Uitspraak
RECHTBANK GELDERLAND
Zittingsplaats Arnhem
Bestuursrecht
zaaknummer: ARN 24/1848
uitspraak van de meervoudige kamer van
en
de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid
(gemachtigden: mr. R.A. van der Oord, G. Maessen en R. Beesemer).
Inleiding
1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiseres tegen de vaststelling van de aan haar verleende subsidie op grond van de Subsidieregeling AMIF en ISF 2014-2020 voor het project ‘Wie ben je wat kun je wat heb je nodig’. Met het besluit van 25 juli 2023 heeft de minister deze subsidie vastgesteld op € 34.979 en een bedrag van € 339.899 teruggevorderd. Met het bestreden besluit van 13 februari 2024 op het bezwaar van eiseres is de minister bij deze subsidievaststelling en terugvordering gebleven.
1.1.
De minister heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.
1.2.
De rechtbank heeft het beroep op 28 november 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben [eiseres] en [eiseres], de vertegenwoordigers van eiseres, deelgenomen. Zij werden bijgestaan door hun gemachtigde. Ook de gemachtigden van de minister hebben aan de zitting deelgenomen.
Beoordeling door de rechtbank
2. De rechtbank beoordeelt of de minister de subsidie juist heeft vastgesteld. Zij doet dat aan de hand van de beroepsgronden van eiseres.
2.1.
Tussen partijen is in geschil het niet meenemen van de projectadministratie die ziet op de offertes en tarievenlijsten van de niet-gegunde partijen in het aanbestedingstraject, namelijk die van [naam] en [naam]. De gronden die gericht zijn tegen niet meenemen van de kosten voor het uitvoeren van de taaltoetsen heeft eiseres op de zitting ingetrokken. De andere kosten die niet zijn meegenomen, zijn niet in geschil. Eiseres heeft geen aparte gronden aangevoerd tegen de terugvordering, zodat de rechtbank de terugvordering niet los van de vaststelling beoordeelt.
3. De rechtbank komt tot het oordeel dat het beroep gegrond is. De minister heeft in het bestreden besluit in strijd met artikel 7:11 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb) geen rekening gehouden met de feiten en omstandigheden zoals die zijn op het tijdstip van de heroverweging. De minister moet daarom een nieuw besluit op het bezwaar van eiseres nemen. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.
Totstandkoming van het besluit
4. Op 28 februari 2019 heeft eiseres bij de minister subsidie op grond van de Subsidieregeling AMIF en ISF 2014-2020 aangevraagd voor het project ‘Wie ben je wat kun je wat heb je nodig. Het project betreft – kort gezegd – een project voor integratie. Het doel van het project is dat alle statushouders een ondersteuningsplan hebben. Daarnaast streeft het project naar een intensieve samenwerking met het AZC (COA) in [woonplaats] en een doorlopende lijn van het AZC naar het inburgeren in de woongemeente en naar een intensieve regie op het uitvoeren van het ondersteuningsplan. Er zijn voltijdtrajecten van taal & arbeid ontwikkeld. Eiseres wil haar werkproces in overeenstemming met het nieuwe inburgerstelsel inrichten zodat uiteindelijk de stakeholders kwalitatief goed onderwijs en ondersteuning leveren.
4.1.
Met een besluit van 15 augustus 2019 heeft de minister voor de periode van 1 november 2019 tot en met 31 december 2021 eiseres een subsidie verleend van maximaal € 749.756,- en heeft een voorschot van € 374.878,- aan eiseres uitbetaald.
4.2.
Na afloop van het project heeft eiseres een verzoek tot subsidievaststelling ingediend. De minister is vervolgens een (digitale) controle gestart en heeft daarvan een conceptverslag van bevindingen opgesteld. Eiseres is in de gelegenheid gesteld op dit conceptverslag te reageren en heeft van die mogelijkheid gebruik gemaakt. Daarna heeft de minister op 24 juli 2023 een definitief verslag van bevindingen opgesteld.
4.3.
Met het besluit van 25 juli 2023 heeft de minister op grond van het definitieve verslag van bevindingen de subsidie vastgesteld op € 34.979. De minister heeft daarbij een bedrag van € 339.899 teruggevorderd, omdat de subsidie lager is vastgesteld dan het bedrag dat eerder als voorschot is uitbetaald. Aan de lagere vaststelling en de terugvordering heeft de minister voor zover hier van belang ten grondslag gelegd dat eiseres met betrekking tot de aanbesteding van het project de offertes van de niet gegunde partijen niet heeft overgelegd, De marktconformiteit en daarmee de subsidiabiliteit van de door eiseres gemaakte kosten zijn daardoor niet aangetoond.
4.4.
