Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 26/601
uitspraak van de voorzieningenrechter van
op het verzoek om voorlopige voorziening in de zaak tussen
[verzoeker], uit [plaats], verzoeker
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Zaltbommel
(gemachtigden: G. Oostra en C.M. de Bont)
Als derde-partij neemt aan de zaken deel: [derde-partij] B.V. uit [plaats] (vergunninghoudster).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de aan vergunninghoudster verleende omgevingsvergunning voor het wijzigen van een kantoorpand naar een woonfunctie voor het huisvesten van statushouders op het adres [adres] [nummer 1]-[nummer 2] in [plaats].
1.1. De voorzieningenrechter komt in deze uitspraak tot het voorlopige oordeel dat het college de omgevingsvergunning op deze wijze heeft mogen verlenen. Hierna legt de voorzieningenrechter uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. Het oordeel van de voorzieningenrechter heeft een voorlopig karakter en bindt de rechtbank in de bodemzaak niet.
Procesverloop
2. Het college heeft de omgevingsvergunning bij besluit van 2 oktober 2025 verleend. Verzoeker heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter hangende bezwaar gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen.
3. Met het bestreden besluit van 12 februari 2026 op het bezwaar van verzoeker heeft het college de omgevingsvergunning onder aanvulling van de motivering en met een gewijzigde tekeningen in stand gelaten. Verzoeker heeft hiertegen beroep ingesteld, zodat het verzoek om een voorlopige voorziening geldt als een verzoek gedaan hangende het beroep bij de rechtbank. [1]
3.1. De voorzieningenrechter heeft het verzoek op 23 februari 2026 op zitting behandeld. Verzoeker en [persoon A] (de zus van verzoeker) zijn verschenen. Het college heeft zich op zitting laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigden. Namens vergunninghoudster heeft [persoon B] deelgenomen aan de zitting.
3.2. De voorzieningenrechter ziet geen aanleiding om gebruik te maken van haar bevoegdheid om kort te sluiten en meteen op het beroep van verzoeker te beslissen, omdat de beroepstermijn nog niet verstreken is en er mogelijk nog meer beroepen van andere partijen worden ingesteld tegen het bestreden besluit.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
4. De voorzieningenrechter bespreekt hieronder eerst hoe bestreden besluit tot stand is gekomen. Daarna zet zij het wettelijk kader uiteen. Vervolgens beoordeelt de voorzieningenrechter of er aanleiding bestaat om het bestreden besluit bij wijze van voorlopige voorziening te schorsen. Daarvoor is van belang of het beroep van verzoeker een redelijke kans van slagen heeft. Dat kan namelijk een reden zijn om het bestreden besluit te schorsen. Of het beroep een redelijke kans van slagen heeft, beoordeelt de voorzieningenrechter aan de hand van de beroepsgronden van verzoeker.
Totstandkoming van het bestreden besluit
5. Vergunninghoudster heeft op 18 april 2025 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het wijzigen van een kantoorpand naar een woonfunctie voor het huisvesten van minderjarige statushouder op het adres [adres] [nummer 1]-[nummer 2] in [plaats]. Bij besluit van 2 oktober 2025 heeft het college de aangevraagde omgevingsvergunning verleend voor de (buitenplanse) omgevingsplanactiviteit bouwen en de technische bouwactiviteit.
6. Verzoeker woont in de nabijheid van het pand (hij woont aan de [adres] [nummer 3] in [plaats]) en is het niet eens met de verleende omgevingsvergunning. Hij heeft tegen dit besluit bezwaar gemaakt en de voorzieningenrechter hangende bezwaar gevraagd om een voorlopige voorziening te treffen. Voordat het college een beslissing op bezwaar heeft genomen, heeft het advies ingewonnen bij de bezwaarschriftencommissie. Met het bestreden besluit van 12 februari 2026 op het bezwaar van verzoeker heeft het college de omgevingsvergunning in navolging van het advies van de commissie onder aanvulling van de motivering en met een gewijzigde tekeningen in stand gelaten. Verzoeker heeft hiertegen beroep ingesteld. Omdat ten tijde van de beslissing op bezwaar nog niet beslist was op het verzoek om een voorlopige voorziening, heeft dat verzoek te gelden als een verzoek gedaan hangende het beroep bij de rechtbank.
Het wettelijk kader
7. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. [2] Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel waar statushouders gehuisvest worden, was vóór 1 januari 2024 het bestemmingsplan ‘Binnenstad Zaltbommel ’van kracht. Dat bestemmingsplan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Zaltbommel. Volgens het bestemmingsplan geldt op het perceel de enkelbestemming ‘Kantoor’. Het bouwplan is in strijd met artikel 22.1.1 van dit bestemmingsplan (de doeleindenomschrijving), omdat het langdurig bieden van dag- en nachtverblijf aan statushouders niet is toegestaan binnen de kantoor-bestemming. De voor kantoor aangewezen gronden zijn namelijk enkel bestemd voor kantoren en daaraan ondergeschikte functies.
