Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummers: ARN 24/5026 en ARN 24/5004
uitspraak van de meervoudige kamer van
in de zaken tussen
[eiseres] , uit [plaats 1] , eiseres
(gemachtigde: [gemachtigde 1] ),
en
de minister van Landbouw, Natuur en Voedselkwaliteit
(gemachtigden: mr. A.H. Spriensma en [gemachtigde 2] ).
Samenvatting
1. Deze uitspraak gaat over de boetes die de minister aan eiseres heeft opgelegd voor het overtreden van de Meststoffenwet in 2019 en 2020, te weten overschrijding van de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstofgebruiksnorm en de fosfaatgebruiksnorm. Eiseres is het niet eens met de aan haar opgelegde boetes. Aan de hand van de beroepsgronden van eiseres beoordeelt de rechtbank de aan eiseres opgelegde boetes.
1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat niet vast is komen te staan dat eiseres overtredingen van de Meststoffenwet heeft begaan. Eiseres krijgt dus gelijk en de beroepen zijn daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
1.2.
Onder 2 staat het procesverloop in deze zaak. Onder 3 staan de van belang zijnde feiten en omstandigheden die hebben geleid tot het bestreden besluit. De beoordeling door de rechtbank volgt vanaf 4. Daarbij gaat de rechtbank in op de vraag of eiseres een overtreding van de Meststoffenwet heeft begaan (onder 5). Onder 6 bespreekt de rechtbank de overige gronden. Daarna gaat de rechtbank in op de vraag of de redelijke termijn is overschreden (onder 7). Aan het eind staat de beslissing van de rechtbank en de gevolgen daarvan.
Procesverloop
2. Met het bestreden besluit van 19 juni 2024 op de bezwaren van eiseres is de minister bij de besluiten van 25 oktober 2023 gebleven, waarbij aan eiseres boetes zijn opgelegd voor het overtreden van de Meststoffenwet in 2019 en 2020. De boete voor het jaar 2019 bedraagt € 141.346,50 en € 223.763 voor het jaar 2020.
2.1.
Eiseres heeft voor beide jaren beroep ingesteld tegen het bestreden besluit. De minister heeft op de beroepen gereageerd met een verweerschrift.
2.2.
De rechtbank heeft de beroepen op 15 april 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben namens eiseres deelgenomen: [persoon A] , de gemachtigde van eiseres en [persoon B] . Ook de gemachtigden van de minister hebben aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
Totstandkoming van het bestreden besluit
3. Eiseres exploiteert een agrarisch bedrijf en nam in 2019 en 2020 dunne mest/dunne fractie af van [naam bedrijf 1] .
Het onderzoek
3.1.
De Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA) heeft bij eiseres een onderzoek verricht om te beoordelen of eiseres zich aan de naleving van de Meststoffenwet heeft gehouden. De inspecteur van de NVWA heeft de bevindingen neergelegd in twee boeterapporten van 17 juni 2022. De boeterapporten zien op de jaren 2019 en 2020.
3.1.1.
De NVWA is het onderzoek gestart omdat eiseres dunne fractie afneemt van [naam bedrijf 1] . [naam bedrijf 1] betreft een intermediaire onderneming en heeft een mestopslag in [plaats 2] . Deze opslag betreft een voormalige covergistingsinstallatie die [naam bedrijf 1] gebruikt voor het opslaan en scheiden van dierlijke mest. De aangevoerde drijfmest wordt gescheiden met een GEA-centrifugescheider. [naam bedrijf 1] vervoert zelf geen dierlijke mest. De dierlijke mest wordt aan- en afgevoerd door [naam bedrijf 2] . Uit de bevindingen van een controle op de naleving van de verantwoordingsplicht dierlijke mest door [naam bedrijf 1] in [plaats 2] in 2018 heeft de NVWA de conclusie getrokken dat de fosfaat- en stikstofgehaltes van de dunne fractie van [naam bedrijf 1] onwaarschijnlijk laag waren. Om te onderzoeken of de fosfaat- en stikstofgehaltes die zijn geregistreerd bij de Rijksdienst voor Ondernemend Nederland (RVO) van de door [naam bedrijf 1] geleverde dunne fractie overeenkomen met de werkelijk gehaltes, heeft de NVWA nader onderzoek gedaan bij de afnemers van [naam bedrijf 1] .
3.1.2.
De NVWA heeft in de periode van juli 2019 tot medio september 2019 21 monsters genomen van 20 vrachten dunne fractie die [naam bedrijf 1] aan haar afnemers heeft geleverd. Een deel van deze monsters, 13, ziet op vrachten dunne fractie die aan het agrarische bedrijf van eiseres zijn geleverd.