Eiseres heeft in de bezwaarfase alsnog de ontbrekende offertes van de niet gegunde partijen bij de projectadministratie van [naam] en [naam], aangeleverd. De minister heeft deze stukken bij het bestreden besluit beschouwing gelaten, omdat volgens de minister geen sprake is van een tijdige verantwoording voor het project. Met het bestreden besluit heeft de minister het besluit van 25 juli 2023 in stand gelaten.
Mocht de minister de projectadministratie van [naam] en [naam] buiten beschouwing laten bij de beoordeling van het bezwaar?
5. Eiseres betoogt dat de minister de bij het bezwaarschrift overgelegde projectadministratie ten onrechte niet heeft beoordeeld en betrokken bij de beslissing op bezwaar. Bij de verantwoording van de kosten van [naam] en [naam] heeft eiseres bij aanvang van de controle alleen de projectadministratie van de individuele ingehuurde consulenten overgelegd. Eiseres was niet volledig op de hoogte welke documentatie verder nog moest worden aangeleverd. Zij vindt daarbij dat zij onjuist is geïnformeerd door de minister, waardoor zij in de veronderstelling was dat de projectadministratie volledig was aangeleverd. Eiseres geeft wel toe dat zij de zin “
Dit geldt voor zowel de gegunde partij(en) als voor de afgewezen partijen.”zoals deze is opgenomen in het conceptverslag van bevindingen niet volledig heeft opgemerkt. Eiseres beschikte wel over de offertes en tarievenlijsten van de niet gegunde partijen. Deze documenten heeft zij niet naderhand geconstrueerd. Als eiseres had geweten dat de minister ook deze stukken nodig had, had zij die al meteen aan kunnen leveren.
Dit geldt voor zowel de gegunde partij(en) als voor de afgewezen partijen.”zoals deze is opgenomen in het conceptverslag van bevindingen niet volledig heeft opgemerkt. Eiseres beschikte wel over de offertes en tarievenlijsten van de niet gegunde partijen. Deze documenten heeft zij niet naderhand geconstrueerd. Als eiseres had geweten dat de minister ook deze stukken nodig had, had zij die al meteen aan kunnen leveren.
5.1.
De minister stelt zich op het standpunt dat de bij het bezwaarschrift overgelegde projectadministratie voor de inhuur van de partijen [naam] en [naam] terecht niet is beoordeeld en betrokken bij de beslissing op bezwaar. De minister heeft eiseres meerdere keren duidelijk gevraagd om de nog ontbrekende documenten met betrekking tot het aantonen van marktconformiteit over te leggen. De minister verwijst naar de in artikel 18, eerste lid, van de subsidieregeling genoemde termijn. Deze termijn is volgens de minister niet voor niets opgenomen en het kan niet zo zijn dat bezwaar- en beroepsprocedures gebruikt worden om deze termijn op te rekken om alsnog een inzichtelijke en controleerbare administratie, als bedoeld in artikel 15 van de subsidieregeling, aan te leveren. Het is aan eiseres om de meest geschikte procedure te volgen, de daarbij geldende vereisten in acht te nemen en de juiste administratie bij te houden en tijdig aan te leveren.
De minister benadrukt dat er ongebruikelijk veel contact is geweest met eiseres, dat er meerdere malen is opgesomd welke documentatie verlangd werd en dat eiseres ongebruikelijk ruimhartig uitstel heeft gekregen. Toch heeft eiseres telkens niet de benodigde documentatie overgelegd. Pas bij het bezwaarschrift heeft eiseres de offertes van de niet gegunde partijen overgelegd. In de beslissing op bezwaar en op de zitting heeft de minister toegelicht dat het haar niet is toegestaan om de projectadministratie die in bezwaar is aangeleverd bij de beoordeling te betrekken. Dat blijkt volgens de minister uit de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 24 augustus 2016. [2]
5.2.
Het betoog van eiseres slaagt. In de bezwaarprocedure dient op grond van artikel 7:11 van de Awb een volledige heroverweging van het primaire besluit plaats te vinden. Bij het nemen van de beslissing op bezwaar moet worden uitgegaan van alle op dat moment bekende feiten en omstandigheden, die voor de besluitvorming relevant zijn. Dat is de zogenoemde ex-nunc beoordeling. Dat betekent dat de minister alle gronden, argumenten en bewijsmiddelen die in bezwaar naar voren zijn gebracht moet betrekken bij de vraag of de subsidie juist is vastgesteld.
5.2.1.
