen;
b.
b op het meten van zwaveldioxide als aan de betreffende emissiegrenswaarde wordt voldaan door brandstof te stoken met een bekend zwavelgehalte bij een stookinstallatie die niet is uitgerust met apparatuur voor het verminderen van de emissie van zwaveldioxide; en
b op het meten van zwaveldioxide als aan de betreffende emissiegrenswaarde wordt voldaan door brandstof te stoken met een bekend zwavelgehalte bij een stookinstallatie die niet is uitgerust met apparatuur voor het verminderen van de emissie van zwaveldioxide; en
c.
op het meten van stikstofoxiden bij de verbranding van rie-biomassa of pellets gemaakt uit riebiomassa in een ketel met een nominaal thermisch ingangsvermogen van minder dan 1 MW als er een meetrapport van de leverancier beschikbaar is waaruit blijkt dat met de ketel aan de emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden, bedoeld in artikel 4.1303, wordt voldaan, en in de ketel de rie-biomassa wordt gestookt waarop dat rapport betrekking heeft.
op het meten van stikstofoxiden bij de verbranding van rie-biomassa of pellets gemaakt uit riebiomassa in een ketel met een nominaal thermisch ingangsvermogen van minder dan 1 MW als er een meetrapport van de leverancier beschikbaar is waaruit blijkt dat met de ketel aan de emissiegrenswaarde voor stikstofoxiden, bedoeld in artikel 4.1303, wordt voldaan, en in de ketel de rie-biomassa wordt gestookt waarop dat rapport betrekking heeft.
Last onder dwangsom
4. Het is vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) dat bezwaren die betrekking hebben op de rechtmatigheid van het besluit tot oplegging van een last onder dwangsom niet meer aan de orde kunnen komen in het kader van de toetsing van de invorderingsbeschikking. Dit is slechts onder zeer bijzondere omstandigheden anders. [1] Nu de op 16 januari 2024 opgelegde last onder dwangsom onherroepelijk is geworden, moet worden uitgegaan van de rechtmatigheid van dat besluit.
Zijn de dwangsommen verbeurd?
5. Eiseres stelt dat de berekening en vaststelling van de verbeurde dwangsommen niet zijn gebaseerd op een deugdelijke bewijsvoering. Uit het invorderingsbesluit blijkt alleen dat de emissiereductietechnieken op 26 april 2024 en 30 april 2024 niet continu in bedrijf waren en dat de SCR van ketel 5 gedurende april 2024 niet in bedrijf is geweest. Omdat de dwangsom per tijdseenheid (“per week”) geldt en de vaststelling volgens eiseres te onbepaald is, is er onvoldoende bewijs om de verbeurte van dwangsommen vast te stellen of tot invordering daarvan over te gaan. Ten aanzien van de SCR van ketel 5 merkt eiseres op dat uit het verslag van de toezichthouder niet is af te leiden om welke periode het exact gaat, of deze periode aaneengesloten was en hoeveel tijd het uiteindelijk in totaal betreft, terwijl de modaliteit van de dwangsom juist nadrukkelijk per tijdseenheid (“per week”) is gekozen.
5.1.
Het college stelt dat het deugdelijk heeft onderbouwd dat de dwangsommen zijn verbeurd. Uit de overgelegde logboeken blijkt dat op de in het invorderingsbesluit genoemde dagen de emissiereducerende technieken niet in bedrijf waren. In de invorderingsbeschikking is vermeld dat de emissiereducerende technieken drie keer buiten bedrijf zijn geweest en dat de dwangsom daarom drie keer is verbeurd. Het gaat om 26 april 2024 en 30 april 2024; dit betreft twee afzonderlijke weken. Daarnaast was de SCR gedurende de gehele maand april buiten bedrijf, waardoor de dwangsom voor de derde keer is verbeurd. Eiseres heeft geen stukken overgelegd waaruit blijkt dat deze constatering onjuist is. Ook heeft zij niet aangevoerd dat sprake is van een van de uitzonderingssituaties als bedoeld in het vierde lid van artikel 4.1311 van het Bal.
