Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/7161
uitspraak van de enkelvoudige kamer van
in de zaak tussen
[eiseres], uit [plaats], eiseres
(gemachtigde: mr. J.J.J. de Rooij),
en
de minister van Landbouw, Visserij, Voedselzekerheid en Natuur [1]
(gemachtigden: mr. M. Leegsma, mr. A.R. Alladin en B.E.C.M. de Bruijn).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de bestuurlijke boetes die de minister aan eiseres heeft opgelegd wegens twee overtredingen van de meststoffenregelgeving. Eiseres is het niet eens met de opgelegde boetes en voert daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de aan eiseres opgelegde boetes.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de minister de boetes terecht aan eiseres heeft opgelegd. Eiseres krijgt dus geen gelijk en het beroep is ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Procesverloop
2. Met het besluit van 5 oktober 2023 heeft de minister aan eiseres bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 729 wegens twee overtredingen van de meststoffenregelgeving. Met het bestreden besluit van 16 september 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij dat besluit gebleven.
2.1.
Eiseres heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft het beroep op 19 augustus 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiseres en de gemachtigden van de minister.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres is een intermediaire onderneming die (onder meer) dierlijke meststoffen vervoert.
3.1.
Twee toezichthouders van de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) hebben onderzocht of eiseres zich heeft gehouden aan de meststoffenregelgeving. Zij hebben hun bevindingen neergelegd in een rapport van 7 april 2023. Uit dit rapport blijkt, voor zover van belang, het volgende:
eiseres heeft op 12 oktober 2022 [naam laboratorium] (het laboratorium) verzocht om twee drijfmestmonsters te verwerken tot een mengmonster en vervolgens te analyseren.
het laboratorium heeft een melding gemaakt bij de NVWA, omdat, na ontvangst van de mestmonsters, is geconstateerd dat in één van de monsterzakken een gaatje zit;
één van de toezichthouders van de NVWA heeft de monsterzakken visueel onderzocht en geconstateerd dat in één van de monsterzakken een gaatje (ter grootte van een injectienaald) is aangebracht;
het betreffende monster is vervolgens door Wageningen Food & Safety Research (WFSR) geanalyseerd. Uit het onderzoeksrapport van WFSR van 17 januari 2023 volgt dat met zekerheid kan worden gesteld dat fosfaat houdende kunstmeststoffen in het monster aanwezig zijn.
3.2.
Bij het besluit van 5 oktober 2023, gehandhaafd in het bestreden besluit, heeft de minister eiseres bestuurlijke boetes opgelegd van in totaal € 729 wegens twee overtredingen van de meststoffenregelgeving. Dit bedrag bestaat uit:
een boete van € 300 wegens overtreding van artikel 80, derde lid, van de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet (Urm). Volgens de minister heeft eiseres een drijfmestmonster niet in goede staat bewaard.
een boete van € 429 wegens overtreding van artikel 14 van de Meststoffenwet (Msw). Volgens de minister heeft eiseres 39 kilogram fosfaat niet verantwoord.
Toetsingskader
4. De voor de beoordeling van belang zijnde wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage bij deze uitspraak.
Heeft eiseres artikel 80, derde lid, van de Urm overtreden?
5. Tussen partijen is niet in geschil dat in één van de monsterzakken een gaatje is geconstateerd. Eiseres betoogt dat zij niet degene is die het gaatje heeft aangebracht, dat zij niet betrokken is geweest bij mogelijke manipulatie van het monster, en dat zij artikel 80, derde lid, van de Urm niet heeft overtreden.
5.1.
Het betoog van eiseres slaagt niet. De rechtbank licht dit als volgt toe.
5.1.1.
Bij het vervoer van vrachten mest worden, ten behoeve van het bepalen van het stikstof- en fosfaatgehalte, monsters van de meststoffen genomen en vervolgens geanalyseerd. [2] De verantwoordelijkheid van het proces van monsterneming bij drijfmest, het bewaren van het mestmonster en het toesturen van het mestmonster aan een erkend laboratorium ligt bij de vervoerder van de betreffende vrachten. [3] Hieruit volgt dat eiseres, als vervoerder van de vracht, verantwoordelijk was voor het nemen van het monster en het in goede staat bewaren van dit monster totdat zij het verzond aan het laboratorium.