Artikel 18, eerste lid, van de subsidieregeling maakt dat niet anders. In artikel 18, eerste lid, van de subsidieregeling staat dat een aanvrager binnen dertien weken na beëindiging van het project een verzoek tot vaststelling van de subsidie moet indienen bij de minister. Bij dat verzoek moet de aanvrager een verantwoording en een einddeclaratie voegen. Uit dit artikel volgt naar het oordeel van de rechtbank niet dat dit een uiterste termijn zou zijn, zoals de minister stelt. Ook uit de rechtspraak volgt niet dat dit artikel er aan in de weg staat dat een aanvrager in de bezwaarfase stukken kan overleggen die bij de heroverweging moeten worden betrokken door de minister.
5.2.2.
Daar komt bij dat ook uit de praktijk niet blijkt dat de termijn van dertien weken uit artikel 18, eerste lid, van de subsidieregeling een uiterste termijn zou zijn. Nadat de aanvrager het verzoek tot vaststelling van de subsidie heeft ingediend, stelt de minister een (digitale) controle in. Van die controle ontvangt de aanvrager eerst een conceptrapport van bevindingen. De aanvrager krijgt de gelegenheid te reageren op dat conceptrapport en pas daarna wordt een definitief rapport van bevindingen opgesteld waarna de subsidie wordt vastgesteld. Dat is volgens de verklaring van de minister op de zitting de standaard werkwijze van de minister. Ook eiseres kreeg na afloop van de termijn van dertien weken eerst een conceptrapport van bevindingen en ook kreeg zij nog (meerdere keren) de gelegenheid om aanvullende stukken in te dienen. Dat eiseres ongebruikelijk ruimhartig uitstel zou hebben gekregen en dat er niet duidelijk zou zijn gecommuniceerd met eiseres, doet er niet aan af dat na het verstrijken van de termijn van dertien weken de gelegenheid is geboden om stukken aan te leveren. Van een uiterste termijn van dertien weken is dan ook kennelijk geen sprake.
5.2.3.
Voor stukken die niet eerder dan in de bezwaarfase worden ingediend, stelt de rechtspraak [3] wel een voorwaarde. Het mogen alleen stukken zijn die op het relevante moment en tijdig zijn opgesteld of verkregen, maar die niet direct zijn overgelegd. Met andere woorden: het mogen geen stukken zijn die na het vaststellen van de subsidie zijn geconstrueerd. Vaststaat dat daar in dit geval geen sprake van is. Eiseres heeft een meervoudig onderhandse aanbestedingsprocedure gevolgd. De projectadministratie van [naam] en [naam] was gedurende die procedure al in het bezit van eiseres gekomen.
5.2.4.
Gelet op het voorgaande ziet de rechtbank in artikel 18, eerste lid, van de subsidieregeling, in de praktijk en in de rechtspraak geen aanknopingspunten dat bij de vaststelling van de subsidie van de hoofdregel van de ex-nunc toetsing in bezwaar moet worden afgeweken.
5.2.5.
Het staat vast dat de minister de bij het bezwaarschrift overgelegde projectadministratie voor de inhuur van de partijen [naam] en [naam] niet heeft beoordeeld en betrokken. De minister had die projectadministratie wel bij zijn heroverweging moeten betrekken. Gelet hierop is de rechtbank van oordeel dat de minister het bestreden besluit in strijd met artikel 7:11 van de Awb heeft genomen.
Conclusie en gevolgen
6. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd met de ex-nunc toetsing van artikel 7:11 van de Awb is genomen. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De andere beroepsgronden behoeven geen bespreking. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing op het bezwaar te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan de minister op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). De projectadministratie van [naam] en [naam] moet door de minister worden beoordeeld en worden betrokken in de beslissing op het bezwaar. Het is vervolgens ook aan de minister om de subsidie vast te stellen.
6.1.
De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat de minister een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft de minister hiervoor acht weken de tijd.
6.2.
Omdat het beroep gegrond is moet de minister het griffierecht aan eiseres vergoeden en krijgt zij ook een vergoeding van haar proceskosten. Deze vergoeding bedraagt € 1.814 omdat de gemachtigde van eiseres een beroepschrift heeft ingediend en aan de zitting heeft deelgenomen. Verder zijn er geen kosten gemaakt die op grond van het Besluit proceskosten bestuursrecht vergoed kunnen worden.
Beslissing
De rechtbank:
- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het bestreden besluit van 13 februari 2024;
- draagt de minister op binnen acht weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat de burgemeester het griffierecht van € 374 aan eiseres moet vergoeden;
- veroordeelt de burgemeester tot betaling van € 1.814 aan proceskosten aan eiseres.
Deze uitspraak is gedaan door mr. W.P.C.G. Derksen, voorzitter, en mr. G.W.B. Heijmans en mr. M. Ichoh, leden, in aanwezigheid van mr. H.G. Vruwink-Eertink, griffier.
De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op:
griffier
voorzitter
Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:
Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.