3.1.3.
Uit de analyse van die 21 monsters blijkt een gemiddeld fosfaat- en stikstofgehalte dat fors hoger is (gemiddeld 3 keer hoger) dan de fosfaat- en stikstofgehaltes die bij RVO zijn geregistreerd. De minister heeft de door eiseres in 2019 van [naam bedrijf 1] afgenomen vrachten dunne fractie (mestcode 41, gescheiden varkensmest) gewaardeerd tegen de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehaltes van de 21 monsters. De minister heeft de gemiddelde fosfaat- en stikstofgehaltes van de 21 in 2019 genomen monsters doorgetrokken naar 2020.
3.2.
Deze correcties leiden ertoe dat eiseres in 2019 en 2020 de gebruiksnorm dierlijke meststoffen, de stikstof- en de fosfaatgebruiksnorm heeft overschreden. Daarom is sprake van overtredingen van artikel 7 van Pro de Meststoffenwet. In 2019 heeft eiseres de stikstofgebruiksnorm met 4.006 kilogram overschreden en de fosfaatgebruiksnorm met 4.417 kilogram. In 2020 heeft eiseres de stikstofgebruiksnorm met 12.437 kilogram overschreden en de fosfaatgebruiksnorm met 351 kilogram.
De voornemens
3.3.
Met de brieven van 5 april 2023 heeft de minister eiseres op de hoogte gebracht van het voornemen om voor 2019 een boete op te leggen van € 143.846,50 en voor 2020 een boete van € 226.263.
De boeteoplegging
3.4.
Nadat eiseres zienswijzen heeft ingediend, heeft de minister eiseres op 25 oktober 2023 twee boetes opgelegd. De minister heeft de in de voornemens genoemde bedragen met € 2.500 gematigd omdat tussen het moment van de dagtekening van het boeterapport en de oplegging van de boete meer dan 26 weken zijn verstreken. [1]
De minister legde eiseres daarom voor 2019 een gematigde boete op van € 141.346,50 en voor 2020 een gematigde boete van € 223.763.
Het bestreden besluit
3.5.
De door eiseres ingediende bezwaarschriften verklaarde de minister met het bestreden besluit ongegrond.
Onrechtmatig bestreden besluit?
4. Eiseres betoogt dat het besluit op bezwaar onrechtmatig is omdat de minister hierin op de bezwaren tegen de boete voor 2019 en de boete voor 2020 een besluit heeft genomen in plaats van een afzonderlijk besluit per kalenderjaar.
4.1.
De minister heeft vanwege de onderlinge samenhang van de besluiten en de bezwaren, er voor gekozen om de bezwaren in één besluit te beoordelen.
4.2.
De rechtbank is van oordeel dat geen rechtsregel zich er tegen verzet dat de minister de bezwaren tegen de voor de twee kalenderjaren opgelegde boetes in één besluit beoordeelt. De beroepsgrond slaagt niet.
Is sprake van overtredingen van de Meststoffenwet?
5. Eiseres betoogt dat zij de gebruiksnormen niet heeft overschreden en dus geen overtredingen van de Meststoffenwet heeft begaan. De bij RVO geregistreerde gehaltes zijn volgens eiseres wel aannemelijk. Eiseres voert daartoe het volgende aan. De monstername door de NVWA is niet conform de wettelijke voorschriften, zodat de monsters niet als representatief kunnen gelden. In dit geval heeft de inspecteur vanwege het onderzoek naar het handelen van [naam bedrijf 1] een manier van monsteren gebruikt die sterk afwijkt van de wettelijk voorgeschreven methode. De monsters kunnen en mogen daarom niet worden gebruikt om een overtreding van de Meststoffenwet vast te stellen.
Verder voert eiseres aan dat de dunne fractie die [naam bedrijf 1] aan eiseres heeft geleverd een mengsel van meststoffen is, waarvan de samenstelling wisselend is. Daar komt bij dat de dunne fractie afkomstig was uit verschillende mestopslagen (silo’s) en niet rechtstreeks uit de scheider is geleverd. Onduidelijk is wat de invloed van het reeds in de opslag aanwezige digestaat is op de fosfaat- en stikstofgehaltes in de aangeleverde dunne fractie. Het door de NVWA berekende scheidingsrendement is niet van toepassing op uit een silo aangevoerde mest. De data die de NVWA heeft verkregen met de 21 mestmonsters mogen daarom niet worden doorgetrokken naar alle vrachten dunne fractie die eiseres heeft afgenomen van [naam bedrijf 1] . Voor zover de monsters al rechtmatig zijn, mogen de bevindingen alleen worden gebruikt voor de vrachten die eiseres van [naam bedrijf 1] heeft afgenomen, waar daadwerkelijk monsters van zijn genomen. Eiseres wijst daarbij op de uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven (CBB) van 23 januari 2024. [2]
5.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de bemonstering door de NVWA rechtmatig is en dat de minister uit mag gaan van die onderzoeksresultaten. Onder de omstandigheden van het onderzoek was het noodzakelijk om de bemonstering te doen op een manier die afwijkt van de voorgeschreven methode. In een situatie als deze moet de NVWA naar bevind van zaken zo juist mogelijk handelen en dat heeft zij gedaan.
