ECLI:NL:RBGEL:2025:8999

Uitspraak

RECHTBANK GELDERLAND

Bestuursrecht

zaaknummer: ARN 23/2623

uitspraak van de enkelvoudige kamer van

in de zaak tussen

[eiseres] B.V., uit [plaats], eiseres

(gemachtigde: mr. J.J. Molenaar)

het college van burgemeester en wethouders van de gemeente Overbetuwe

(gemachtigde: R.M. Willemse).

Samenvatting

1. Deze uitspraak gaat over het gebruik van het pand aan de [locatie] in [plaats] dat is gelegen op het terrein van Golfbaan [naam golfbaan] in [plaats]. Eiseres heeft een omgevingsvergunning voor tijdelijk gebruik in strijd met het bestemmingsplan voor de duur van tien jaar aangevraagd om in het pand een atelier en presentatieruimte voor kleding(advies) op maat uit te oefenen. In het pand is jarenlang onder meer golfkleding verkocht. Het college heeft de vergunning geweigerd^[1]omdat het college detailhandel buiten de winkelgebieden niet passend vindt. Eiseres is het niet eens met de weigering van het college. Zij voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de weigering.

1.1.

De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het gebruik van eiseres zelfstandige detailhandel is. Dit gebruik past niet binnen het bestemmingsplan. Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college vervolgens met de enkele verwijzing naar beleidsstukken over detailhandel onvoldoende gemotiveerd dat een tijdelijke omgevingsvergunning voor het gebruik van eiseres op deze locatie vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is. Omdat een afweging van alle ruimtelijk relevante belangen van dit concrete geval ontbreekt, rust het besluit niet op een deugdelijke motivering. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.

1.2.

Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 3. Daarbij gaat de rechtbank in op de volgende (sub)vragen:

- Is het gebruik van eiseres in strijd met het bestemmingsplan?

o Is het gebruik detailhandel?

o Is het gebruik detailhandel in ondergeschikte vorm in verband met toegestane functies?

Is de detailhandelsbeperking in de planregels in strijd met de Dienstenrichtlijn?
Heeft het college de vergunning kunnen weigeren op grond van gemeentelijk beleid?

Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.

Procesverloop

2. Bij besluit van 7 mei 2020 heeft het college de omgevingsvergunning voor tijdelijk gebruik in strijd met het bestemmingsplan geweigerd.^[2]

2.1.

Met het bestreden besluit van 11 april 2023 op het bezwaar van eiseres is het college met aanvulling van de motivering bij dat besluit gebleven.

2.2.

Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.

2.3.

Het college heeft een verweerschrift ingediend.

2.4.

De rechtbank heeft het beroep op 8 september 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: [persoon A] van [eiseres] B.V., bijgestaan door mr. J.J. Molenaar, en R.M. Willemse van het college.

Beoordeling door de rechtbank

3. De rechtbank beoordeelt de weigering van de omgevingsvergunning aan de hand van de beroepsgronden van eiseres. De rechtbank stelt vast dat eiseres tijdens de zitting de beroepsgrond over het aanvragen van een ontheffing bij gedeputeerde staten van de provincie Gelderland, de beroepsgrond over het vertrouwensbeginsel en de beroepsgrond over het aanvullen van de vergunningsaanvraag heeft ingetrokken. De kern van het geschil is de vraag of het gebruik van eiseres binnen het bestemmingsplan past.

Is het gebruik van eiseres in strijd met het bestemmingsplan?

4. Eiseres betoogt dat geen sprake is van strijd met het geldende bestemmingsplan. Historisch gezien is eiseres begonnen vanuit het vervaardigen van golfkleding en als zodanig valt het gebruik van eiseres binnen de geldende bestemming.
Primair voert eiseres aan dat het gebruik geen detailhandel is. Eiseres werkt enkel op afspraak en heeft geen reguliere winkelruimte met openingstijden, geen etalage en verkoopt geen kant-en-klare producten. Uit een uitspraak van de rechtbank Midden-Nederland^[3]volgt dat het bedrijfsmatig te koop aanbieden uitstalling ten verkoop vereist. Eiseres stalt geen producten uit. Het tonen van stofvoorbeelden is namelijk geen uitstalling. Het college miskent verder dat eiseres van oudsher op deze plek golfkleding heeft verkocht.