4.2.
De beroepsgrond slaagt gedeeltelijk. De rechtbank stelt vast dat het college de dwangsom heeft vastgesteld op een bedrag per week waarin de overtreding voortduurt. Uit het invorderingsbesluit blijkt dat het college de dwangsommen heeft ingevorderd omdat de emissiereducerende technieken op 26 en 30 april 2024 niet continu in bedrijf zijn geweest en omdat de SCR van ketel 5 gedurende de maand april 2024 niet in bedrijf is geweest. De rechtbank overweegt dat wanneer een last onder dwangsom is opgelegd om een bestaande illegale situatie te beëindigen en de dwangsom is vastgesteld per tijdseenheid waarin de overtreding voortduurt, een dwangsom pas wordt verbeurd als de illegale situatie na afloop van de begunstigingstermijn gedurende die volledige tijdseenheid heeft voortgeduurd. De wet biedt namelijk ook de mogelijkheid om een dwangsom ineens of een dwangsom per overtreding op te leggen. Daarom kan een dwangsom die is gekoppeld aan een bepaalde tijdseenheid niet zo worden uitgelegd dat deze al wordt verbeurd wanneer de last slechts op één moment binnen die tijdseenheid wordt overtreden. [2] In dit geval is gekozen voor een tijdseenheid van één week. Uit de constatering dat de emissiereductietechnieken op 26 en 30 april 2024 niet in bedrijf waren, blijkt niet dat deze gedurende één of zelfs twéé volle weken niet in bedrijf zijn geweest. Daarom zijn voor die overtredingen geen dwangsommen verbeurd. Het valt immers niet uit te sluiten dat de emissiereducerende technieken alleen op die dagen niet in bedrijf waren en gedurende de rest van de week wel aan stonden.
5.2.
Ten aanzien van de verbeurde dwangsom voor het buiten bedrijf staan van de SCR, merkt de rechtbank op dat eiseres ter zitting heeft aangegeven dat de SCR buiten bedrijf was. De rechtbank komt daarom tot het oordeel dat de dwangsom wel is verbeurd wegens het buiten bedrijf zijn van de SCR. Nu eiseres ter zitting heeft bevestigd dat de SCR al gedurende een langere periode (ongeveer twee jaar) buiten bedrijf is, staat voldoende vast dat de gekozen tijdseenheid van een week is verstreken. Het college heeft besloten om daarvoor één dwangsom van € 5.000,- in te vorderen.
Beginselplicht tot invordering
6. Bij een besluit tot invordering van een verbeurde dwangsom moet aan het belang van de invordering een zwaarwegend gewicht worden toegekend. Een andere opvatting zou afdoen aan het gezag dat behoort uit te gaan van een besluit tot oplegging van een last onder dwangsom. Een adequate handhaving vergt dat opgelegde sancties ook worden geëffectueerd en dus dat verbeurde dwangsommen worden ingevorderd. Slechts in bijzondere omstandigheden kan geheel of gedeeltelijk van invordering worden afgezien. [3]
Is er sprake van een bijzondere omstandigheid?
7. Eiseres stelt verder dat sprake is van een bijzondere omstandigheid. Volgens eiseres zouden milieudelicten ontstaan door een te hoge ammoniakuitstoot indien alle emissiereducerende technieken continu in bedrijf zouden zijn. Eiseres voert aan dat ketel 5 is uitgerust met zowel een SNCR- als een SCR-installatie. Deze combinatie is destijds bewust ontworpen en gerealiseerd om de emissies van stikstofoxiden zo ver mogelijk te reduceren, teneinde te kunnen voldoen aan de maximaal toegestane jaarvracht zoals opgenomen in de op 4 juni 2018 verleende vergunning op grond van de Wet Natuurbescherming. Ten tijde van de vergunningverlening golden echter nog geen specifieke emissiegrenswaarden voor ammoniak. Door toepassing van een katalysator kan bij lagere temperaturen aanvullende reductie van stikstofoxiden plaatsvinden. Tegelijkertijd neemt het risico op verhoging van de ammoniakemissies toe wanneer extra ureum wordt gedoseerd. Vanwege gewijzigde inzichten omtrent stikstofdepositie en de mogelijke effecten van ammoniak op omliggende natuurgebieden is alsnog besloten een meer conservatieve bedrijfsvoering toe te passen. Daarbij wordt de SCR-installatie niet langer gebruikt voor actieve aanvullende reductie van stikstofoxiden door middel van extra ureuminjectie. Deze werkwijze is later afgestemd met en beoordeeld door het bevoegd gezag op basis van de logboeken en heeft sindsdien niet geleid tot aanvullende handhavingsmaatregelen.