De uitkomsten van de analyse van de 21 door de NVWA genomen monsters tonen aan dat [naam bedrijf 1] in 2019 en 2020 van honderden vrachten dunne fractie monsters naar het laboratorium heeft verzonden voor analyse, die niet representatief waren voor de vervoerde dunne fractie.
Het gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalte van de 21 monsters ligt in lijn met de wettelijke forfaits en komt ook overeen met het scheidingsrendement. Dit toont volgens de minister aan dat de bij RVO geregistreerde gehaltes ongewoon laag zijn.
De minister stelt zich verder op het standpunt dat de gemiddelde waardes van de analyse van de 21 monsters mogen worden doorgetrokken naar alle door eiseres in 2019 en 2020 ontvangen dunne fractie van [naam bedrijf 1] . [3] Dit leidt ertoe dat de gebruiksnormen zijn overschreden. Dat wordt eiseres toegerekend, omdat eiseres wist dan wel had kunnen/moeten weten dat de gehalten in de door [naam bedrijf 1] aangevoerde dunne fractie onrechtmatig tot stand zijn gekomen. Het lag in de machtssfeer van eiseres om de overtredingen te voorkomen. De minister stelt zich daarom op het standpunt dat eiseres de Meststoffenwet heeft overtreden en dat terecht boetes zijn opgelegd.
5.2.
De rechtbank is van oordeel dat de minister mag uitgaan van de uitkomsten van de analyse van de 13 monsters van de vrachten dunne fractie die aan eiseres zijn geleverd. Bij regulier vervoer van meststoffen schrijft de mestregelgeving voor dat gebruik moet worden gemaakt van de voorgeschreven methoden van bemonstering en analyse. In dit geval was de dunne fractie al geladen waardoor de monsters op een andere wijze moesten worden genomen. Drie monsters zijn meegenomen vanaf een vervoermiddel van [naam bedrijf 2] . Zes monsters zijn direct na het lossen van de dunne fractie uit een mestcontainer genomen van waaruit de dunne fractie werd uitgereden. Vier monsters zijn genomen vanaf de bodem van percelen landbouwgrond van eiseres direct of kort na het lossen en uitrijden van de dunne fractie. De fosfaat- en stikstofgehaltes van de 13 monsters vertonen een zekere mate van consistentie. Hoewel de methode, met uitzondering van de drie monsters die genomen zijn vanaf een vervoersmiddel, afwijkt van de voorgeschreven methode, heeft de minister voldoende aannemelijk gemaakt dat zij onder de omstandigheden van het onderzoek naar de afnemers van [naam bedrijf 1] zo zorgvuldig als mogelijk was monsters heeft afgenomen. Dit betekent dat de minister bij de beoordeling of eiseres in 2019 de Meststoffenwet heeft nageleefd, van de fosfaat- en stikstofgehaltes heeft mogen uitgaan zoals deze volgen uit de analyse van deze 13 monsters en niet de waardes die zijn geregistreerd bij de RVO. De overige 8 monsters zijn genomen van vrachten dunne fractie die niet aan eiseres geleverd zijn. Deze kunnen dus niet aan eiseres worden toegeschreven. Ze kunnen eventueel wel een rol spelen bij de vraag of de minister de analyse van alle 21 monsters heeft mogen doortrekken naar de door eiseres in 2019 en 2020 ontvangen dunne fractie van [naam bedrijf 1] . Op deze vraag gaat de rechtbank hierna in.
5.3.
De rechtbank stelt vast dat de minister de uitkomsten van de analyse van de genomen monsters heeft doorgetrokken naar alle vrachten in 2019 en 2020 van [naam bedrijf 1] aan eiseres waarin mestcode 41 (varkensmest) is verwerkt. Dit betreffen zowel vrachten uit de mestopslag van [naam bedrijf 1] in [plaats 2] als ook in [plaats 3]. De rechtbank stelt verder vast dat de door eiseres van [naam bedrijf 1] ontvangen dunne fractie een mengsel van diverse mestsoorten is. De hoeveelheid varkensmest (met mestcode 41) varieert van 30% tot 100 %. De samenstelling van de dunne fractie is dan ook niet van iedere vracht hetzelfde. [4] Alleen al om die reden is de rechtbank van oordeel dat de minister de gemiddelde waardes van de 21 monsters die de NVWA heeft genomen van de van [naam bedrijf 1] afkomstige dunne fractie niet kan toepassen op álle door eiseres ontvangen dunne fractie van [naam bedrijf 1] .
In totaal heeft eiseres in 2019 233 vrachten dunne fractie van [naam bedrijf 1] geleverd gekregen en in 2020 waren dat 364 vrachten. Van slechts 13 van die vrachten zijn daadwerkelijk monsters genomen. Voor alle andere niet-bemonsterde vrachten geldt dat niet daadwerkelijk is geconstateerd wat daarvan het fosfaat- en stikstofgehalte is.
Het gemiddelde fosfaat- en stikstofgehalte van de 13 genomen monsters is dus geen weergave van de werkelijke fosfaat- en stikstofgehaltes van de andere vrachten. Daar komt bij dat alle monsters, behalve 1, zijn genomen van vrachten afkomstig van de mestopslag in [plaats 2] . Van de mestopslag in [plaats 3] is slechts 1 monster genomen. Dat in [plaats 3] een soortgelijke GEA-centrifugescheider aanwezig is als in [plaats 2] met een soortgelijk scheidingsrendement acht de rechtbank onvoldoende om er met 1 monster vanuit te gaan dat de gehaltes in de dunne fractie gelijk zijn aan die van de overige genomen monsters. Verder is van de 13 monsters niet exact bekend uit welke silo in [plaats 2] de dunne fractie dan afkomstig is. Dit is van belang omdat [naam bedrijf 1] in [plaats 2] vier silo’s heeft. Van deze silo’s is de beginvoorraad digestaat niet bekend. Ook is niet bekend of en welke invloed een eventueel afgevoerd digestaat heeft op de gehaltes van de dunne fractie dat uit zo’n silo afkomstig is. Dat het gemiddelde van de 21 monsters overeenkomt met het scheidingsrendement van de dunne en dikke fractie uit de in [plaats 2] aanwezige GEA-centrifugescheider is daartoe onvoldoende. Daarmee is nog steeds niet zonder twijfel vast komen te staan dat de gemiddelde gehaltes van de 21 monsters ook gelden voor álle (meer dan 500) vrachten die eiseres in 2019 en 2020 van [naam bedrijf 1] heeft ontvangen. Alhoewel de rechtbank begrijpt dat de uitslagen van de monsters bij de minister het vermoeden hebben doen ontstaan dat de bij RVO aangeleverde mestmonsters zijn gemanipuleerd is er, gelet op het voorgaande, onvoldoende zekerheid over de juistheid van de door de minister gebruikte gemiddelden. De rechtbank verwijst hiervoor naar de uitspraak van het CBB van 23 januari 2024 waar eiseres op wijst.
Gelet op deze omstandigheden heeft de minister de gemiddelde gehaltes van de 21 monsters niet kunnen doortrekken naar alle vrachten over het jaar 2019 en 2020. Dit betekent dat de minister het gemiddelde van deze monsters niet aan de boeteoplegging ten grondslag heeft kunnen leggen. De rechtbank is van oordeel dat niet vast is komen te staan dat eiseres de fosfaat- en stikstofgebruiksnormen heeft overschreden. Dit leidt ertoe dat ook niet is vast komen te staan dat eiseres overtredingen van artikel 7 van Pro de Meststoffenwet heeft begaan. Deze beroepsgrond slaagt, zodat het bestreden besluit moet worden vernietigd. De rechtbank is ingevolge artikel 8:72a van de Awb verplicht om zelf in de zaak te voorzien. Dat zal de rechtbank doen door beide boetebesluiten te herroepen.
Overige gronden
6. Als meest verstrekkende beroepsgrond heeft eiseres aangevoerd dat zij geen overtreding van de Meststoffenwet heeft begaan. Gelet op het voorgaande slaagt die beroepsgrond. Daarom behoeven de overige gronden geen bespreking meer. Dat betekent dat de rechtbank niet toekomt aan de vraag of de overtredingen eiseres verweten kunnen worden. Ook komt de rechtbank niet toe aan de vraag of de boetes vanwege de evenredigheid gematigd moeten worden. Tot slot kan ook de vraag of de boetes in strijd zijn met artikel 1 van Pro het EP bij het EVRM [5] onbesproken blijven. Er kunnen immers geen boetes worden opgelegd, nu niet vast is komen te staan dat overtredingen zijn begaan.