Buitenplanse omgevingsplanactiviteit
7.1. Een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan wordt een omgevingsplanactiviteit genoemd. [3] Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. In het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) staan beoordelingsregels. Deze beoordelingsregels vormen het toetsingskader dat geldt wanneer het college de omgevingsvergunning voor een omgevingsplanactiviteit verleent. In artikel 8.0a, tweede lid, van het Bkl staat dat de omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit alleen wordt verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
7.2. Voor de vraag of het college de buitenplanse omgevingsplanactiviteit heeft kunnen vergunning is dus voornamelijk van belang of het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het wijzigen van een kantoorpand naar een woonfunctie voor het huisvesten van minderjarige statushouders voldoet aan het criterium van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Technische bouwactiviteit
8. In artikel 5.1, tweede lid, van de Omgevingswet is bepaald dat het verboden is om zonder omgevingsvergunning een technische bouwactiviteit te verrichten voor zover het gaat om een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen geval. Uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) volgt dat voor de uitbreiding van de woning zoals die is aangevraagd een omgevingsvergunning voor een technische bouwactiviteit benodigd is. [4]
8.1. Onder verbouw verstaat het Bbl het gedeeltelijk vernieuwen, veranderen of vergroten van een bestaand bouwwerk. In artikel 8.3, tweede lid, van het Bkl staat dat voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een bouwactiviteit die het verbouwen inhoudt, de omgevingsvergunning alleen wordt verleend als aannemelijk is dat wordt voldaan aan de regels van hoofdstuk 5 van het Bbl.
Gronden gericht tegen de buitenplanse omgevingsplanactiviteit
Heeft het college zich in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties?
9. Verzoeker stelt in de kern dat geen sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. Hij draagt daar een aantal argumenten voor aan. Verzoeker wijst er allereerst op dat er alternatieve locaties zijn om de 24 minderjarige statushouders te huisvesten. Ook wijst verzoeker erop dat het aspect sociale veiligheid onvoldoende gemotiveerd is in het bestreden besluit. Verder voert hij aan dat uit de motivering niet blijkt waarom er geen overlast te verwachten is aan de voorzijde door te stallen fietsen. Tevens voert verzoeker aan dat de woonruimte als zolder staat ingetekend. Ook wijst hij erop dat onvoldoende duidelijk is of beschermde soorten verstoord worden. Op dat punt zijn er twee tegenstrijdige rapporten, aldus verzoeker. Daarnaast heeft verzoeker op zitting toegelicht dat hij zich zorgen maakt over de integratiekansen van de statushouders. Verzoeker stelt ten slotte dat sprake is van een stedelijke ontwikkeling waarvoor een laddertoets verricht moet worden.
9.1.
De voorzieningenrechter bespreekt de hiervoor genoemde argumenten afzonderlijk van elkaar.
Alternatieve locaties
10. De voorzieningenrechter stelt voorop dat het college gehouden is om te beslissen op het plan zoals dat is aangevraagd. De voorzieningenrechter overweegt verder dat op grond van vaste rechtspraak geldt dat als een project op zichzelf aanvaardbaar is, het bestaan van alternatieven alleen dan tot het onthouden van medewerking dwingt, indien op voorhand duidelijk is dat door de verwezenlijking van één of meerdere alternatieven een gelijkwaardig resultaat kan worden bereikt met aanmerkelijk minder bezwaren. [5] De voorzieningenrechter overweegt dat verzoeker geen gelijkwaardige alternatieven heeft aangedragen waarvan op voorhand duidelijk is dat daar aanmerkelijk minder bezwaren tegen zullen bestaan. Verzoeker heeft concreet gewezen op één locatie aan de Schimminck. Het college heeft voldoende kenbaar en begrijpelijk toegelicht dat de locatie waar verzoeker op heeft gewezen niet gelijkwaardig is, omdat de daar aanwezige panden een aanzienlijk kleiner oppervlak hebben en zijn gelegen op een bedrijventerrein. Het college acht een locatie op het bedrijventerrein minder geschikt, vanwege onder meer de afwezigheid van een woonomgeving (hetgeen sociale veiligheid en integratie minder bevordert) en de ligging nabij bedrijven (hetgeen vanuit milieuzonering beperkingen met zich mee kan brengen). Het college heeft naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter voldoende kenbaar en begrijpelijk gemotiveerd waarom van een gelijkwaardig alternatief geen sprake is.
Sociale veiligheid
11. De sociale veiligheid is naar het oordeel van de voorzieningenrechter een aspect dat het college bij de beoordeling of er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties moet betrekken bij zijn besluitvorming. [6] Zoals het college in het bestreden besluit terecht opmerkt, gaat het daarbij om de vraag of, gelet op de aard en de omvang van het gebruik en de getroffen maatregelen, een aanvaarbaard woon- en leefklimaat voor omwonenden is gewaarborgd.
11.1.
Het college heeft in het bestreden besluit gemotiveerd waarom geen sprake is van een situatie waarin het aannemelijk is dat de opvang op zichzelf leidt tot een structurele aantasting van de sociale veiligheid. Het college heeft daarbij in aanmerking genomen dat er permanente begeleiding aanwezig is en dat buurtbewoners een telefoonnummer ontvangen van een groepstelefoon die 24 uur per dag bereikbaar is, zodat eventuele signalen en klachten direct kunnen worden opgepakt. Daarnaast acht het college van belang dat er een kennismakingsmoment is georganiseerd voor omwonenden. Tijdens deze bijeenkomst worden afspraken, huisregels en wederzijdse verwachtingen toegelicht. De begeleiding ziet toe op de naleving van huisregels. De voorzieningenrechter is gelet op die omstandigheden van oordeel dat het college in redelijkheid heeft kunnen menen dat het aspect sociale veiligheid niet aan vergunningverlening in de weg staat.
11.2.
Verzoeker heeft er nog wel op gewezen dat er alleen een slaapwacht is en dat van permanente begeleiding dus geen sprake is, maar nachtelijke begeleiding anders dan een slaapwacht is naar het oordeel van de voorzieningenrechter in het kader van de sociale veiligheid ook niet nodig. Zoals het college terecht heeft opgemerkt hebben de statushouders geen verdere (zorg)problematieken en wijken zij in zoverre niet af van andere inwoners in de buurt. De (nachtelijke) begeleiding is enkel aanwezig omdat de statushouders minderjarig zijn en daarom extra begeleiding wenselijk is.
Uitvoerbaarheid soortenbescherming
12. De panden liggen zodanig dicht bij elkaar (85 meter hemelsbreed) dat het belang van verzoeker bij behoud van een goede kwaliteit van zijn directe woon- en leefomgeving verweven is met algemeen belang dat de Omgevingswet beoogt te beschermen ten aanzien van beschermde soorten. De voorzieningenrechter bespreekt deze beroepsgrond daarom inhoudelijk.
12.1.
De voorzieningenrechter stelt voorop dat het aan de aanvrager is om te bepalen wat wel en niet gelijktijdig met de buitenplanse omgevingsplanactiviteit wordt aangevraagd. De onlosmakelijkheid zoals die gold onder de Wabo, is onder de Omgevingswet komen te vervallen. [7] Vergunninghouders heeft de flora- en fauna-activiteit niet aangevraagd bij Gedeputeerde Staten van de Provincie Gelderland. In principe valt deze activiteit buiten de reikwijdte van deze omgevingsvergunning.
12.2.
Desondanks moet het college bij de beoordeling van de evenwichtige toedeling van functies aan locaties wel motiveren waarom deze activiteit niet op voorhand de uitvoering van de aangevraagde vergunning onmogelijk maakt. Dit betreft de uitvoerbaarheidstoets. In dit geval heeft het college het aspect soortenbescherming beoordeeld in het kader van de uitvoerbaarheid. Daarbij heeft het college acht geslagen op een op 8 juli 2025 verrichte Quickscan door ‘De Roever omgevingsadvies’. Daaruit volgt volgens het college dat, mits de daarin beschreven maatregelen in acht worden genomen, overtreding van het soortenbeschermingsregime kan worden voorkomen. Ook uit een aanvullend advies volgt dat negatieve effecten op beschermde soorten kunnen worden uitgesloten. In het kader van de uitvoerbaarheidstoets is een dergelijke beknopte beoordeling voldoende. De voorzieningenrechter is dan ook met het college van oordeel dat het aspect soortenbescherming de uitvoering van het project op voorhand niet onmogelijk maakt.
De beroepsgrond heeft geen redelijke kans van slagen.
Overlast als gevolg van te stallen fietsen
13. Het college is er bij de beoordeling van het bouwplan van uitgegaan dat op eigen terrein voldoende ruimte voor het stallen van fietsen aanwezig is. Dit wordt op zichzelf niet betwist door verzoeker. Het is de voorzieningenrechter verder niet gebleken dat, mochten de statushouders hun fietsen inderdaad aan de voorzijde van het pand stallen, verzoeker daar zodanige hinder en overlast van zal ondervinden (gelet op de afstand tussen zijn woning en de beoogde huisvestingslocatie) dat het college de omgevingsvergunning om die reden had behoren te weigeren.
Zolder als woonruimte
14. Verzoeker voert aan dat de vergunning het gebruik van de zolder als woonruimte niet verbiedt, maar dat volgt de voorzieningenrechter niet. Het college is gehouden om te beslissen op de aanvraag en de daarbij behorende tekeningen. De voorzieningenrechter leidt uit de aanvraag en de daarbij behorende tekeningen, anders dan verzoeker, niet af dat de zolder als woonruimte is vergund.
Integratiekansen (en andere belangen) van de statushouders
15. Artikel 8:69a van de Awb bepaalt dat de bestuursrechter een besluit niet vernietigt op de grond dat het in strijd is met een geschreven of ongeschreven rechtsregel of een algemeen rechtsbeginsel, indien deze regel of dit beginsel kennelijk niet strekt tot bescherming van de belangen van degene die zich daarop beroept. Het belang van het goed kunnen integreren is een belang van de statushouders en niet van verzoeker. Het relativiteitsvereiste verzet zich naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter tegen een inhoudelijke beoordeling van deze grond.
Stedelijke ontwikkeling en laddertoets
16. De zogenoemde laddertoets moet alleen worden verricht als sprake is van een stedelijke ontwikkeling. [8] Uit artikel 5.129g Bkl volgt dat onder stedelijke ontwikkeling wordt verstaan: ruimtelijke ontwikkeling van een bedrijventerrein of zeehaventerrein, of van kantoren, detailhandel, woningbouwlocaties of andere stedelijke voorzieningen. Zoals het college terecht stelt betreft het in dit geval een inpandige wijziging binnen het bestaand stedelijk gebied. Naar voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter is dan geen sprake van een nieuwe stedelijke ontwikkeling, omdat er geen wezenlijk groter beslag op de ruimte is. De voorzieningenrechter is onder die omstandigheid van oordeel dat het in dit geval geen vereiste is om de laddertoets te verrichten.
Tussenconclusie
17. Gelet op het voorgaande komt de voorzieningenrechter tot de conclusie dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.
Heeft er voldoende participatie plaatsgevonden?
18. Verzoeker heeft er, kort samengevat, op gewezen dat er onvoldoende participatie heeft plaatsgevonden.
18.1.
Het uitgangspunt onder de Omgevingswet is dat participatie door de initiatiefnemer bij omgevingsvergunningen vrijwillig is, maar de gemeenteraad kan gevallen aanwijzen waarin participatie een verplicht aanvraagvereiste is. [9] Participatie door vergunninghoudster is in dit geval niet verplicht gesteld door de gemeenteraad. Vergunninghoudster heeft wel vrijwillig (onverplicht) aan participatie is gedaan. Voorafgaand aan het project is een communicatieplan opgesteld en is er met direct omwonenden een keukentafelgesprek gevoerd om het plan persoonlijk toe te lichten. Nu participatie voor dit project niet verplicht is en vergunninghoudster op vrijwillige basis aan een vorm van participatie heeft gedaan, slaagt het betoog van verzoeker op dit punt niet.
Gronden gericht tegen de technische bouwactiviteit
19. Verzoeker voert – kort samengevat – nog wat aan over de brandveiligheid van het pand en de ingevulde risicomatrix, waarin een toetsing plaatsvindt aan normen uit het Bbl. De voorzieningenrechter overweegt dat het Bbl in de kern bouwtechnische normen bevat ter bescherming van de veiligheid van mensen die in het betreffende bouwwerk gehuisvest worden. In beginsel kan verzoeker, gelet op het onder 15 beschreven relativiteitsvereiste, geen beroep doen op deze normen. Op grond van vaste rechtspraak beschermen normen over branddoorslag of -overlag weliswaar ook de veiligheid van mensen in gebouwen op belendende percelen, [10] maar verzoeker woont op een dusdanig grote afstand dat van een belendend perceel in ieder geval geen sprake is. Dat betekent dat het relativiteitsvereiste zich tegen een inhoudelijke beoordeling van deze grond verzet.
Conclusie en gevolgen
20. De voorzieningenrechter is van oordeel dat het beroep geen redelijke kans van slagen heeft. Zij wijst het verzoek om een voorlopige voorziening daarom af.
20.1.
Omdat het verzoek wordt afgewezen, bestaat er geen aanleiding voor een proceskostenveroordeling of een vergoeding van het griffierecht.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst het verzoek om een voorlopige voorziening af.
Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van mr. A. Goldebeld, griffier, en wordt openbaar gemaakt door middel van geanonimiseerde publicatie op rechtspraak.nl.
De griffier is verhinderd om deze uitspraak te ondertekenen.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Tegen deze uitspraak staat geen hoger beroep of verzet open.