5.1.2.
De minister heeft zich op het standpunt kunnen stellen dat de monsterzak, alleen al door de aanwezigheid van het gaatje, niet in goede staat is bewaard. De verplichting in artikel 80, derde lid, van de Urm valt onder de regels inzake de hoeveelheidbepaling van de in de dierlijke meststoffen aanwezige gehalten stikstof en fosfaat, en daarom moet sprake zijn van een representatief monster. Op het moment dat in de monsterzak een gaatje zit, is het monster toegankelijk geworden en kan daarom niet langer met de vereiste zekerheid van die representativiteit worden uitgegaan. Daarbij is niet van belang of daadwerkelijk stoffen aan het monster zijn toegevoegd. De rechtbank wijst in dit verband op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 7 januari 2020 [4] , waarin is geoordeeld dat het niet sluiten van de monsterpot een overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm oplevert.
5.1.3.
De rechtbank is van oordeel dat, nu eiseres als vervoerder verantwoordelijk was voor het mestmonster en in de monsterzak een gaatje zat, de minister zich terecht op het standpunt stelt dat eiseres artikel 80, derde lid, van de Urm heeft overtreden. De minister mocht eiseres daarvoor een boete opleggen.
5.1.4.
Uit het voorgaande volgt dat bij de beantwoording van de vraag of artikel 80, derde lid, van de Urm is overtreden, niet van belang is of al dan niet fosfaat houdende kunstmeststoffen aan het monster zijn toegevoegd. Dit betekent dat de rechtbank niet toekomt aan de beoordeling van het betoog van eiseres dat zij niet betrokken is geweest bij een mogelijke manipulatie van het monster, en dat zij wordt belemmerd in haar rechtsbeschermingsmogelijkheden omdat zij de zogenoemde ‘vingerprintmethode’ van WFSR niet kan verifiëren en aan derden ter beoordeling kan voorleggen.
Kan de overtreding niet aan eiseres worden verweten?
6. Eiseres betoogt dat haar geen verwijt kan worden gemaakt van de overtreding, omdat zij daar op geen enkele wijze bij betrokken is geweest.
6.1.
In artikel 5:41 van de Algemene wet bestuursrecht staat dat het bestuursorgaan geen bestuurlijke boete oplegt voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
6.2.
Net als bij strafrechtelijke overtredingen is schuld in de zin van verwijtbaarheid bij bestuursrechtelijk gesanctioneerde overtredingen doorgaans geen bestanddeel van het delict. Dat is ook het geval bij de overtreding van artikel 80, derde lid, van de Urm. Dit betekent dat de minister de verwijtbaarheid niet hoeft te bewijzen. Dit laat onverlet dat ook in deze gevallen het beginsel ‘geen straf zonder schuld’ geldt. Het is aan eiseres om aannemelijk te maken dat sprake is van afwezigheid van alle schuld.
6.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is eiseres daarin niet geslaagd. Van omstandigheden die maken dat sprake is van afwezigheid van alle schuld is niet gebleken. Eiseres had – ervan uitgaande dat zij het gaatje niet zelf heeft gemaakt – maatregelen kunnen en moeten nemen om te voorkomen dat anderen toegang hadden tot het monster en een gaatje in de monsterzak konden maken.
Heeft eiseres artikel 14 van de Msw overtreden?
7. Eiseres betoogt dat zij ook ten aanzien van deze overtreding wordt belemmerd in haar rechtsbeschermingsmogelijkheden, omdat zij de vingerprintmethode van WFSR niet kan verifiëren en aan derden ter beoordeling voor kan leggen. Zij kan daardoor niet aantonen dat het monster niet is gemanipuleerd en ook niet aannemelijk maken dat zij artikel 14 van de Msw niet heeft overtreden.
7.1.
