Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 26/1083 en 26/1431
proces-verbaal van de mondelinge uitspraak van de voorzieningenrechter van
24 maart 2026 op de verzoeken om voorlopige voorziening in de zaken tussen
[verzoeker 1] , uit [plaats 1] ,
(gemachtigde: mr. A.A. Westers),
en
[bedrijf] B.V. en [verzoeker 2] , uit [plaats 2] ,
(gemachtigden: [gemachtigde 1] en [gemachtigde 2] ),
verzoekers
en
het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Epe
(gemachtigde: B. Straatman).
Zitting
De voorzieningenrechter heeft de verzoeken op 24 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: verzoeker, de gemachtigden van verzoekers en de gemachtigde van het college.
Na afloop van de zitting heeft de voorzieningenrechter onmiddellijk uitspraak gedaan. De motivering van die uitspraak vermeldt de voorzieningenrechter hierna.
Beslissing
De voorzieningenrechter wijst de verzoeken om voorlopige voorzieningen af.
Inleiding
1. Deze uitspraak op de verzoeken om een voorlopige voorziening gaat over het besluit last onder bestuursdwang van 30 januari 2026, waarin verzoekers worden gelast de bewoning van arbeidsmigranten op het adres [locatie] [huisnummer 1] , [huisnummer 1a] en [huisnummer 1b] in [plaats 3] te beëindigen en beëindigd te houden. Verzoekers hebben bezwaar gemaakt en verzoeken om een voorlopige voorziening ingediend. Zij voeren daartoe een aantal gronden aan.
1.1.
Het college heeft op de verzoeken gereageerd met een verweerschrift.
Beoordeling door de voorzieningenrechter
Hoe is het besluit tot stand gekomen?
2. Op 14 april 2025 is aan verzoekers een last onder dwangsom opgelegd voor het in strijd met het omgevingsplan van de gemeente Epe huisvesten van arbeidsmigranten in het pand aan de [locatie] [huisnummer 1] , [huisnummer 1a] en [huisnummer 1b] in [plaats 3] . De toezichthouder heeft geconstateerd dat er circa 27 arbeidsmigranten in het pand worden gehuisvest, verdeeld over twee verdiepingen. De huisvesting van arbeidsmigranten heeft volgens het college een woonkarakter en is in strijd met de geldende bestemming “Horeca met aanduiding (sh-1), specifieke vorm van horeca – pension”.
2.1.
Omdat verzoekers de overtreding niet hebben beëindigd, zijn de dwangsommen van rechtswege verbeurd.
2.2.
De toezichthouder heeft op 23 oktober 2025 een controle uitgevoerd en geconstateerd dat de overtreding nog steeds voortduurt. Op 5 januari 2026 is een voornemen tot oplegging last onder bestuursdwang naar verzoekers gestuurd.
2.3.
Bij besluit van 30 januari 2026 heeft het college verzoekers gelast het gebruik van het pand voor bewoning door arbeidsmigranten uiterlijk op 29 maart 2026 te beëindigen en beëindigd te houden. Als de overtreding niet, niet helemaal of te laat wordt beëindigd, dan zal het college het pand op kosten van verzoekers ontruimen en verzegelen.
Heeft het college terecht geconcludeerd dat er sprake is van strijdig gebruik?
Toetsingskader
3. Op 1 januari 2024 is de Omgevingswet (Ow) in werking getreden. Met de inwerkingtreding van deze wet heeft elke gemeente direct een omgevingsplan van rechtswege dat regels geeft over de fysieke leefomgeving voor het gehele grondgebied van de gemeente. Dat omgevingsplan bestaat voor nu uit een tijdelijk deel, waarin onder meer alle bestemmingsplannen zijn opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Op het perceel is het bestemmingsplan “ [bestemmingsplan] ” van kracht. Dit plan maakt dus onderdeel uit van het tijdelijk deel van het omgevingsplan van de gemeente Epe. Op grond van artikel 5.1, eerste lid, aanhef en onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten. Onder een omgevingsplanactiviteit valt onder meer een activiteit die in strijd is met het (tijdelijk deel van) het omgevingsplan.
3.1.
Het perceel heeft volgens het bestemmingsplan de enkelbestemming “Horeca” met de aanduiding (sh-1) “specifieke vorm van horeca – pension”.