7.1.
Het college stelt primair dat eiseres dit betoog had moeten aanvoeren in de procedure tegen de lastoplegging zelf. Verder is volgens het college niet gebleken dat met betrekking tot de SCR van ketel 5, die gedurende de gehele maand april 2024 buiten bedrijf was, sprake was van een bijzondere omstandigheid.
7.2.
De rechtbank is van oordeel dat sprake is van een bijzondere omstandigheid die aanleiding geeft om van invordering af te zien. De rechtbank overweegt daartoe als volgt. De toezichthouder van het college heeft ter zitting bevestigd dat eiseres terecht heeft gesteld dat de toegestane ammoniakuitstoot wordt overschreden wanneer de SCR-installatie continu in bedrijf is. Eiseres heeft daarnaast toegelicht dat de huidige bedrijfsvoering met het college is afgestemd en door het college is beoordeeld. Sindsdien heeft deze bedrijfsvoering niet geleid tot aanvullende handhavingsmaatregelen. Het college heeft dit niet betwist. Hieruit leidt de rechtbank af dat ook het college het onwenselijk vindt dat de SCR-installatie continu in bedrijf is. Tegelijkertijd wordt van eiseres op grond van de opgelegde last onder dwangsom verlangd dat de SCR-installatie juist wel continu in bedrijf is. Dat staat haaks op de afspraak met de toezichthouder dat de installatie buiten bedrijf blijft om overschrijding van de toegestane ammoniakuitstoot te voorkomen. Naar het oordeel van de rechtbank is hierdoor sprake van een tegenstrijdige situatie. Dat vormt een bijzondere omstandigheid die voor het college aanleiding had moeten geven om van invordering af te zien. Daarbij merkt de rechtbank nog op dat eiseres heeft toegelicht dat het uitschakelen van de actieve SCR-dosering niet betekent dat er geen emissiereducerende technieken meer aanwezig of in werking waren. Het SNCR-systeem bleef gedurende de relevante periode volledig operationeel en zorgde nog steeds voor een aanzienlijke vermindering van de stikstofoxiden emissies. Het betoog slaagt.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is gegrond en het bestreden besluit dient te worden vernietigd. De rechtbank voorziet zelf in de zaak door het primaire besluit te herroepen en te bepalen dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit.
8.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het door eiseres betaalde griffierecht vergoeden. Daarnaast heeft eiseres recht op een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814,00, voor de proceskosten in beroep omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen (1 punt per proceshandeling, met een waarde van € 907,- per punt en een wegingsfactor van 1). Eiseres heeft daarnaast recht op een vergoeding van de proceskosten die zij in bezwaar heeft gemaakt. Deze vergoeding bedraagt € 1.332,00, omdat de gemachtigde van eiseres een bezwaarschrift heeft ingediend en aan de hoorzitting heeft deelgenomen (1 punt per proceshandeling, met een waarde van € 666,- per punt en een wegingsfactor van 1).
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit;
- herroept het primaire besluit;
- bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het vernietigde besluit;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 385,- aan eisers moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van in totaal € 3.146,00 aan proceskosten aan eisers.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M. Duifhuizen, rechter, in aanwezigheid van mr. J. van Oosterhout, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.