De rechtbank volgt eiseres niet in dit betoog. Zoals hiervoor onder 5.1.2 is overwogen betekent de enkele aanwezigheid van het gaatje in de monsterzak – en dus ongeacht de vraag of al dan niet fosfaat houdende kunstmeststoffen aan het monster zijn toegevoegd – al dat geen sprake meer is van een representatief monster. De minister stelt zich daarom terecht op het standpunt dat de daadwerkelijke hoeveelheid fosfaat in dit monster niet meer kan worden vastgesteld en dat dit alleen nog maar kan worden berekend op basis van andere gegevens. Het best beschikbare gegeven betreft volgens de minister in dit geval het fosfaatgehalte behorend bij de vracht, waarvan eiseres gelijktijdig een drijfmestmonster aan het laboratorium heeft aangeboden met de bedoeling om tezamen met het drijfmestmonster, dat niet meer representatief is, als mengmonster te laten analyseren. Eiseres heeft geen gronden aangevoerd tegen de op basis van deze gegevens door de minister gemaakte berekening van de kilogrammen fosfaat die eiseres niet heeft verantwoord.
7.2.
Gelet op het voorgaande stelt de minister zich terecht op het standpunt dat eiseres artikel 14 van de Msw heeft overtreden. De minister mocht eiseres daarvoor een boete opleggen.
Conclusie en gevolgen
8. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat eiseres geen gelijk krijgt en dat het bestreden besluit in stand blijft. Eiseres krijgt daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgt ook geen vergoeding van haar proceskosten.
Beslissing
De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, rechter, in aanwezigheid van
mr. I.H. Verzijl-Stoop, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op
griffier
rechter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar het College van Beroep voor het bedrijfsleven waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden.
Digitaal hoger beroep instellen kan via “Formulieren en inloggen” op www.rechtspraak.nl. Hoger beroep instellen kan eventueel ook nog steeds door verzending van een brief aan het College van Beroep voor het bedrijfsleven, Postbus 20021, 2500 EA ’s-Gravenhage.
Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van het College van Beroep voor het bedrijfsleven vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
Bijlage
Algemene wet bestuursrecht
Artikel 5:4
1. De bevoegdheid tot het opleggen van een bestuurlijke sanctie bestaat slechts voor zover zij bij of krachtens de wet is verleend.
Artikel 5:41
Het bestuursorgaan legt geen bestuurlijke boete op voor zover de overtreding niet aan de overtreder kan worden verweten.
Meststoffenwet
Artikel 14
1. Degene die dierlijke meststoffen produceert of verhandelt kan steeds verantwoorden dat de op het eigen bedrijf geproduceerde of aangevoerde dierlijke meststoffen of de op de eigen onderneming aangevoerde dierlijke meststoffen zijn afgevoerd.
2. De verantwoording heeft betrekking op de hoeveelheid fosfaat in de meststoffen en betreft mede de afnemers waarnaar de meststoffen zijn afgevoerd.
Artikel 51:
Onze Minister kan een bestuurlijke boete opleggen ter zake van overtreding van het bepaalde bij of krachtens de artikelen 7, 9, tweede en derde lid, 11, vijfde lid, 13, vierde lid, 14, eerste lid, 15, 21, eerste lid, 33a, eerste, vierde, vijfde en zevende lid, 33b, vijfde lid, 33d, eerste lid, 34, 35, 36, 37, 38, derde lid, of 40.
Uitvoeringsbesluit Meststoffenwet
Artikel 68
1. De op een bedrijf of onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld aangevoerde hoeveelheid meststoffen, de van een bedrijf of onderneming afgevoerde hoeveelheid meststoffen en de binnen een onderneming in het kader waarvan meststoffen worden verhandeld vervoerde hoeveelheid meststoffen worden bepaald op basis van het gewicht of het volume en het stikstofgehalte, onderscheidenlijk fosfaatgehalte van de desbetreffende meststoffen.
Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Artikel 57
1. Het stikstofgehalte en het fosfaatgehalte in de op een bedrijf of intermediaire onderneming aangevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, de van een bedrijf of intermediaire onderneming afgevoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen en de binnen een intermediaire onderneming vervoerde hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 68, eerste lid, van het besluit, worden vastgesteld door middel van analyse van een uit de desbetreffende meststoffen genomen monster.
Artikel 58
1. De bemonstering van een vracht drijfmest vindt plaats onder de verantwoordelijkheid van de vervoerder.
Artikel 76
1. Het nemen van een monster uit een hoeveelheid dierlijke meststoffen, bedoeld in artikel 57, eerste lid, en de analyse van dit monster geschieden overeenkomstig de artikelen 78 tot en met 81.
Artikel 79
1. Een uit een vracht drijfmest genomen monster wordt automatisch verpakt in een monsterverpakking die voldoet aan bijlage E, onderdeel B. De verpakking geschiedt met behulp van verpakkingsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel C, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR, te Wageningen of een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
Artikel 78
De bemonstering van een vracht drijfmest, bedoeld in artikel 58, eerste lid, geschiedt automatisch tijdens het laden van het transportmiddel met behulp van bemonsteringsapparatuur die voldoet aan de prestatiekenmerken die zijn vermeld in bijlage E, onderdeel A, en behoort tot een type waarvan bij keuring door Livestock Research, onderdeel van Wageningen UR te Wageningen of door een vergelijkbare instelling, is vastgesteld dat het voldoet aan die prestatiekenmerken.
Artikel 80
3. De vervoerder, bedoeld in het eerste en tweede lid, bewaart de monsters totdat zij aan het erkend laboratorium, bedoeld in artikel 80a, worden toegestuurd zodanig dat zij in goede staat blijven verkeren.
Artikel 81
1. Een erkend laboratorium analyseert de monsters uiterlijk vijf werkdagen na ontvangst en zendt de analyseresultaten uiterlijk vijf werkdagen na analyse aan de vervoerder, de leverancier van meststoffen, de afnemer en elektronisch aan de minister.
2. Indien bij ontvangst van een toegezonden monster wordt geconstateerd dat de monsterverpakking is beschadigd, rapporteert een erkend laboratorium aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit door middel van een door de minister beschikbaar gesteld middel de gegevens ter identificatie van de monsterverpakking en het op deze vracht betrekking hebbende rVDM-nummer. Een erkend laboratorium volgt de door de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit ter zake verstrekte aanwijzingen op.
3. Een erkend laboratorium voldoet aan de eisen van het accreditatieprogramma AP05, dat is opgenomen in bijlage H.
Bijlage E bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
B. eisen monsterverpakking
De monsterverpakking voldoet ten minste aan de volgende voorwaarden:
a. de met meststoffen gevulde monsterverpakking is zodanig gesloten dat deze niet zonder herkenbare beschadiging kan worden geopend en aan de inhoud ervan zonder herkenbare beschadiging niets toegevoegd, afgenomen of anderszins veranderd kan worden;
[…].
Bijlage H bij de Uitvoeringsregeling Meststoffenwet
Paragraaf 4.1. Controle monsterverpakking
Het laboratorium controleert bij ontvangst of de verpakking van een monster voldoet aan de eisen. Hierbij controleert het laboratorium de volgende punten:
•Is de verpakking nog gesloten.
•Zijn er beschadigingen aan de verpakking die wijzen op mogelijke fraude. De verpakking dient in dusdanige staat te verkeren dat geen vermoeden bestaat dat het monster toegankelijk is geweest.
•Is er sprake van andere opvallendheden die manipulaties van het monster vermoeden.
Bij evidente ondeugdelijkheid van de verpakking wordt het monster niet in bewerking genomen. In geval van een mengmonster worden ook de bijbehorende monsters niet in bewerking genomen. Binnen 24 uur wordt melding gedaan van bovenstaande punten aan de meldkamer van de NVWA en het monster of de monsters worden gedurende maximaal 28 dagen gekoeld opgeslagen. De NVWA beslist wat verder met de monsters dient te gebeuren.