3.2.
Blijkens artikel 1 van Pro de planregels wordt onder horecabedrijf verstaan: het bedrijfsmatig verstrekken van dranken en/of etenswaren voor gebruik ter plaatse, al dan niet in samenhang met het bedrijfsmatig verschaffen van logies en/of het exploiteren van zaalaccommodatie, met uitzondering van een discotheek.
3.3.
Uit artikel 8.1.1. van de planregels volgt dat de voor “Horeca” aangewezen gronden bestemd zijn voor:
a. horecabedrijven;
met daarbij behorende:
b. bedrijfswoning, uitsluitend indien dat als zodanig op de plankaart is aangegeven;
c. gebouwen;
d. andere-bouwwerken;
e. tuinen en erven;
f. terrassen, terreinen en parkeervoorzieningen;
g. water- en groenvoorzieningen.
3.4.
Uit artikel 8.1.2 van de planregels volgt dat uitsluitend ter plaatse van de aanduiding “specifieke vorm van horeca – pension” een pension is toegestaan.
Horecabedrijf
4. Partijen zijn het er over eens dat er op de locatie geen sprake is van een horecabedrijf als bedoeld in artikel 1 van Pro de planregels.
Pension
5. Volgens verzoekers is echter wel sprake van een pension en zij betwisten dat de arbeidsmigranten in het pand wonen. Bij een pension gaat het om het verschaffen van logies, waarbij er niet specifiek nadere diensten zoals het verstrekken van dranken en etenswaren hoeven te worden verleend. Voor zover dat wel nodig zou zijn, bieden verzoekers wel de nodige voorzieningen, zoals een receptie, schoonmaak slaapkamers en dinerservice, aan. Omdat op in het pand een pension is toegestaan, is er geen sprake van strijdig gebruik. Daarnaast stellen verzoekers dat het college de gevolgen van het besluit voor de arbeidsmigranten die in het pand verblijven niet nader hebben onderzocht. Zij dreigen dakloos te worden en hun werk te verliezen.
6. De voorzieningenrechter overweegt als volgt. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State (Afdeling) zijn voor het antwoord op de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan, de op de verbeelding aangegeven bestemming(en) en aanduiding(en) en de daarbij behorende regels bepalend. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd. Bij gebrek aan aanknopingspunten in het bestemmingsplan en de plantoelichting voor de wijze waarop een in het bestemmingsplan opgenomen begrip moet worden uitgelegd, kan aansluiting worden gezocht bij hetgeen in het algemeen spraakgebruik daaronder wordt verstaan en mag daarbij de betekenis zoals deze in “Van Dale Groot woordenboek van de Nederlandse taal” (Van Dale) is gegeven worden betrokken. Verder komt, als de bepaling op zichzelf niet duidelijk is, betekenis toe aan de niet bindende plantoelichting. Die plantoelichting kan namelijk meer inzicht geven in de bedoeling van de planwetgever. [1]
6.1.
De voorzieningenrechter stelt vast dat in de planregels geen definitie is opgenomen van het begrip “pension”. Ook anderszins blijkt uit het bestemmingsplan niet wat daaronder moet worden verstaan. De voorzieningenrechter stelt vast dat in Van Dale onder het begrip “pension” wordt verstaan: “bedrag dat je betaalt voor kost en inwoning. (…)” of “het geven van kost en inwoning tegen vaste betaling (…). De voorzieningenrechter begrijpt hieruit dat een pension niet alleen verblijf betreft, maar ook “kost” en dat het aanbieden van diensten daar dus een onderdeel van vormt. Dit komt naar het oordeel van de voorzieningenrechter ook overeen met de gebruikelijke betekenis van het woord pension. Zoals het college op de zitting heeft toegelicht, heeft in het verleden in dit pand ook een pension gezeten en werden destijds voorzieningen zoals receptie, schoonmaak en maaltijden, aangeboden.
6.2.