Is de redelijke termijn van artikel 6 van Pro het EVRM overschreden?
7. Eiseres betoogt dat de redelijke termijn, zoals genoemd in artikel 6 van Pro het EVRM is overschreden. De minister heeft op 5 april 2023 de voornemens tot het opleggen van de boetes gestuurd. Op 5 april 2025 zijn de twee jaren die voor de redelijke termijn staan overschreden.
7.1.
Deze beroepsgrond slaagt. In boetezaken zoals deze zaak geldt het uitgangspunt dat de redelijke termijn voor een procedure in twee instanties in beginsel is overschreden als die procedure langer dan twee jaar in beslag heeft genomen. De termijn begint op het moment waarop een handeling is verricht waaraan de betrokkene in redelijkheid de verwachting kan ontlenen dat hem een bestuurlijke boete wordt opgelegd. De termijn eindigt op het moment waarop de rechter uitspraak doet in de procedure over het geschil dat de betrokkene en het bestuursorgaan verdeeld houdt. [6]
7.1.1.
De rechtbank stelt vast dat in dit geval de redelijke termijn is aangevangen met de voornemens tot boeteoplegging van 5 april 2023. Op dat moment kon eiseres de verwachting hebben dat aan haar boetes zouden worden opgelegd. Dit betekent dat de redelijke termijn van twee jaar eindigde op 5 april 2025. Dit betekent vervolgens dat, op het moment van het doen van deze uitspraak, de redelijke termijn van twee jaar is overschreden met ongeveer vier maanden.
7.1.2.
De overschrijding van de redelijke termijn rechtvaardigt een compensatie voor immateriële schade. Nu de opgelegde boetes door deze uitspraak zijn vervallen, vindt de compensatie in beide dossiers plaats in de vorm van een schadevergoeding. De schadevergoeding bedraagt € 500 per half jaar (of een deel daarvan) waarmee de redelijke termijn is overschreden, naar boven afgerond.
7.1.3.
De overschrijding van de redelijke termijn is geheel gelegen in de bestuurlijke fase. Die fase heeft immers meer dan een jaar geduurd en de rechterlijke fase heeft ruim een jaar geduurd. De rechtbank zal daarom de minister veroordelen tot betaling van een schadevergoeding aan eiseres tot een bedrag van € 1.000, zijnde 1 x € 500 in beide beroepszaken.
Conclusie en gevolgen
8. De beroepen zijn gegrond. De minister heeft ten onrechte aan eiseres boetes opgelegd voor overtredingen van de Meststoffenwet in 2019 en 2020. Dat betekent dat het bestreden besluit zal worden vernietigd en dat de boetebesluiten van 25 oktober 2023 worden herroepen.
8.1.
Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, veroordeelt de rechtbank de minister in de door eiseres gemaakte proceskosten. Deze kosten stelt de rechtbank op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht voor de door een derde beroepsmatig verleende rechtsbijstand vast op € 4.662. Voor de kosten in beroep gaat het om: 1 punt voor het indienen van ieder beroepschrift, dus 2 punten, en vanwege de samenhang 1 punt voor het verschijnen ter zitting in beide zaken, met een waarde per punt van € 907 en een wegingsfactor 1. Voor de kosten in bezwaar gaat het om: 1 punt voor het indienen van ieder bezwaarschrift, dus 2 punten, en vanwege de samenhang 1 punt voor het verschijnen op de hoorzitting in beide zaken, met een waarde per punt van € 647 en een wegingsfactor 1.
8.2.
Omdat de rechtbank de beroepen gegrond verklaart, bepaalt de rechtbank dat de minister aan eiseres de door haar betaalde griffierechten van tweemaal € 371, oftewel € 742, vergoedt.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart de beroepen gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 19 juni 2024;
- herroept beide boetebesluiten van 25 oktober 2023;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 1.000 aan eiseres als immateriële schadevergoeding;
- veroordeelt de minister tot betaling van € 4.662 aan proceskosten aan eiseres.
- bepaalt dat de minister het griffierecht van € 742 aan eiseres moet vergoeden.
Deze uitspraak is gedaan door mr. G.H.W. Bodt, voorzitter, en mr. A.S. Gaastra en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. H.G. Vruwink-Eertink, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op:
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.