Subsidiair voert eiseres aan dat voor zover het gebruik detailhandel zou zijn, detailhandel volgens het bestemmingsplan mogelijk is. De planregels staan detailhandel toe onder de voorwaarde dat het ondergeschikt is en verband houdt met de toegestane functies. Omdat het begrip ‘ondergeschikt’ niet is gedefinieerd in het bestemmingsplan, dient aangesloten te worden bij het normale spraakgebruik: van mindere betekenis. ‘Ondergeschikt’ dient zo te worden geïnterpreteerd dat detailhandel in ruimtelijk, functioneel en inkomenswervend opzicht van mindere betekenis is dan de hoofdfunctie van het golfterrein. Ook het begrip ‘verband met de toegestane functies’ is niet gedefinieerd in het bestemmingsplan. Binnen de bestemming zijn functies als evenementen en een vergadercentrum toegestaan en daarbij kan worden aangesloten.

Planologisch kader

4.1.

Ter plaatse geldt het bestemmingsplan ’Buitengebied Overbetuwe’ en het perceel is bestemd voor ‘Sport – Golfterrein’ en ‘Waarde – Archeologische verwachting 1’. Volgens artikel 22 van de planregels zijn de gronden bestemd voor de golfsport en is detailhandel in ondergeschikte vorm in verband met de toegestane functies mogelijk.

Is het gebruik detailhandel?

4.2.

Partijen verschillen van mening of het gebruik van eiseres is te kwalificeren als detailhandel. Eiseres stelt dat zij geen winkelfunctie met uitstalling van producten ten verkoop heeft, en daarmee voldoet haar bedrijfsvoering niet aan de bestemmingsplandefinitie van detailhandel.

4.3.

In de planregels is detailhandel gedefinieerd in artikel 1.41: detailhandel is het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Vanwege de rechtszekerheid moet een planregel letterlijk worden uitgelegd.^[4]

4.4.

Anders dan eiseres is de rechtbank van oordeel dat sprake is van detailhandel volgens de bestemmingsplandefinitie. Niet in geschil is dat eiseres bedrijfsmatig op maat gemaakte kleding verkoopt die zij als eindproduct aan consumenten levert. De rechtbank is van oordeel dat in dit geval sprake is van uitstalling ten verkoop, ook al is het eindproduct in ontwikkeling. De website vormt weliswaar een belangrijk onderdeel van de bedrijfsvoering van eiseres, maar de kern van het bedrijf van eiseres is de vaste ontvangstruimte in het pand waar zij klanten ontvangt. Daar verkoopt zij kleding aan haar klanten. Die ontvangstruimte vervult een belangrijke rol in de bedrijfsvoering van eiseres. Naar het oordeel van de moet deze ontvangstruimte worden gekwalificeerd als uitstalling ten verkoop. De ontvangstruimte is uitnodigend en ruim van opzet, zoals ook uit de website blijkt, met daarin onder meer diverse rekken met meerdere voorbeelden van maatkleding, uitstalling van passende accessoires zoals schoenen en stropdassen, diverse pasgelegenheden en een zithoek. Dit heeft gelijkenissen met een showroom, waarbij het college terecht heeft gewezen op rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) waarin is bepaald dat als in een showroom geëtaleerde goederen kunnen worden besteld en elders worden gemaakt dat niet het karakter van detailhandel wegneemt. De rechtbank oordeelt dat dat ook geldt voor het bedrijf van eiseres, waar het gaat om de verkoop van producten die op een later moment worden gemaakt zoals de maatkleding. Ook het gegeven dat de producten niet van buitenaf zijn te zien en dat het pand enkel op afspraak te bezoeken is, doet niet af aan het karakter van detailhandel.^[5]

Is het gebruik detailhandel in ondergeschikte vorm in verband met toegestane functies?

4.5.

De rechtbank is van oordeel dat het gebruik van eiseres niet valt onder detailhandel in ondergeschikte vorm in verband met toegestane functies. Vaststaat dat eiseres geen golfkleding maakt. Het gebruik heeft dus geen functionele binding met de golfsport. Het college heeft daarom de detailhandelsvestiging van eiseres kunnen beschouwen een zelfstandige detailhandelsvestiging die strijdig is met artikel 22 van de planregels.^[6]Uit de structuur van artikel 22 van de planregels volgt namelijk dat de functie ‘Sport – Golfterrein’ voorop staat en dat binnen die functie diverse vormen van gebruik mogelijk zijn zoals onder meer een golfterrein, evenementen en een vergadercentrum. Voor het uitoefenen van detailhandel die past binnen het bestemmingsplan is een verband met de golfsport vereist of een van de andere toegestane functies vereist. Naar het oordeel van de rechtbank is daarvan geen sprake. Niet valt in te zien hoe het gebruik van eiseres ondergeschikt is aan bijvoorbeeld de evenementen of het vergadercentrum. De rechtbank oordeelt dat het gebruik van eiseres niet valt onder de bestemming ‘Sport – Golfterrein’. Dat de situatie historisch zo is gegroeid, en dat er eerder misschien meer een verbinding was met de golfsport door de verkoop van golfkleding, doet daar niet aan af. De huidige situatie is bepalend.

4.6.

De rechtbank is daarom van oordeel dat het gebruik van eiseres strijdig is met het geldende bestemmingsplan. Het college heeft zich daarom terecht op het standpunt gesteld dat voor het gebruik een omgevingsvergunning op grond van artikel 2.1, eerste lid, onder c, van de Wabo is vereist. De beroepsgrond slaagt niet.

4.7.

Vervolgens komt de rechtbank toe aan de vraag of de detailhandelsbeperking in de planregels in strijd is met de Dienstenrichtlijn.

Is de detailhandelsbeperking in de planregels in strijd met de Dienstenrichtlijn?

5. Eiseres betoogt dat de planregels onverbindend moeten worden verklaard of buiten toepassing moeten blijven voor wat betreft de eisen ‘ondergeschikt’ en ‘in verband met de toegestane functies’ aan de functie detailhandel. De eisen van de planregels gaan verder dan het beoogde doel van voorkomen van leegstand in centra met detailhandelsvoorzieningen en zijn daarom in strijd met de Europese Dienstenrichtlijn.

6. In de procedure inzake de omgevingsvergunning is het uitgangspunt een vastgesteld en onherroepelijk bestemmingsplan. Daarom is er geen plaats voor een volle toets of de weigering om de omgevingsvergunning te verlenen in strijd is met de Dienstenrichtlijn.^[7]Dat is een kwestie die aan de orde had kunnen worden gesteld bij de vaststelling van het bestemmingsplan. Dit laat onverlet dat de bestuursrechter de verbindendheid van algemeen verbindende voorschriften in het licht van ieder verbindende bepalingen van internationaal recht exceptief moet toetsen. Deze exceptieve toetsing houdt onder meer in dat de rechter een niet door de formele wetgever gegeven voorschrift buiten toepassing dient te laten als dit voorschrift met een hogere regeling – in dit geval artikel 15, derde lid, onder c van de Dienstenrichtlijn^[8]– in strijd is.

6.1.

Als wordt aangevoerd dat een voorschrift in strijd is met een hogere regeling, moet het voorschrift alleen buiten toepassing worden gelaten als het voorschrift evident in strijd is met de hogere regeling. Een voorschrift is alleen evident in strijd met hoger recht als de rechter zonder nader onderzoek kan vaststellen dat zich strijd met de hogere rechtsnorm voordoet. Dit is bijvoorbeeld het geval als iedere motivering ontbreekt. Als beargumenteerd strijd met artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn wordt aangevoerd en een motivering dat aan de in dat artikellid genoemde vereisten is voldaan ontbreekt, dan kan toch geen evidente strijd met de Dienstenrichtlijn worden aangenomen, als het college (alsnog) een onderbouwing geeft dat aan de vereisten van artikel 15, derde lid, van de Dienstenrichtlijn is voldaan.^[9]De rechtbank dient in dit geval te beoordelen of het college voldoende heeft gemotiveerd dat het voorschrift in overeenstemming is met het genoemde artikel van de Dienstenrichtlijn.

6.2.

De rechtbank stelt voorop dat het college niet gehouden was de (nadere) motivering te voorzien van een analyse met specifieke gegevens. Een (nadere) motivering dient in te gaan op alle voor de Dienstenrichtlijn relevante aspecten en kan alleen dan niet worden aanvaard wanneer die motivering evidente leemten of gebreken bevat. De rechtbank oordeelt dat het college zich in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat detailhandel op een dergelijke locatie een ondergeschikt karakter dient te hebben aan de hoofdfunctie van golfbaan en gerelateerd is aan de op dat perceel toegestane functies. Daarmee wordt voorkomen dat er reguliere detailhandel ontstaat in het buitengebied wat kan leiden tot leegstand in de reguliere winkelgebieden. Het college heeft toegelicht dat uit artikel 22 van de planregels en de toelichting duidelijk blijkt dat de gemeenteraad bij de vaststelling van het bestemmingsplan een zo genuanceerd mogelijke regeling voor detailhandel in het buitengebied voor ogen gehad, waaronder het specifiek mogelijk maken van ondergeschikte detailhandel op het perceel van de golfbaan. Het bestemmingsplan is daarbij gebaseerd op detailhandelsbeleid dat tot stand is gekomen na onderzoek.

6.3.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college voldoende gemotiveerd dat de detailhandelsbeperking een evenredige en doelmatige beperking is en dat er geen ander middel beter geschikt is. De beroepsgrond slaagt niet.

6.4.

Nu de rechtbank tot het oordeel is gekomen dat het gebruik van eiseres in strijd is met het bestemmingsplan en de planregels voldoen aan de eisen van de Europese Dienstenrichtlijn, ligt de vraag voor of het college terecht de omgevingsvergunning voor gebruik in strijd met het bestemmingsplan heeft geweigerd.

Wijze van beoordelen

7. Bij de beslissing om al dan niet toepassing te geven aan de hem toegekende bevoegdheid om in afwijking van het bestemmingsplan een omgevingsvergunning te verlenen, komt het college beleidsruimte toe en moet het de betrokken belangen afwegen. De rechtbank oordeelt niet zelf of verlening van de omgevingsvergunning in overeenstemming is met een goede ruimtelijke ordening. De rechtbank beoordeelt of het besluit in overeenstemming is met het recht. Daarbij kan aan de orde komen of de nadelige gevolgen van het besluit onevenredig zijn in verhouding tot de met het besluit te dienen doelen.

Heeft het college de vergunning kunnen weigeren op grond van gemeentelijk beleid?

8. Eiseres betoogt dat het college de vergunning niet heeft kunnen weigeren met verwijzing naar het Regionaal Programma Werklocaties regio Arnhem Nijmegen (RPW) en de Omgevingsvisie Overbetuwe 2040 (de Omgevingsvisie). Het RPW vormt kaders voor het regionale bedrijventerreinenbeleid. Regionale afstemming is niet nodig bij een detailhandelsinitiatief van kleiner dan 1500 m² bruto vloeroppervlakte. Verder vindt eiseres het RPW geen gemeentelijk beleid omdat er regionale beleidsdoelstellingen zijn geformuleerd. Voor zover het college haar besluit baseert op de Omgevingsvisie is relevant dat eiseres geen reguliere winkel is. Haar activiteiten passen niet in een regulier winkelgebied.

8.1.

De rechtbank stelt vast dat het college tijdens de zitting heeft toegelicht dat de weigering van de vergunning uitsluitend is gebaseerd op het beleid van het RPW en de Omgevingsvisie. De rechtbank toetst daarom of het college de weigering heeft kunnen baseren op deze twee beleidsstukken.

8.2.

Naar het oordeel van de rechtbank heeft het college met de verwijzing naar de RPW en Omgevingsvisie onvoldoende gemotiveerd dat een tijdelijke omgevingsvergunning voor de activiteiten van eiseres op deze locatie vanuit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening niet aanvaardbaar is.

8.3.

Het college heeft het RPW niet ten grondslag kunnen leggen aan de weigering. Zoals door eiseres naar voren is gebracht, is het RPW niet van toepassing. Het RPW voorziet in een bovengemeentelijke regionale afstemming van bedrijventerreinen. Bij detailhandelsinitiatieven met een bruto vloeroppervlak van minder dan 1500 m² is geen afstemming vereist. Niet in geschil is dat het bruto vloeroppervlak van het bedrijf van eiseres minder dan 1500 m² is.

8.4.

Ook het detailhandelsbeleid zoals opgenomen in de Omgevingsvisie heeft het college in redelijkheid niet aan de weigering ten grondslag kunnen leggen. De Omgevingsvisie heeft als uitgangspunt dat detailhandel niet mogelijk is buiten de reguliere winkelgebieden. Vaststaat dat het pand waar eiseres haar bedrijf uitoefent niet binnen een regulier winkelgebied ligt. De Omgevingsvisie biedt echter ook expliciet ruimte voor maatwerk. Daarbij acht de rechtbank van belang dat het hier gaat om een bestaande situatie, waarbij eiseres een tijdelijke vergunning aanvraagt. Het college heeft ter zitting weliswaar gewezen op de angst voor precedentwerking, maar heeft niet inzichtelijk gemaakt in hoeverre in dit specifieke geval van een tijdelijke vergunningverlening een precedentwerking zal uitgaan.

8.5.

Nu een afweging van alle ruimtelijk relevante belangen van dit concrete geval ontbreekt, rust het besluit niet op een deugdelijke motivering. Het besluit op bezwaar moet daarom worden vernietigd.

Conclusie en gevolgen

9. Het beroep is gegrond. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. Dat betekent dat het college een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres moet nemen.

10. Eiseres krijgt het griffierecht terug en een vergoeding van haar proceskosten. De proceskosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 1.814 (1 punt voor het indienen van het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen tijdens de zitting, met een waarde per punt van € 907).

Beslissing

De rechtbank:

verklaart het beroep gegrond;
vernietigt het bestreden besluit van 11 april 2023;
draagt het college op een nieuw besluit te nemen met inachtneming van deze uitspraak;
bepaalt dat het college het door eiseres betaalde griffierecht van € 365,- vergoedt;
veroordeelt het college tot betaling van € 1.814,- aan proceskosten aan eiseres.

Deze uitspraak is gedaan door mr. M.J.M. Verhoeven, rechter, in aanwezigheid van mr. M.M. Verschuren, griffier.

Uitgesproken in het openbaar op

griffier

rechter

Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:

Informatie over hoger beroep

Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.

BIJLAGE

Relevante planregels van bestemmingsplan ‘Buitengebied Overbetuwe’

artikel 1 Begrippen

In deze regels wordt verstaan onder:

1.41

detailhandel

het bedrijfsmatig te koop aanbieden, waaronder begrepen de uitstalling ten verkoop, het verkopen en/of leveren van goederen aan personen die deze goederen kopen voor gebruik, verbruik of aanwending anders dan in de uitoefening van een beroeps- of bedrijfsactiviteit. Horeca-activiteiten en detailhandel in volumineuze goederen zijn hieronder niet begrepen;

artikel 22 Sport - Golfterrein

22.1

bestemmingsomschrijving

De voor Sport - Golfterrein aangewezen gronden zijn bestemd voor:

a. een terrein ten behoeve van de golfsport;

b. detailhandel in ondergeschikte vorm in verband met toegestane functies;

c. ondersteunende horeca;

d. een vergadercentrum met een maximale oppervlakte van 1.800 m2;

e. maximaal twee bedrijfswoningen ter plaatse van de aanduiding 'bedrijfswoning';

f. de bestaande tennisbaan;

g. evenementen als medegebruik gedurende maximaal 7 aaneengesloten dagen inclusief opbouw en afbraak van bijbehorende voorzieningen;

h. het behoud, het herstel en/of de ontwikkeling van landschappelijke, ecologische waarden en natuurwaarden;

i. groenvoorzieningen;

j. waterhuishoudkundige doeleinden, waterberging en waterlopen;

met bijbehorende gebouwen, bouwwerken, geen gebouwen zijnde en parkeervoorzieningen, tuinen en erven.

Artikel 15 van de Europese Dienstenrichtlijn luidt:

"1. De lidstaten onderzoeken of in hun rechtsstelsel de in lid 2 bedoelde eisen worden gesteld en zien erop toe dat eventueel bestaande eisen verenigbaar zijn met de in lid 3 bedoelde voorwaarden. De lidstaten passen hun wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen aan om de eisen met die voorwaarden in overeenstemming te brengen.

2. De lidstaten onderzoeken of de toegang tot of de uitoefening van een dienstenactiviteit in hun rechtsstelsel afhankelijk wordt gesteld van de volgende niet-discriminerende eisen:

a. a) kwantitatieve of territoriale beperkingen, met name in de vorm van beperkingen op basis van de bevolkingsomvang of een geografische minimumafstand tussen de dienstverrichters;

[…].

3. De lidstaten controleren of de in lid 2 bedoelde eisen aan de volgende voorwaarden voldoen:

a. a) discriminatieverbod: de eisen maken geen direct of indirect onderscheid naar nationaliteit of, voor vennootschappen, de plaats van hun statutaire zetel;

b) noodzakelijkheid: de eisen zijn gerechtvaardigd om een dwingende reden van algemeen belang;

c) evenredigheid: de eisen moeten geschikt zijn om het nagestreefde doel te bereiken; zij gaan niet verder dan nodig is om dat doel te bereiken en dat doel kan niet met andere, minder beperkende maatregelen worden bereikt.

[…]".

Vernietiging weigering tijdelijke omgevingsvergunning voor kledingatelier op golfterrein