Anders dan verzoekers is de voorzieningenrechter van oordeel dat de huidige situatie in het pand daar niet aan voldoet. Verzoekers bieden weliswaar schoonmaak van kamers en magnetronmaaltijden aan, maar op de zitting hebben verzoekers ook toegelicht dat van schoonmaak geen gebruik wordt gemaakt en dat de kant en klaar magnetronmaaltijden door de arbeidsmigranten zelf moeten worden opgewarmd. De arbeidsmigranten maken grotendeels zelf hun eigen kamers schoon en bereiden hun eigen maaltijden. Naar het oordeel van de voorzieningenrechter zijn de aangeboden voorzieningen daarom onvoldoende om te kunnen spreken van een pension. Dat de beheerder een groot deel van de tijd aanwezig is, maakt dit niet anders. Daarnaast wordt van de arbeidsmigranten verwacht dat zij op zondag zelf het openbare deel van het gebouw en het terrein schoonmaken. Dat past naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter niet bij de hoedanigheid van een gast in een pension.
6.2.1.
Ook het feit dat de arbeidsmigranten niet staan ingeschreven op voormeld adres, maakt niet dat er sprake is een pension. Het niet inschrijven in het BRP is een gevolg van de keuze van verzoekers om arbeidsmigranten niet in te laten schrijven.
6.2.2.
Gelet op het voorgaande is de voorzieningenrechter van oordeel dat er sprake is van bewoning van het pand, hetgeen in strijd is met het vigerende bestemmingsplan. Omdat sprake is van een overtreding is het college, naar het oordeel van de voorzieningenrechter, bevoegd om handhavend op te treden door middel van een last onder dwangsom.
Beginselplicht tot handhaving
7. Gelet op het algemeen belang dat gediend is met handhaving, zal in geval van overtreding van een wettelijk voorschrift het bestuursorgaan dat bevoegd is om met bestuursdwang of een last onder dwangsom op te treden, in de regel van deze bevoegdheid gebruik moeten maken. Slechts onder bijzondere omstandigheden mag van het bestuursorgaan worden gevergd, dit niet te doen. Dit kan zich voordoen als concreet zicht op legalisatie bestaat. Daarnaast kan handhavend optreden zodanig onevenredig zijn in verhouding tot de daarmee te dienen belangen dat van optreden in die concrete situatie behoort te worden afgezien.
7.1.
De voorzieningenrechter is van oordeel dat er geen concreet zicht is op legalisatie, alleen al omdat er geen aanvraag voor een omgevingsvergunning voor bewoning van het pand is ingediend. Bovendien is het college niet bereid om mee te werken aan legalisatie.
7.2.
Verzoekers hebben als bijzondere omstandigheid aangevoerd dat de arbeidsmigranten dakloos raken en hun werk verliezen omdat zij niet meer in de directe omgeving van het werk kunnen verblijven. De voorzieningenrechter overweegt dat verzoekers al geruime tijd op de hoogte zijn van het standpunt van het college dat bewoning van arbeidsmigranten op die locatie niet is toegestaan. Zij hebben ruim de tijd gehad om oplossingen te vinden. Bovendien hebben verzoekers niet onderbouwd dat het niet mogelijk is om de arbeidsmigranten op een andere locatie in de buurt van het werk te huisvesten.
7.3.
Nu het college de bevoegdheid tot handhaving heeft en verzoekers geen bijzondere omstandigheden hebben aangevoerd om van handhaving af te zien, ziet de voorzieningenrechter geen redenen om aan te nemen dat het college van handhavend optreden had moeten afzien. Naar het voorlopig oordeel van de voorzieningenrechter heeft het bezwaar van verzoekers geen redelijke kans van slagen. De voorzieningenrechter zal daarom de verzoeken afwijzen. De voorzieningenrechter komt dan niet meer toe aan de vraag of er sprake is van overlast van de arbeidsmigranten in het pand.
Conclusie en gevolgen
8. De voorzieningenrechter wijst de verzoeken af. Voor vergoeding van het griffierecht of een proceskostenveroordeling bestaat geen aanleiding.
Partijen zijn erop gewezen dat tegen deze mondelinge uitspraak geen hoger beroep of verzet openstaat.
Deze uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 24 maart 2026 door mr. G.A. van der Straaten, voorzieningenrechter, in aanwezigheid van A. de Wijse-Hageman, griffier.
griffier
voorzieningenrechter
Een afschrift van dit proces-verbaal is verzonden aan partijen op: